中国新型城镇化的农业转移人口市民化——基于马斯洛需求理论视角，本文主要内容关键词为：中国论文,视角论文,城镇化论文,人口论文,市民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F321 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X(2013)12-0001-06
中共十八大报告把“城镇化质量明显提高”作为到2020年全面建成小康社会的重要目标任务，提出“有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”因此，推进农业转移人口市民化，是提高城镇化质量的本质要求。
一、马斯洛需求理论、新型城镇化本质和农业转移人口市民化目标
(一)马斯洛需求理论的视角
人的需求在遵循基本的由低层次向高层次研究特征的同时，随着社会经济发展水平的变化，在不同发展阶段、不同地域、不同社会群体之间，存在着很大的差异性。以下从马斯洛需求理论来综合考察农业转移人口的需求。
1.生理需求。这是马斯洛需求层次的第一层，生理需要是推动人类活动的最重要的动力。耕地稀少、劳动力过剩、城乡收入差距大等原因造成了劳动力大范围的流动转移。在生理需求中首先得到满足的是温饱需求，当前农业转移人口在城市中的吃、穿问题已基本解决。进入城市面临的首要的问题是生存问题，而生存的核心问题首先是相对稳定的工作和能维持日常开支的基本收入。其次，工作的稳定性、职业技术培训和工资水平上升等方面因我国人口红利的逐渐消失而有所改善。第三，绝大部分农业转移人口居住在单位提供的工棚或宿舍中，居住环境恶劣。在城市中适宜的居住环境已成为农业转移人口生存需求中的核心问题，也是农业转移人口市民化的难点和落脚点。
2.安全需求。这是第二层次需求，是人自然属性的需要。在当前的安全需求中，首先得到满足的是农业转移人口的财产安全保障，劳资合同的签订及有关部门的关注减少了非正规部门拖欠工资的现象。其次，农业转移人口享受社会保障制度的情况有一定的改善，但目前农业转移人口的社会保障水平仍然偏低。根据中华全国总工会发布的数据，新生代农业转移人口养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的参保率分别为67.7%、77.4%、55.9%、70.3%和30.7%，分别低于城镇职工23.7、14.6、29.1、9.1、30.8个百分点。最后，由于农业转移人口特殊的身份，他们进入城市后不能享受城市中对等的社会福利和社会救助，同时相对偏低的工资水平和不适宜居住的环境以及子女入学难问题未得到有效解决，降低了家庭随迁的可能性，即市民化的进程。配偶陪同是农业转移人口市民化价值增值的一个重要部分，也是家庭随迁的一个重要表现。夫妻双方在城市中生活，有了市民化的共同愿望，这也说明了家庭随迁是当前农业转移人口安全需求中重要的因素。
3.感情需求。这是第三层次，是人社会属性的需要，包括友爱需要和归属需要。农业转移人口作为一个庞大的群体，和所有的群体一样需要有属于自己的社会群体，农业转移人口尤其是新生代农业转移人口，他们渴望能够融入城市，但由于当前农业转移人口的劳资合同并没有使其成为城市居民的途径，同时由于经济地位、文化背景、价值观念等方面有较大差距的城市居民对农业转移人口普遍持歧视和偏见的态度，农业转移人口往往被排斥在城市的边缘地带和生活底层，以棚户社区为形式成为城乡之外的第三元社区。因此，如何改变农业转移人口在城市中的社会资本，改善其居住环境，改变在城市中的生活圈和社交圈，使城市市民真正接受农业转移人口市民化是感情需求中面临的最大问题。
4.尊重需求。不仅包括对自身成就或自我价值的感觉，而且包括他人对自己的认可与尊重的需求。农业转移人口在城市中不仅要获得工作上的尊重，包括工作得到认可、工资报酬提高、职业培训机会增加等，更重要的是获得心理上、人格上、社会地位上的尊重。因此，如何做到使城市居民从心理上接受农业转移人口，尊重这个特殊的社会群体，使农业转移人口在心理上、人格上、社会地位上真正得到满足，是当前尊重需求中最大的难题。
5.自我实现需要。这是第五层次的需要，是最高层次的需要，是指个人实现理想、抱负、成就，发挥其最大程度的能力，完成与自己的能力相称的甚至超越的事情的需要。马斯洛认为，人往往在工作中实现自我需要。农业转移人口进入城市，在城市中从事着非农工作，首先，保障了其本身和家人在日常生活支出的需要。其次，农业转移人口在工作中通过所形成的新的社会资本，暂时找到了一种身份上的归属感，加大了对城市的好感和融合度。第三，工作上的尊重是对农业转移人口社会价值的肯定，是一种精神上的满足。当前的农业转移人口在受教育水平、职业技能经验等方面有所提高，他们往往把进城务工看成谋求发展的途径，希望在求职过程中有更多的培训机会以实现自我价值的提升，实现自己的理想。但在现实中“同工不同酬、同工不同权”的事实造成了农业转移人口职业的发展空间小、自我实现需求难以得到满足，农业转移人口往往被缩影到城市中的非正规部门。因此，在工作机会上平等及职业发展空间的增加是农业转移人口自我实现需求中最渴望的方面。
(二)新型城镇化的本质
新型城镇化的内涵和特征是相对于传统城镇化而言，目前尚未有标准的定义。新型城镇化主要具有以下内涵：一是以民生改善为根本目的的城镇化。不单纯追求城镇化的速度，不单纯从经济效率的角度推进城镇化进程，更关注城镇化进程中居民生活质量的提高；二是人口和谐城镇化。在城镇化的发展过程中，以人为本，强调城乡人口的自由流动，强调人口与经济社会、资源环境的协调；三是共享型的城镇化。民生型城镇化强调全民共建共享，让外来常住人口在医疗、教育、养老、就业等方面与城市人口享受平等的权利，赋予外来落户人口以完全的“市民权”，共享城镇化的文明成果；四是推进和谐社会建设的城镇化。注重协调城镇化过程中的各种利益关系，化解各种矛盾，努力实现城镇化进程与和谐社会建设的统一。从农业转移人口市民化的全面发展来看，主要表现在以下方面。
1.身份平等。从我国现实情况看，实现身份市民化和身份平等是人口城镇化的核心要素。身份平等关键是实现制度平等，重点是户籍制度平等、基本公共服务制度平等、土地等财产权利的平等。例如，赋予农民充分有保障的土地使用权，关键在于使农民的土地使用权具有物权属性。但现实情况是，农村的土地物权化改革还远未到位。城市的土地可以抵押，农村土地不能抵押。特别是随着城镇化进程加快，涉及征地、房屋拆迁群体性事件、集体上访事件不断增多，根源在于城乡土地等财产权利的不平等。
2.机会平等。机会平等的关键是重点保障农民和农业转移人口享有平等的受教育机会和公共就业机会以及社会保障权、自由迁徙权，尽快把农业转移人口纳入所在城市公共就业服务体系之中。例如，外来人口随迁子女不能平等地在城市中小学就学，不能获得参加当地高考的机会，已成为户籍制度造成的机会不平等的突出表现。
3.发展公平。广大农民和农业转移人口公平分享城镇化发展成果，不仅是社会和谐的重要条件，也是经济可持续发展的重要前提。重要的是赋予农民和农业转移人口公平的发展机会、提高自身发展能力、公平分享城镇化成果。例如，在我国，无论是市场环境还是社会环境，农业转移人口都难以得到公平的待遇。据统计，农业转移人口自办、自营的企业，到目前为止只有6%左右，并且近几年还呈下降趋势；在融资方面，95%以上的农业转移人口，在现行的金融体制下得不到贷款支持。
新型城镇化与传统城镇化的最大不同，在于新型城镇化是以人为核心的城镇化，注重保护农民利益，与农业现代化相辅相成。新型城镇化不是简单的城市人口比例增加和规模扩张，而是强调在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，最终实现“人的无差别发展”。城镇化是从农业社会迈向工业适合的必然途径。摒弃以往粗放型的城镇化发展之路，坚持以人为本的新型城镇化建设理念，正在考验各级政府的执政智慧。城镇化是一个复杂的系统工程，需要各项配套改革逐步推进。
(三)农业转移人口市民化的目标
农业转移人口市民化广义上是指农村中农民向城市迁移，逐步融入城市生活中转化为城市居民。在我国具体指的是伴随工业化和城镇化进程，农民大量离开土地和农业生产活动，进入城市从事非农产业和居住生活，其身份、地位、价值观念及工作方式和生活方式向市民转化的经济社会过程。从现阶段看，它包括四个层面的“多位一体”的内涵。
1.职业转化。包括行业转移和工种转移，是实现农业转移人口社会流动和地位提升，并融入城市社会的关键。不同行业之间的转移，或同一行业不同工种的转换，提升了农业转移人口职业转换能力，提升了农业转移人口的经济社会地位，为进入并融入城市奠定基础。
2.地域转移。指农业转移人口生活和居住场所由农村社区转变为城市社区。它要求农业转移人口在城市有稳定的就业和收入，有固定的居住场所，能够安居乐业，能够真正享受城市化和现代化所带来的文明成果，生活质量得到提高。这是其市民化的基本条件和显性目标。
3.身份转变。指社会身份市民化，即农业转移人口从农村户口转变为城市户口，从而在身份上获得作为城市居民相同的合法身份和社会权利的过程，如居留权、选举权、受教育权、劳动与社会保障权等。其最明显的标志就是农业转移人口能够获得所在城市的城市户口，拥有城市公民所享有的市民资格和相关权益，并依此身份分享城市公共福利，成为真正意义上的市民。
4.价值观念和行为方式的转变。指意识行为市民化，即意识形态、生活方式和行为方式的城市化。农业转移人口市民化过程中农业转移人口的生活观念、行为方式无疑要受到所迁居城市现代文化的影响，打破传统的以血缘或地缘为纽带、以信任为基础、人际关系简单的传统习俗和行为规则，取而代之的是以一套相应的法律规范和人文观念为其社会体系和价值系统，从而真正实现由传统的乡村社会的农民向现代城市社会的市民的转变。这种转变将构成农业转移人口市民化的最高评判标准，因而也将成为农业转移人口市民化的终极目标。
可见，农业转移人口市民化不仅是地域、职业的转换，更重要的是价值观念、思维方式以及生活方式向现代化的转变，使农业转移人口在市民化的进程中实现了人的现代化。
二、农业转移人口市民化的主要问题和障碍因素
(一)农业转移人口市民化进程中存在的主要问题
改革开放以来，我国城镇化走的是一条以农业转移人口大量进城、城市规模快速扩张为主要特征的城镇化道路，这是一种典型的“增长型”城镇化模式，它推动了生产要素在城镇的快速集聚。但与此同时，负面效应也随之而来，引发了一系列的社会问题，如进城农业转移人口子女上学难问题、失地农民问题、城镇体系不合理问题。
1.农业转移人口“流而不迁”。进城务工易，城市定居难，农业转移人口“流而不迁”，是我国城镇化进程中农业转移人口的一个突出特点。从现阶段来看，我国农村劳动力转移虽然实现了就业的非农化，却没有实现农业转移人口身份的市民化。
2.覆盖农业转移人口的城镇住房保障体系还没有建立。目前农业转移人口的居住大体有三种形式：(1)用工单位的集体宿舍或工棚；(2)租住在城中村或城市小区；(3)自己出资购买商品房，但这部分比例不到3%。有的甚至是拖家带口、居无定所。随着城镇化进程的推进，城市规模越来越扩大，“城中村”正在逐渐消失，这势必也会影响到农业转移人口的住房问题。
3.农业转移人口的身份转化存在诸多障碍。和改革开放初期相比，目前农业转移人口已经发生了很大变化，从事的职业和要求等都有所改变。但由于城乡一体化政策和制度尚未真正落实，受户籍制度、就业政策和社会保障政策等多方面的制度排斥，外来农业转移人口及其家庭还不能与户籍居民享受同等的公共服务和社会福利。在以往一些地方城镇化建设过程中，有些恰恰忽视了作为城市主体的“人”的发展，片面追求城市规模，大广场、宽马路，甚至将城镇化异化为“房地产化”。以至一些农民进了城，但身份还是农村人，城镇化率看似上来了，但群众的幸福指数却降低了。用牺牲农村、农民利益的方式发展城市，让发达的城市与凋敝的乡村并存，有违城镇化的本义，也正是新型城镇化待破之题。这一点，浙江省原副省长陈德荣在谈到中国城市化率时就说：“中国50%的城市化率的计算中包括了1.5亿进城农业转移人口，虽然他们进城了，但他们仍顶着一个农民的帽子。他们在城里没有户籍、没有住房、没有保障，是城市的过客，这是巨大的社会不公平现象。如果把城乡二元结构剔除在外，中国真正意义上的城市化率其实在35%左右。”
4.农业转移人口城市归属感低。由于农业转移人口在职业、居住条件等经济层面上处于明显劣势地位，直接导致了他们在社会层面与城市人接触、交往的困难，而交往、接触的困难又直接阻碍了农业转移人口的城市归属感、价值认同观念的形成，造成农业转移人口的城市归属感低。中国青年报社会调查中心通过对10365名实名注册的打工者的调查也佐证了这一点，他们要融入城市并不容易。60.2%的受访打工者期待未来十年成为新市民，在他们眼中，成为新市民的三大标准是：同工同酬、享受城市福利、有城市住房。在浙江绍兴等地的调查显示，40岁左右的外来打工者往往更加偏重于稳定的工作，并不太奢求融入城市，他们多半做好了重回农村的准备，但是20岁左右的打工者则期待更高的收入、更轻松的工作、更广泛的社交，进而融入城市，不太愿意再回到农村。
(二)农业转移人口市民化面临的障碍因素
1.认识障碍。由于历史原因形成的对农民看法的不客观性以及计划经济时代城乡二元户籍制度安排所确定的农民与市民的身份区别，造成了市民(包括一部分城市决策者和执法者)对农业转移人口观念上根深蒂固的偏见和行为上狭隘偏激的歧视。在城市就业压力较大的情况下，市民们认为农业转移人口抢了他们的“饭碗”而强化了他们对农业转移人口的不满情绪。市民对农业转移人口的偏见，不可避免地会影响政府决策者做出不利于农业转移人口的城市排斥决策。
2.制度障碍。农业转移人口市民化的制度障碍突出表现在农村强化的土地承包制度、城乡分割的劳动力制度和以户籍为基础城市封闭的社会保障制度三个方面。
一是土地经营制度障碍。农民实行承包期限较长的土地承包制度的着眼点是维护农村稳定，但缺乏流动性和经营权转让市场，加上与之挂钩的农业税赋负担，致使农民缺乏退出土地和农业的市场机制，这是农村剩余劳动力难以实现彻底转移的重要原因。
二是城乡分割的劳动力就业制度障碍。制度化的、稳定的吸收农村剩余劳动力的城市化机制至今仍未形成，农村劳动者目前仍未能真正享受到与城市居民平等竞争的就业权利，仍未从根本上打破城乡分割的劳动就业体制。进城农业转移人口只能通过劳动力市场寻找那些工作稳定性差、收入低、劳动强度大、无福利、无保障和无晋升机会等市民看不上眼的边缘性职业和岗位，他们难以进入城市正规体制之内，实现与城市主流社会的融合。在政策制度的安排上，不把农业转移人口与市民同等对待，而是采取重堵轻疏、重管理轻服务、重义务轻权益、重城市就业轻农业转移人口安排的政策。
三是社会保障制度阻碍。与二元户籍制度对接的城市社会保障制度具有封闭性，没有将事实上的农业转移人口纳入城市社会保障体系之中，农业转移人口由于城市工作大多具有不稳定性、临时性和收入低的特点，他们只好依靠农村的土地保障，难以割断与承包土地的“脐带”关系。近几年我国农村才开始实施农村养老保险和合作医疗制度，但是由于各地经济发展水平的差异很大使得农村的社会保障基本上不存在。社会保障的缺乏使进城农业转移人口处于“随时面临生活无着落”的状况，缺乏社会安全感，他们对自己的城市生活存在着严重的后顾之忧。
3.素质障碍。我国农民受教育水平普遍较低，素质普遍不高。目前城市农业转移人口虽然大多年富力强，具有一定的文化水平，一部分人甚至是农村的精英，但他们总体上的文化技术水平和能力素质不高，转移能力弱，进城就业竞争力低。这是农业转移人口市民化进城缓慢的基本内因，在一定程度上阻碍了农业转移人口市民化的进程。长期以来，我国教育资金的投入遵循着重城市轻农村的政策，农村教育在资金的投入、教育环境、设施建设和师资配备等方面也远远落后于城市教育。
三、实现农业转移人口市民化发展的路径
中共十八大报告以“农业转移人口”替代了习惯上的“农民工”、“打工者”称呼，要求“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。当前，我国已进入城镇化加快转型与发展的重要时期，无论是从现实需求还是发展趋势看，都要加快推进农业转移人口市民化进程，实现人的全面发展。
(一)人口城镇化重在解开“城乡二元方程”
1.城乡要素平等交换。长期以来，土地资源分配实际上是“以乡补城”。在城乡二元土地制度下，政府获得的大规模城市建设用地和经费依靠从农民手中征地卖地所得。随着城镇化进程加快，地价升值规模过万亿元，但土地收入分配不规范，成为收入分配差距拉大的重要因素。中共十八大报告提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。实现这一目标，关键在于建立城乡一体的土地市场，实现城乡建设用地“同价同权同收益”，给予农民讨价还价的权利，保障农民带着“土地财产权”进城。与此同时，农村的发展同样需要关注，农村的发展同样给城市发展带来广阔的操作空间。如果城乡差距在不断缩小，就会吸引更多人口来到农村发展而不是简单地积聚在城市当中忍受那些不公平。面对这些难题，中共十八大报告中则开出了有针对性的药方，那就是加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。
2.城乡公共资源均衡配置。城乡基本公共服务均等化进程为实现农业转移人口市民化提供重要条件。第一，应加快健全农村基本公共服务制度框架。逐步提高农村基本公共服务的标准和保障水平。积极调整国民收入分配格局，加大农村基本公共服务投入力度，建立保障水平与财政支出增速、经济发展速度等挂钩的增长机制。第二，重点加强农村公共设施建设。“十二五”时期前两年，无论在政策创新上，还是在均等化程度提高上，都有较大进展，这为农业转移人口市民化提供了重要条件。例如，2012年以来，北京、重庆、上海等地政府在推进医疗保障、养老保障的城乡制度对接上开展了积极试点，将农业转移人口医保政策与城镇职工医保并轨，纳入城镇职工基本医保政策之中。广东地区已经开始着手解决农业转移人口问题，农业转移人口“积分入户”正在扩大范围，新政策将适用对象扩大到所有在粤务工城乡劳动者，政策范围扩大到享受城镇公共服务。
3.形成新型城乡关系 融入城市意味着平等的福利，目前的差距既是一个挑战，同样也是机遇。构建新型城乡关系，重要的是加快城乡基本公共服务一体化。加快建立以城带乡联动机制，推动城市优质资源向农村延伸，构建多元化农村公共服务供给机制，鼓励城市帮扶农村。利用信息技术等便利化手段，促进农村共享城市优质公共资源。让进城流动人口在城镇享有平等发展机会，让留在农村的人口共享改革发展成果，做到“进城”和“留乡”各得其所。农业转移人口在城市里的弱势地位比较明显，这需要一个系统工程解决，否则即便在城市里生活下去也会被边缘化。正如哈佛大学肯尼迪政府学院艾什民主治理与创新中心主任托尼·赛奇接受新华社采访时所言，中国城市化进程的挑战之一是如何帮助规模庞大的农业转移人口群体从“融不进城市”和“回不去农村”的困境中解脱出来，使他们真正成为城市资源享有者和发展红利获益者。不过，这并不是容易的事情。除了户籍政策上的限制，经济的门槛也让众多融入城市的梦想遭遇强大阻力。值得期待的是，中共十八大报告已提出新目标：2020年城乡居民人均收入比2010年翻一番，这为降低打工者进入城市的门槛提供了可能。《中国经济持续增长动力充沛》提出，随着城市化进程的推进，1亿多农业转移人口将变成真正的城市市民，无疑将为经济带来一定的增长空间。其引述国务院发展研究中心课题组的研究表明：每年“市民化”多1000万人口，可使经济增长速度提高约1个百分点，这个过程至少可以持续十年以上。
(二)以农业转移人口市民化为重点的制度创新
“让农民工成为历史”关键在于消灭“农民工制度”。这涉及多方面的制度创新，需要统筹考虑和综合改革。
1.深化城乡户籍制度转型，建立城乡统一的居住证制度。第一，尽快剥离户籍制度的福利分配功能。城乡户籍制度的最大差别在于“含金量”不同。目前与户籍挂钩的个人权利有20多项。户籍制度演变成与户口性质和登记地相挂钩的权利界定和利益分配制度。适应人口城镇化发展趋势，应以去利益化、城乡一体化、迁徙自由化为目标和方向，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇和差距，还原户籍的人口登记功能，使户籍制度能够与时俱进，突破以户籍与福利合一的社会管理制度，将户籍与福利脱钩，充分发挥促进社会、经济以及个人全面发展的作用。按照国际惯例，建立全国统一的、以身份证管理和按居民固定居住地登记的户口分类统计的一元户籍制度，赋予全国公民以平等择业和生活的权利。放宽农村户口向城镇迁移的限制，以公民有住房和稳定的收入为依据，促使农民人口向城镇转移，促进农业转移人口个人全面发展。第二，重点研究解决农业转移人口的社会保障、子女教育、基本住房等需求。逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇，重点应解决与户籍紧密相关的、由城市政府所提供的、具有排他性的基本公共服务。例如，在鼓励地方试点的基础上，应尽快出台全国性异地高考的实施意见，允许随迁子女参加当地中考、高考。第三，分步推进户籍制度改革。第一步，1～2年，国家实现中小城镇户籍制度全面放开。重点加大中小城镇的财政、金融、用地等支持力度，公共资源更多地向中小城镇倾斜，为中小城镇产业的发展和外来人口就业和定居创造条件。第二步，3～5年，实现大城市和特大城市户籍制度基本放开。第三步，8年内，基本实行全民统一的居住证制度。把城市户口、农村户口、农民“暂住证”等统一为“居住证”，融居住登记和就业、社保、租房、教育、计生等多种服务管理功能于一体，实行省级行政区域内“一证通”，实现流动人口在全国范围内的自由流动和统一管理。
2.重点推进土地制度、户籍制度和公共服务体制的联动改革。第一，以城乡基本公共服务均等化促进农村土地制度改革。当前，农村土地的许多矛盾和问题，都在于土地承载了基本的社会保障功能。加快农村土地制度改革与推进城乡基本公共服务均等化是相互结合、相互作用的。由于农村基本公共服务短缺，土地不仅发挥着生产功能，更重要的还承担着养老保障等社会功能。从各地实践看，土地换来的保障难以解决失地农民的长远生计问题，使社会潜在矛盾增大。剥离土地的社会保障功能，需要加快建立和完善农村基本养老保险体系。第二，实行土地制度与户籍制度联动改革，赋予和尊重人口城镇化后的财产自主处置权。重点保障农民在保留农村各项财产权利的情况下进城落户。按照国家现行《土地承包法》的规定，农民全家迁入设区的市，转为非农业户口后，须将承包地退还原村集体。现阶段，让农民带着财产权利进城无疑面临着法律障碍。借鉴广东、重庆、四川等地农村产权制度改革的相关成功经验，对迁移进城的农民，允许农民在保留农村各项财产权利的情况下进城落户，不应以其放弃农村土地权益作为换取市民身份的条件。一方面，让农民带着“土地财产权”进城。土地是农民最基本的生产资料和维持生计的最基本保障，也是农业转移人口市民化的最大资本。必须以土地物权化为重点，以保护农民的土地财产权利为核心，深化农村土地管理制度改革，让农民“带资进城”、“带财产进城”。有效解决了农业转移人口在城镇安身立命的原始资本积累问题，不再是以往的“裸身进城”；另一方面，政府也可以在土地改革过程中抽一些土地增值税、物业税等，政府只要拿出其中税收的很少一部分给外来农业转移人口的孩子建一些公立学校，这样的话，只要住房问题和子女教育问题解决了，户籍制度也就解决了。以土地股份合作制为依托，逐步完善农村土地市场流转体系，在确保农民获得财产性收入的前提下推动土地适度规模经营。土地股份化使承包地转化为资本，农民能从土地入股中获取稳定的回报，化解耕地占有凝固化的问题，能较好地解决土地的流转和富余劳动力转移的现实障碍。
3.尽快建立农业转移人口市民化的成本分担机制。应尽快明确中央政府、输出地和输入地政府、企业和农业转移人口的各自责任，建立合理的成本分担机制。减少农业转移人口市民化的成本，既要发挥中央政府的资金引领作用，更要求地方政府转变城市发展导向，把更多的资金投入到民生中，切实解决农业转移人口的公共服务问题。享受了人口红利的流入地政府，应承担更多的农业转移人口市民化成本。
(三)城乡一体化就业制度的变革
1.加强农业转移人口就业培训，建立城乡统一的劳动力市场。在乡村成长起来的年轻人和城里成长的年轻人起跑线就已经不平等，在社会阅历、人脉、教育水平上都难以在竞争时有优势，所以，国家应该在职业教育上提高农业转移人口的技能，只有授之以“渔”才能确保“鱼”的长久。提高劳动者的职业技能及市场竞争力，增强劳动者的法律意识。建立城乡统一的劳动力市场，使劳动力资源在部门之间、地区之间和行业之间能够自由合理地流动，优化配置劳动力资源。减少农民进城的就业成本，降低进城就业门槛，促进劳动力资源的合理流动。在工资报酬上，外来劳动者要和本地职工同工同酬。
2.农业转移人口人力资本的投资与积累。社会资本对农业转移人口市民化有正相关的作用。随着我国国民经济的快速发展，低素质的农村富余劳动力的“无限制供给”和相对高素质的农业转移人口需求增长之间的矛盾日益尖锐，而城镇化进城的加快无疑给农业转移人口人力资本的投资与积累提出了迫切要求。社会资本是加速农业转移人口市民化进程最重要的影响因素。农业转移人口首先通过社会资本的原始积累来寻找工作，再通过新型社会资本积累更换工作，工作的更替满足了农业转移人口生理需要、安全需要和自我实现的需要。因此，在市民化过程中，有关部门应积极宣传农业转移人口对城市经济发展的作用，纠正城市居民对农业转移人口“妖魔化”的观念，缓解双方在城市中的矛盾，促进城市的融合。
3.农业转移人口生存环境的市民化。政府要促进农业转移人口与城市的融合，就还要在其生存环境的市民化上做出努力。首先应当建立有效的社区服务体系，为农业转移人口提供文化生活、心理健康咨询、子女教育等各方面的服务，让他们对社区和城市有归属感，提高农业转移人口的精神文化水平，使他们能尽快融入社区和城市，形成市民意识。
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