论国有资产的退与进，本文主要内容关键词为：国有资产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1.国有企业体制的基本缺陷
首先要明确：国有企业不是一种发展经济的很有效的体制形式。这是基本的出发点。改革的基本思想就是，在一般竞争性行业里，今后不要再搞国有企业；改革的方向是要把许多国有企业最终改成非国有企业，包括改成混合所有制企业。只有通过产权改革实现这一点，国企改革才算成功了。
20年来的实践表明，各种办法能试的都试了，但只要产权关系还没有变，还是国有产权起决定作用（包括上市了、但占70%的不能流通的国有产权仍起绝对控制作用的那些国企），问题就还没有解决。
人们对这一点的认识越来越清楚了。但这里还想概括分析一下。从某种角度看，国有资产与国有企业这种体制最基本的问题，就是对于国有资产和国有企业的管理者的要求太高，以致在现实中难以实现。
因为国企要想搞好，要想长期赢利，至少要求国企的经理不仅是“能人”，还得是“圣人”。他既得是企业家，还得是政府官员，既要和市场打交道又要和政府打交道；他既要兢兢业业，又要大公无私，一心为国家，为“全社会的利益”而工作。他要正确地代表国家、全民的利益，代表国家所有权，事实上就是当好那个国家所有者，只不过他不能作为所有者多拿一分钱（否则就是腐败）。这即是说，他需要按所有者那样思维，要像所有者那样对国有资产负责，行使所有者的权力，但没有所有者的权利，不拿所有者的钱。这件事太难了。
民营企业和市场体制的好处就是它不需要有圣人，最多它只需要有“能人”，因为要竞争生存，但不需要有“圣人”，因为市场体制的前提就是大家都为自己的最大利益而奋斗。
要求太高，在现实中做不到；一定时期内靠其他因素的作用做到了（如历史上某些时期），也难以持久；少部分人做到了，多数人做不到，又没有得到应有的惩罚，结果是“劣币驱逐良币”，“圣人”越来越少，情况越来越糟，“每况愈下”。
所以，事实上，仍然是谁都不是真正作为所有者对国有资产负担真正的责任，仍然都是从自己的利益出发去利用国有资产，亏损了仍然是没有人作为所有者承受所有权的损失（损失的是国家、全民），经济中仍然缺乏对资本效率的关心，都是在花国家的钱。若此，利益与责任、动机与约束总不相称，国有资产、国有企业的效率问题，也就总也得不到解决。
国有企业体制本身有缺陷，拖累了政府，使政府不能做自己该做的事，整天陷在为国企解决难题（坏账、下岗、腐败……）的麻烦当中，总是“政企不分”。
这也是有内在逻辑的。只要是国有资产和国有企业，就很难做到政企分开。体制不改，这种情况不会得到根本的解决。民营企业有个作为所有者的“老板”来管理企业，或管理他雇来的那个CEO；国有企业为什么就不能有作为所有者的“老板”来管理企业？
如果国有企业没有老板，没人管了，那么资本所有权就不起作用了，最终国有资产也就没了。国企的老板是谁？自然就是代表国家的政府。
在有关民航机票打折问题的论争中，有经济学家反对政府管票价，要求利用市场机制来解决。但要搞清楚，这里的当事人可不是市场经济中的民营企业，而是国有企业——民航公司都是国企。国企要搞竞价，只要开得出工资、加得起油，就可以把价格一杀到底，而不会想如何去还买飞机的钱，利润高低的问题更是次要。此时此刻为什么作为所有者的国家（经贸委？）就不可以出来干涉一下，问问买飞机的钱怎么还的问题？只要是国企，市场定价都搞不下去，而且民营企业在价格上往往竞争不过国企，因为国企可以不还债。
随便举个什么实例，都可以说明为什么产权改革是最重要、最基本的。什么是腐败？腐败的定义是拿着公权办私事、谋私利。拿着私钱办私事、谋私利，那不是腐败，是消费。拿着公权办私事的前提是有公权存在，公权太多，腐败的机会太多，政府反腐败的任务就太重，反腐败的成本就太大，以致会“法不责众”，只好降低腐败的标准，公款吃喝已经不算要惩处的“腐败”了。那么多钱都用在公款吃喝上，企业的成本能不高吗？企业还能有竞争力吗？还能有利润吗？
在一定程度上，国企的问题不是生产不出东西来，而是生产出来的东西被大家“吃掉”（广义的）了。在这个意义上，少搞或不再搞国有企业、政府少持有资产的意思就是，今后尽可能地把“挣钱”和“花钱”这件事交给私人去做、去算账，而不再被当成公共事务，不再让许多优秀人才有被腐蚀的机会，也不再把它当作难题去连累政府！
2.国有资产究竟该怎么管
不再搞国有企业，不等于没有国有资产了。
今后政府不需要去管理国企了，但还要管理国资。现有的国有资产应尽可能地管理好，使其用到该用的地方，使其保值增值。要做到这一点，我们就要对以下的种种关系，尽快有一个正确的认识。
1.资产有多种存在形式。国有资产不是只有国有企业资产这一种形式，而是至少可以有三种形式存在。一种是企业的资产或股份；二是政府持有的现金；三是公共设施，即公共财富。
政府花钱搞的公共基础设施，虽然它不是直接赢利的，但它是国有资产，为全社会服务。从企业资产的形式转变为政府现金或公共设施的形式，仍是国有资产。
2.国有资产在不同形式上的变化，不是国有资产流失。卖了国有资产，收回现金，这叫等价交换和价值形态的改变，国有资产仍然存在。
不搞国有企业，把国有资产收回来，投入到基础设施建设中去，这不叫国有资产流失，而叫国有资产转变形态。
所谓国有企业“有进有退”，应该包含国有资产的有进有退———相当大一部分的国有资产从企业资产的形式退出来，转移（“进”）到其他形式中去。而政府该做的事情也不是搞企业，而主要应是建一些公共设施，以及为低收入阶层、穷人提供公共服务。为穷人提供的服务是要低收费以至不收费的，可能就是要政府赔钱的。这是政府的支出，目的是履行政府促进社会平等的公共职能。这更不是投资行为，不是企业资产的形式。
国有资产或公共资产更多地应以非企业资产的形式存在。做到了这一点，才真正理顺了政府与企业的关系。企业做企业的事情，由私人去做，以赢利为目的；政府是公共机构，就要做政府该做的特殊的事情，即提供公共物品、公共服务。政府的收入不是从经营国企当中来，不是从企业利润上缴而来，而主要是从税收（包括所得税）中来，然后去搞公共基础设施，提供公共服务，促进社会平等，促进社会整体的发展。
3.如果国有资产还有一部分是以企业形式存在的话（在相当长时期内一定会是这样），国家管理这部分国有资产的主要形式就应该是资产管理公司或控股公司，而且不仅不再搞100%国有资产的国有企业，甚至主要的形式也不是搞国有控股公司，而是搞“国有参股公司”。
这里的逻辑在于，国有资产最大的问题是缺乏所有者对资本的关怀，那么如何克服这个弱点？最好的办法就是借助别人，即借助其他私人股东对资本的关怀，特别是那些控股的大股东对资本赢利的追求和防止资本亏损的谨慎，使国有资产保值增值，然后政府去监督你是否照章纳税，国有资产的所有者监督你是否如实地报了利润——私人所有者关心“分红”，他（一股）分一块，国家（一股）也就当然分一块，这样国有资产的增值就会更快，而不像以前那样，有那么多国有资产其实分不到几块钱的利润。
在国外，很多资本，无论是国有资本还是私人资本，都是这么运作的。很多资本根本不去控股经营，而是到处寻找利润增长点。哪儿利润高，我就往哪儿投一点；哪儿利润低，我就从哪儿撤出来。不断调整资本的布局，而不去直接经营企业，只是经营资本。我想要持有一个企业较多的股份，不是为了控制和经营，而是我相信这个企业可以为我带来较多的利润回报，所以我最多持有49%的股份，而不要50%。
总之，国有资产管理体制的目标模式就是逐步转变为国有资产管理公司的模式。
资本的各种形式当中有一个特殊问题，就是社保基金问题。一部分国有资产实际上是过去职工积累的社保基金，但过去没有放在职工社保的账上，而是放在了企业的国有资产的账上。过去国有企业的社保体制，搞现收现付。现在一部分国有资本卖出去，这甚至不是国有资产转变形式，而是卖一部分国有资产去还欠职工的账。
不再搞国有企业；而以其他形式使国有资产得以有效利用，包括以参股的形式使国有资产保值增值。明确了这两点，其他就好说了。这两点没想通，其他具体问题就不好解决，总会卡在什么地方。这两点是解决具体问题的逻辑起点。
3.国企转让的新思路新方法
要实现国企产权结构的调整和国资形态的转变，这点已经越来越取得实践家们的共识。但问题在于具体操作。有人说不是我不想转让国有企业，而是国有企业转让不出去；我想进行产权重组，没人来跟我重组。而且，我一旦转让出去了，就会有人说转让价格太低，说我国有资产流失。
下面就把这两个问题结合起来，研究“怎么转让”的问题。
1.资本定价的主观性：取决于未来预期收益
天下没有转让不出去的东西，只有价格不对的东西。转让不出去，说到底是因为价格太高；若价格足够低，总会有人买。有人说“白给”都不要，也就是价格为零也没人要。但即使价格为零可能也是价格太高了。这就涉及到如何理解资本的价值或市场价格。
所谓资本，是一个未来收益的手段。资本的价值取决于未来的收益，严格地说是“预期未来收益总和的折现值”。未来收益越高，企业资本的价值越高，尽管重置成本可能很低；而企业未来收益越低，企业资本价值就越低；如果预期未来是亏损，那么严格说来资本价值就是“负”的。什么叫负价值？就是你得贴钱才能转让出去。
这是理论假定，它有现实依据。最大的例子是，德国政府花了2600亿美元，把东德的国有企业最终卖了出去，即是说东德的国有资产的价值是-2600亿美元。低于零，低于“白给”。德国政府的那些钱当然不一定就真的给到了企业买主的手里，而可以是用于创造资本重组的条件，如安置工人，清偿债务，清理污染，这样才有人把企业买去。
在此，我们看到：第一，资本价值不取决于“过去”，而取决于“未来”；因此，第二，资本的价值决定有“主观性”。
2.一种可接受的资产定价标准：以账面资产价值为底线
资本的定价既然是对未来进行预期的主观行为，在任何时候都可能是有争议的。这点我们在后面要详加分析。这里先假定目前我们一时难以取得一致意见，而只能在设定一些基本的“底线”前提下进行交易。
比如说，我们可以将一种流行的、被较为普遍接受的底线当作资本定价的前提：国有资产转让的价格，至少要相当于国有企业的净资产；不低于原账面净资产值的转让价格，被认为是可接受的，可能被财政部门批准的，而低于这个价格则容易被认为是“国有资产流失”。
这也是一种主观认定的资产价格。本质上，它与任何其它主观评估（而不是市场竞价）出的资产价格没有什么不同。
3.“先拣好的转让”
一给出上面的“底线”，国有企业就被分成了两组：一组是市场竞出的价格高于净资产值的企业，可以称为是“好企业”；另一组则是按净资产值卖“没人要”的企业，也就是市场价格低于净资产值的企业，可以称为是“坏企业”。怎么办？
市场价格低于净资产值的企业，要按净资产值卖而“转让不出去”，是必然的。因为从买者角度看，买了就要亏本。所以，在给定前提下，我们无法先转让这一类企业。
但现实的悖论是，好的企业大家都想继续持有——“好好的为什么要转让”？而对于那些不赢利、亏损的企业，则都想先把它们转让出去，想甩掉包袱。现在说“国有企业有进有退”，人们眼睛盯的、心中想的其实都是那些坏企业，而坏企业亏损、冗员、负债，又要以净资产值的价格卖，当然转让不出去。
其实，这也是一切改革的悖论。“好的时候不想改，坏的时候改不动”。改革是非常痛苦的事情，转让国有企业也是非常痛苦的事情。悖论就在于企业不到运行不下去、开不出工资，谁也不去想转让它；而到想转让它的时候，按照可接受的“底线”，又已经“没人要”了——你自己都不想要，为什么别人想要？要跳出这个悖论，只能换思路：先拣好企业转让，而且最好的办法是先拣最好的企业转让。
这个方法的可行性和优越性有以下几点：
——先拣好的转让，回收价值大于净资产值，实现了国有资产的增值，政府有关部门容易批准，事后不太容易被说成“国有资产流失”。
——先拣好的转让，收回最大量的资产价值，然后用收回的钱去改造“次好”的企业，包括处理一些历史遗留问题，如清理债务、安置职工等，使它们搞得比较好了之后再转让，收回更高的价值，再去改造另一些较差的企业。依次做下去，可使一大部分现有国企活起来，在市场上实现较高的价值，整个国有资产的价值就会更高，使国家收回更多的国有资产。
——先拣好的转让，收回的资金可用来清理实在搞不下去的企业，使其破产，把职工安置好，实现这类企业的有序退出。政府的钱很大一部分其实不是要用在怎么“发展”国有企业上，而是要用在怎么使一些国有企业退出上。这样才是对国有资产负责任，也才能使整个国家的经济发展得更好。
其实，即使一些较好的、能够转让得出去的国企，也需要在重组过程中处理历史遗留问题，或者，有些企业要想通过转让出去而搞活，政府要想帮助清理债务和安置职工，收回的国有资产，正好可用来达到这一“退出”的目的。
总之，“先拣好的转让”，可以被各方面接受，操作上可以行得通，可以使国有资产重组进入良性循环——政府不断通过国有资产的交易获得收入以改造较差的企业或使最差的企业有序退出。这一思路也解决了国企改革中最头痛的现实问题，即如何筹集资金清理破产企业的债务和安置职工。
需要再次强调：这一思路的逻辑起点是，明确今后在一般竞争性行业里不再搞国有企业，而主要应由私人去搞企业，国家只管理以各种形式存在的国有资产，最多只是在企业中持一些股份。即使目前还不错的企业，或经过改造后有所好转的企业，政府也不再搞了。
这里的核心是“体制转轨”，而不是哪个个别企业还不错。一个国有企业，也许因为种种原因目前还不错，但问题是体制存在缺陷，现在不错将来也会有问题，也许换了一个人就马上出问题。
就一般企业来说，也要面临未来市场的风险，还不如趁它还比较值钱的时候把它卖出去，让别人来对付未来的风险。
将来，政府不再整天陷在解决国有企业的难题当中，反正，政府也没从国有企业收回过多少利润收入（从国有垄断资源中获取的收益应分开计算），以后也应以税收方式来获取公共资金。企业体制理顺了，整个经济发展更有效率了，企业的所得税就会更多，政府的收入只会更多。
4.什么是“国有资产流失”
1.现实中经常有人批评“国有资产流失”，这并不奇怪。我们可以在前述资本定价理论基础上，论证被认为“资产流失”，是一件很容易发生的事情。
说资本的价值是未来预期收益的折现值，即是一种主观的认识，它取决于人们的预期和判断。任何主观判断，都必然出现“公说公有理、婆说婆有理”的情况。如果找人评估资本价值，10个人就会有10种看法或评估结论。这正是资本定价的特点！对资本价值的评估从来都是不一样的，因为人们得到的信息不一样，对未来的预期和对未来市场趋势的看法不一样。
在这种情况下，只要资本没有按照最高的评估值出售，就会有人说“资产流失”——因为各人评估不一样，就要按市场竞价的方式决定，由当事人即买卖双方的议价决定，这时一般都会发生“妥协”，最终的成交价定在最高估价与最低估价之间。我们称这样通过市场竞价而形成的价格为资本的“客观价格”。由于客观价格低于最高或较高的主观估价，取那种估价的人就会批评说发生了“资产流失”。即是说，单单主观因素这一个原因，就会导致有人在事实上没有资产流失的情况下指责说发生了资产流失。
2.除“主观因素”外，还有“现实因素”会导致有人在事实上没有资产流失的情况下指责说发生了资产流失。
本质上，资产重组是利益重组，企业改革是利益结构的调整。重组一个企业的产权结构，涉及到方方面面的实际利益。这时，有哪怕一方面的利益没有得到照顾，就会出现利益冲突；一个人的利益没有得到满足，他就会认为自己的利益“流失”了，从而会认为（他的）资本流失了（资本是利益的手段）。在职的职工与管理人员，下岗职工，退休职工，企业“元老”，上级单位，债权人债务人，各种“利益相关人”等方方面面，只要有一些利益集团或个人的利益没有照顾到，他们对资产重组中利益分配不满意的可能性就非常大。他们都是潜在的指责说发生了资产流失的利益群体。而且，在国有资产重组的情况下，批评国有资产流失是最“方便”同时可能是最有力的谋取自身利益的手段。
以上两种情况表明，被指责“国有资产流失”是多么容易发生的事情。这就需要我们在进行国企重组过程中，对被指责说发生资产流失的情况，要有充分的思想准备。
同时，大家，包括政府有关部门和上级主管部门，要有充分的思想准备，要认真分析鉴别，在正确理解资产定价方式的基础上，不听信一面之辞，不轻易作出发生资产流失的判断。而且，这种被指责发生资产流失的可能性，不应成为放慢改革步伐的理由。
3.真正的资产流失。毫无疑问，在现实中，确会发生国有资产流失。在交易过程中，某些人为谋取私利，故意让出一些价值，或故意将价格压低，以便自己更多地获得资产的权利。这是我们在改革过程中经常可以观察到的现象。
但是，在国有资产买卖过程中发生资产流失的原因与我们想要卖它的原因是一样的——即对于国有资产缺乏应有的“关怀”，损失了也不是自己的东西，结果，在没有卖出国有资产的时候，会每天每时地发生“资产损失”，而一旦要卖出，又会发生某种“资产流失”。这当然是两种我们都不愿见到的现象，但它们却是来自国有资产的特性本身。要改革，就要从此改变国有资产的存在方式和管理方式，从今往后使这两种流失都减少到最小程度。
认识到这一点，我们应该做的事情就是赶快进行资产重组——现有的这些资产，今天卖了可能会有些流失，但如果今天不卖，明天可能损失更多，两害相权取其轻，还不如赶快把它卖掉，回收较多的国有资本。
当然，要尽可能改善和完善国有资产重组过程的管理体制，做到透明、公正，还要加强纪律检查，对于以权谋私的事，要严肃惩处，尽可能减少国有资产重组过程中的资产流失。
换一个角度看，我们一方面要努力不使国有资产发生流失，另一方面也要思考，如何用一种比较合理的、合法的方式，对国有企业的经理人员进行一定的利益补偿，否则国企改革可能进行不下去，因为他们可能为了维护自己的既得利益而迟迟不进行改革。
这种补偿的性质，说到底是用一些未来增加的资本收益（“改革红利”），用一定的资本的权利，来换取过去的一些权利。这应该被看作是不可避免的改革的代价与成本。
职工的利益得到保障，经理人员的利益也要得到一定的承认。改革要尽可能地使多数人的利益不受到绝对的损害（虽然经常是相对地“损害”，否则就不叫真正的改革）。既得利益是改革的一个阻力，克服既得利益是改革的重大问题。我们研究过渡经济学、转型经济学，核心问题就是怎么克服阻力，方法之一就是“赎买”。
反过来想，如果我们不付出点代价进行赎买，资本重组迟迟不能进行，拖下去可能损失更多，还不如拿出一点作为补偿。这是过去体制的缺陷所致，为了改这个体制，我们付出一些代价，使一些人的利益得到保障，换取体制的转变，这是值得的。早点把资产变成有生产力的，使我们的竞争力得到提高，资产保值增值，这是国家和社会最大的利益所在。
5.鼓励地方政府和企业的创新
国有资产转变存在形式，国有资产重组，是前所未有的历史进程，出点问题在所难免。应该鼓励积极的创新与试验，甚至“试错”。
对于地方政府和企业来说，应该认识到，国企改革，虽然最终要在全国范围内有一个统一的“说法”，但在实施过程中，要想有一个中央政府统一的改革方案，有一个统一的规范，是不太容易的事。中央政府也没有国资改革的经验，而且中央政府所面对的各种“约束”可能比地方更多，而不是更少。
现在的改革，主要是一种“自下而上”的过程，由地方和企业自身的实践和探索，创造出改革的各种可行的方式。地方和企业越是主动积极地探索，越早解决了问题，清理掉包袱，谁就越主动，经济发展得越快。
对于中央政府来说，允许和鼓励地方和企业积极探索和创新，也是有利的事。地方和企业对具体矛盾和具体问题最清楚，最能找到解决这些矛盾和问题的办法，在不造成社会矛盾或动荡的前提下，只要有利于经济发展和提高生产力，有利于各种改革难题的解决，就应该鼓励，乐观其成。
退一步说，鼓励地方与企业积极探索，不轻易否定地方的实践，成功了，也是中央政府领导的成果，可以在全国推广；不成功也可以把发生的问题限制在一个地方或企业的范围之内，不至于导致全国性的难题。这是一件有利无弊的事情。
以上的理论分析和逻辑推理，都是建立在“公共利益”的基础上的，假定我们在就国有企业和国有资产的重组与改革的决策上，都是以公共利益、全社会利益为出发点，都是要更好地发展经济，更好地做到“三个有利于”。
但是，我们当然知道，在每一个具体的企业改革的问题上，决策中起作用的，会有大量的“集团利益”与个人利益，还会有许多不同的“观念”或“价值标准”在起作用。利益出发点不同，决策的依据不同，结论就会不一样。
所以，我们不期望国企改革的事会很快地推进，有时还得不断地依靠“形势所迫”。学者所能做的，只是把现实中的各种选择及其结果分析出来给大家看，传递一点信息与知识，我们改变不了经济中的“利益格局”。
我们能说的只是，从长远看，这一方案能使社会的大多数人的利益有所增进，但我们无法靠这种知识的传播，去“说服”那些（哪怕是极少数）在改革过程中利益可能受到一些（哪怕是暂时的）损害的既得利益者。
（原载《21世纪经济报道》，本文根据樊纲近期讲演的录音整理而成，已经本人审阅）
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