配建模式与有效保障房制度的构建
贵斌威
（中国政法大学，北京 100088）
[摘要] 为了解决城镇居民的住房困难问题，国家推出了保障房制度。但是在保障房实际建设过程中却面临着地方政府资金不足和动力不足的问题。设计合理的保障房配建模式，可以通过市场、法律、操作、信息等方面的约束和监督，有效改善地方政府的资金和激励机制问题，切实推进有效保障房制度的构建。
[关键词] 配建模式；保障房制度；激励机制；利益绑定
1994年7月国务院发布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，标志着我国城镇住房制度的改革之路正式开启。经过将近20年的努力，我国的住房事业取得了长足进步，城镇人均建筑面积从1994年15.7平方米增加到2017年的36.9平方米，增加了一倍多。但是在住房条件不断改善的同时，不断攀升的房价也构成了民众满足住房需求的巨大障碍。以北京市为例，2004年商品住宅均价为4747元，2017年商品住宅均价为34117元，13年中房价上涨了7.2倍，年均增长率为16.4%。同期北京市城镇居民的名义人均收入从15638元增加到62406.3元，年均增长率为11.2%；房价的增速是名义收入增速的1.5倍。以2017年为例，假设一个三口之家希望购买一套90平方米的住房，其房价收入比将高达16.4，远高于4-6的国际合理水平[1]。
为了应对城镇居民的住房困难问题，国务院从2007年开始重新强调保障房建设，并从2010 年开始进一步加大了保障房建设的步伐。规划“十二五”期间（2011-2015）总共建设3600万套保障房，使保障房数量达到住房总量的20%，对符合保障条件的中低收入家庭做到“应保尽保”。
然而与这一宏伟规划相反，保障房的实际建设却面临着重重困境，尤其是资金不足以及地方政府的动力不足的问题。以2011年为例，1000万套保障房需要建设资金约1.3万亿-1.4万亿，其中中央财政补助为1500多亿，剩下的1万多亿元由地方政府负责筹集。由于缺乏资金，大量保障房处于“挖坑待建”状态，以应付中央政府的“开工”检查。同时由于保障房建设无法给地方政府带来利益收入，地方政府往往缺乏建设保障房的动力，大量的保障房被规划在城市偏远地段，缺乏必要的公共服务和基础设施。
当前和今后一个时期，华北油田面临着开创特色地区能源公司建设新局面的艰巨任务，面对深化改革发展、扩大经营自主权、“三供一业”分离移交等新任务，需要“摸着石头过河”，更需要把“三个区分开来”贯彻到工作中，认真落实《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的实施意见》，为党员干部干事创业提供有力保障。这就要求我们既要严肃纠错追责，更要完善激励保障机制，划清底线红线、改进管理思维、提高管理水平，给予各级干部一定的施展空间。对敢啃“硬骨头”的干部，要旗帜鲜明地给予保护，及时帮助他们澄清事实，激发敢为的积极性，汇聚有为的正能量。
面对这一困境，应设计合理的保障房配建模式，通过市场、法律、操作、信息等方面的约束和监督，有效改善地方政府的资金不足和动力不足问题，切实推进有效保障房制度的构建。
1 保障房建设的困境
除了由于缺乏资金导致保障房难以顺利开展外，保障房建设还面临另外一个难题就是地方政府建设保障房的动力不足。地方政府为了保证土地收益，往往将保障房规划在城市偏远地段，并且缺乏必要的公共服务和基础设施。因此虽然保障房的房价可能便宜了，但是综合交通、基本生活设施等因素的“总体生活成本”却不低，使得保障房难以真正满足中低收入群体的住房需求。正是由于位置偏远、基础设施欠缺，不少地方也出现了保障房无人问津的情况④。
第一,以提高学生的听说实践能力为总体目标,培养用所掌握的综合语言知识和技能做事的能力;第二,遵循“输出驱动-输入促成”假设,引导和激活学生在进入大学之前已输入的语言知识和技能,激发学生在真实语境下应用语言知识和语言技能的愿望;第三,根据教学目标,选定合适的教学内容,对实验组的教学内容进行二次改编,同一级别采用相同的教学材料。然后,依次展开教学组织、教学评估、教学实践展示和欣赏。
在社会资金方面，8000多亿元的社会资金目标也面临较大缺口。由于保障房的销售价格或者租金比市场价格低，保障房建设如果要吸引社会资金进入，必须确保较低的成本。而成本的降低需要政府在土地出让、房地产税费、项目审批等方面给出相应的优惠。但是由于地方政府不肯轻易在房地产收益上让利，所以一直没有对社会做出明确可信的关于土地、税费优惠的法律承诺；保障房盈利模式迟迟没有形成，从而难以有效吸引社会资金进入。
另一方面，地方政府的债务压力也在增大。根据国家审计署的报告，截至2010年底全国省、市、县三级地方政府的债务余额为10.7万亿元。2011年、2012年需要偿还的债务分别占24.49%（2.6万亿）和17.17%（1.8万亿）。地方债务的偿还压力在一定程度上制约了地方政府对保障房资金投入的能力。
西藏自治区财政性教育经费的投入从2010的63.35亿元上升到2016年的175.83亿元，净增长112.48亿元。同时，教育经费占地区生产总值的比重也在呈现增长趋势。见表2。
同时由于保障房的“低利润空间”特点，其对于涉及资金回笼的销售制度也非常敏感。在保障房建设常见的开发模式和配建模式中①，开发商需要先垫资、筹资开发，建设完成之后，再按照一定成本加成率（一般为3%）或者一定价格出售给保障对象或者政府。因为开发商的利润空间已经确定，如果能够及时销售、回笼资金，则可以获得预期的回报率；如果保障房不能及时销售，高额的财务成本将使开发商陷入亏损。在现有政策框架下，政府在核定住房销售方案时存在较大不确定性，因此许多参与经济适用房、限价房等“销售型”保障房建设的房地产开发公司往往由于政府推迟出台销售方案而亏损②。对于公租房、廉租房等“租赁型”保障房，销售对象一般是政府；如果政府缺乏资金，不能准时回购，则开发商亏损的风险更大③。销售制度不能以公众可信的方式确立，社会资金进入保障房建设不仅难以获得期望的利润，而且还面临亏损的巨大风险。
以2011年为例，1000万套保障房建设的资金需求达1.3万亿-1.4万亿元左右，按照规划中央和地方各级政府需要投入5000亿元，剩下8000多亿元缺口通过社会资金渠道来弥补。政府投入的5000亿元，中央财政补助为1500多亿，余下3500亿左右由地方政府负责。包括地方政府财政配套、中央代发的地方债、土地出让金净收益、住房公积金增值收益等。但是，对地方政府来讲，一方面是作为收入重要来源的土地出让金可能会趋于减少，另一方面庞大的地方政府性债务开始进入还款期；资金压力非常大。
由于房地产调控政策，以及新颁布的《住房拆迁条例》，地方政府的土地出让收入已不可能重复前几年的辉煌景象，并有可能出现下滑迹象，比如2009年的土地出让金为1.27万亿，2010年为2.9万亿，2011年的土地出让金为3.3万亿。而在2009年土地拆迁等成本占土地出让收入的比例为37%，土地出让净收益为8000多亿；2010年拆迁等成本占比为46%，土地出让净收益为1.57万亿；2011年拆迁等成本占比为71%，土地出让净收益为9500多亿。同时即使地方政府拥有足够的土地出让收益，也往往愿意将其用于更重要的地方，而非保障房建设。比如按照国家规定，地方政府必须将土地出让净收益不低于10%的比例用于保障性住房建设。按此规定2010年至少有1570亿元可以投入保障房建设；但实际情况是2010年各地累计只有180多亿元土地出让收入用于保障房建设，仅占土地出让净收益的1.1%。
三是配建模式中包含的土地出让优惠、税费减免，具有“专款专用”的特点，客观上加强了政府对保障房资金的投入。按照原来政策，资金实行收支两个步骤，政府先征收土地出让金，然后按照中央政府规定将土地出让金净收益的10%用于保障房建设。但是现实中，只有大约1.1%的资金用于保障房建设。
如上所述，保障房建设的困境主要有二：第一、资金缺乏，地方政府投入不足、社会资金难以引入，导致保障房建设难以有效推进。第二、位置偏远，缺乏公共服务和基础设施，保障房的可居住性差，居民居住的综合成本高；并可能导致社会隔离问题。
药敏结果显示，血液分离大肠埃希菌ST131菌株对头孢唑林、头孢曲松、环丙沙星、左氧氟沙星、庆大霉素以及复方新诺明耐药率较高，ESBLs阳性率与多重耐药率均较高，结果与国内外相关报道［5,32］相似，虽高于非ST131型菌株，但差异并无统计学意义，与Chung等［30］报道一致。本研究中ST131对环丙沙星耐药率为77.8%，Cho等［3］报道韩国血流感染中ST131菌株对环丙沙星耐药率高达94.1%，可能是由于地理位置不同及各地用药习惯差异所致。对哌拉西林/他唑巴坦、亚胺培南、厄他培南、阿米卡星耐药率较低，提示对于ST131引起的血流感染可优先选择这类药物进行经验性治疗。
那么如何才能缓解建设资金不足、提高地方政府建设保障房的积极性呢？第一个可能的方法是提高保障房在官员考核中的权重。也就是中央政府所说的，保障房建设是一项政治任务。如果不能切实完成保障房建设，官员不但不能升职还可能会被降职。但是这一政策的推出，到目前为止效果还不是非常明显。
对于高职院校学生来讲，英语依旧是必修课程，但是非英语专业的学生在学习英语时难度相对较大，而且大多数学生会对英语产生抵触情绪。再加上现实生活中，缺乏完善的语言应用环境，学生在学习英语口语时，很容易出现错误，即少数学生的英语应试能力良好，而口语表达能力明显不足，无法用简单的英语进行交流。语言之所以存在，就是为给人际交往提供便利，如果英语学习只是单纯应对考试，那么真正价值就难以得到充分发挥。所以，英语教师通过深化改革并创新教学模式，以此提高学生的口语表达能力已经成为必然趋势。PBL教学模式以其自身的独特优势，在英语口语教学中备受青睐，其主要通过创建语言环境，设置开放式，具有现实意义的问题。
近年来，国内外学者对个人信用评估模型研究成果甚多。作为个人信用评估中较为常用的模型，Logistic回归具有较高的预测准确性，受到诸多学者的青睐。王茁宇（2017）提出基于Logistic的履约-违约模型，预测准确率高达98.5%；甘鹭（2017）在研究信用风险预测模型时对Logistic模型进行改进，信用预测的准确率令人满意，对不同客户的区分能力较强；Dumitrescu et al.（2018）提出基于决策树的改进Logistic回归，在信用评估上的效果得到显著提高。
一是配建模式捆绑了商品房开发和保障房开发，使得政府的直接利益和公众利益实现统一。如果保障房开发不顺利，那么政府依托商品房开发的GDP增长、财政收入也会受到很大约束。
2 保障房建设的配建模式
基于上文的分析，本文认为设计合理的配建模式对于推进保障房建设具有积极的意义，不仅因为配建模式具有促进公共设施共享、防止社会隔离等理论上的优点；更是因为配建模式可以通过市场、法律、操作、信息等方面的约束和监督，有效对地方政府进行利益绑定，从而使得政策本身具有可执行性[2-3]。
从国际经验上说，配建模式可以对应美国的包含性分区（Inclusionary Zoning），英国的106条款协议（Section 106 Agreements）。即要求开发商在商品房建设中建设一定比例的保障房（可支付住房）。从传统的角度，这一方法至少具有两个方面的意义：
一是专款专用，要求开发商建设保障房（以低于市场标准的价格向中低收入阶层出售）相当于是对开发商征收“规划税”，但是这一税收是直接用于保障性住房建设的，即实现税收的“专款专用”；而不是政府先收取规划税，然后在保障房建设中支付资金。二是实现社区的均衡发展，即防止保障房项目位于偏远地段，或者出现贫富隔离现象。保障房和商品房位于同一社区，可以享受共同的公共设施服务和物业管理服务，并加强社群之间的融合。
从1970年代，美国开始实施这一政策以来，执行的效果相当不错，虽然也有一些争议，但是基本上没有面临太大的法律挑战和负面的社会效应，如美国国家住房会议（National Housing Conference, NHC）的报告所言：在保障性住房所取得的现实成绩面前，它所可能带来的负面效应是相对轻微的。[4-5]
《舌尖上的中国》里有一段话：在这个时代，每一个人都经历了太多的苦痛和喜悦，中国人总会将苦涩藏在心里，而把幸福变成食物，呈现在四季的餐桌之上。
我国从2010年开始，在一些地区也尝试引入了配建模式，如限地价-竞配建；或者规定配建比例-竞地价。对配建模式进行进一步的分析可以发现，配建模式实际上是一项利益绑定型政策。其利益绑定至少包含以下几个方面：
“我国的天主教、基督教一方面是宗教问题，另一方面，在长时期中又被帝国主义利用为对我国进行文化侵略的工具，其中一部分组织又被帝国主义利用为进行间谍活动的机关。这两个宗教在我国都办有教堂、学校、医院及其他文化事业及救济事业机关，都受外国津贴，都有大量外国传教士占据领导地位。”⑧针对这一情况，河南展开了一系列全面清理帝国主义在宗教领域的影响的工作。
另一种可能的方法就是将保障房建设与GDP增长、财政收入挂钩，实现一定的利益绑定。在利益绑定框架下，GDP增长、财政收入不能外在于保障房建设：要实现GDP、财政收入的增长，必须以保障房建设的有效推进为前提。如此则地方政府为了自身利益也会设法推动保障房建设，利益绑定越紧密，地方政府推动保障房建设的利益激励就越大。
二是为了顺利完成商品房开发，政府需要让开发商有利可图。实现这一目标的前提是政府的让利政策是明确的，可预期的；从而使得相关的政策规定更加透明、明确、更具可信度。
同时，集中兴建在偏远地区的保障房，除了无法有效分享城市公共服务资源外，还可能加剧低收入群体的空间聚集，强化社会各阶层的居住分异，产生固化贫穷和社会隔离的问题。美国1970年代以前的公共住房以集中建设为主，穷人和黑人等弱势群体大量聚居在一起；低教育水平、高失业率、高犯罪率成为这些社区的明显特征，带来了一系列社会问题。
四是在配建模式下，相关数据的统计将更为透明，比如每个商品房项目配建30%的保障房，那么通过统计商品房项目数，就在一定程度上可以估计出保障房的数量。而传统的保障房竣工数量地方政府并不提供，民众也无从对政府进行监督。
12）其他数据。主要包括统计部门和公安部门提供的经济统计数据和人口统计数据，可作为后期地理国情综合统计分析数据源。
但是，必须指出的是在现有格局下配建模式只是地方政府的一种可供选择的政策手段，一旦地方政府发现这一政策并不能如自己最初考虑的那样——在不减少政府利益的情况下，将成本转移给开发商，从而推动保障房建设——政府就会放弃这一政策。
在实践中，有些地区在税费方面让利幅度不大、销售制度不够明确，开发商参加配建往往面临着利润低薄、亏损风险大的困境。因此许多地方的配建地块出现了流标现象，使得地方政府的土地出让和商品房建设也受到了损失。面对这一情形，一些地区的地方政府开始宣布不再实行“配建”。
显然，为了切实推进配建模式，需要国家制定法律法规，对配建模式进行法律上的规定，使得配建模式成为保障房建设的一种法定模式。只有这样才能真正对地方政府进行利益绑定，从而推动保障房建设有效展开。
3 结语
近年来，不断攀升的房价构成了民众满足住房需求的巨大障碍。为了解决城镇居民的住房困难问题，国家推出了保障房制度。但是在保障房实际建设过程中却面临着地方政府资金不足和动力不足的问题。为了解决这一困境，可以实施保障房配建模式，将保障房建设与GDP增长、财政收入挂钩，对地方政府进行利益绑定。从而提升地方政府保障房建设的积极性，完善在土地出让、房地产税费、项目审批等方面的优惠政策，推动保障房建设的有效展开。
注释：
①保障房建设主要分三种模式：代建模式，开发模式（BT模式），配建模式。
②保利地产董事长宋广菊表示，其在北京保障房项目处于亏损状况，原因是北京项目到了政府之前规定的销售时间，但政府方面的销售方案还没有出台，导致该项目所有楼盘不能按时销售，参与该项目的7家开发商全部亏损。
③招商地产2010年在招商嘉铭·珑原项目中配套建设的500多套廉租房迄今没有政府部门接收，理由是没有接收主体，且没有钱收购。
④2012年5月，郑州市第三期经适房开始轮候供应，在选房第一天650名申请者仅有64人登记选房，九成的人放弃了机会。价格因素外，地段偏远、配套设施不全，是弃购的重要原因。
【参考文献】
[1]世界银行.中国城镇住房改革：问题与可供选择的方案[Z].北京：世界银行中国局，1992.
[2]Stigler, George J., The Theory of Economic Regulation[J]. Bell Journal of Economics and Management Science, 1971(2): 3-21.
[3]Peltzman, S., Toward a more general theory of regulation[J].Journal of Law and Economics, 1976(19): 211-240.
[4]Burchell, Bob, Catherine Galley, Inclusionary Zoning: Pros and Cons[J]. New Century Housing, 2000(1):3-12.
[5]Curtin, Daniel Jr., Nadia L. Costa, Inclusionary Zoning Update[J].The Urban Lawyer, 2003(35):739-747.
[中图分类号] DF3
[文献标识码] A
[文章编号] 2096-1995(2019)17-0006-03
作者简介： 贵斌威（1979-），男，浙江衢县人，副教授，研究方向为法律经济学、政府监管、法律与金融。