妇女组织对村民自治政策话语的影响分析，本文主要内容关键词为：话语论文,村民自治论文,妇女论文,组织论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C913.68 ［文献标识码］A ［文章编号］1008－6838(2012)05－0011－10
从1980年代初广西宜山和罗城初创村民委员会的自治管理机构到现在，中国村级民主实践已经走过了30年。党的十七大报告将“基层群众自治制度”首次纳入中国特色政治制度，为今后进一步推进基层民主政治制度的完善指明了具体的方向。有关促进妇女参与村民自治的政策法律也不断完善：新颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》进一步强化了妇女参与村民自治的规定；《中华人民共和国妇女权益保障法》《中国妇女发展纲要》也纳入了相关规定，形成了比较系统的促进妇女参与村委会选举的政策法律体系。
在此过程中，相关的政策议程是如何设置的？非政府妇女组织发挥了何种作用？它们的参与有何特点？如何用非政府组织及公共政策理论解释这些特点并提炼相关模式？对这些议题的讨论十分重要，这不仅会丰富非政府组织参与公共政策研究，更能为今后非政府组织推动社会性别主流化提供借鉴。
然而，尽管非政府组织对公共政策的参与和影响日益得到学界关注，在社会性别平等主流化过程中非政府妇女组织积极实践，但对相关过程的分析和研究却并不充分。本文对此议题进行探索，就是想通过对性别平等纳入村民自治的政策和法律的分析，讨论中国非政府妇女组织对公共政策议程形成的作用及特点。
一、理论背景和分析框架
国内外学界对非政府组织参与公共政策议程的制定问题进行了大量研究，肯定它们作为倡导者在诸多领域如消除贫困、性别平等、环境保护等方面的作用和影响[1][2][3]。大量的研究展示了非政府组织参与联合国议程的设定[4][5]。非政府组织参与公共政策过程被作为民主政治的重要标志。20世纪80年代以来，随着中国经济的快速发展，中国非政府组织在中国的经济、环境保护、公共卫生、教育、科学技术、文化、扶贫、法律援助和社会福利等广泛的领域都发挥了积极的作用，已成为中国社会不可或缺的组成部分。研究表明，虽然非政府组织参与公共政策面临许多障碍[6][7][8][9]，但是依托自身组织与话语优势，其对我国政治、经济、外交问题提出大量政策建议，影响了公共决策议程[10]。特别是对非政府妇女组织影响公共政策的研究，为本文提供了理论基础。
(一)非政府妇女组织参与公共政策议程
从国际上看，非政府组织抓住机遇，曾成功地推动社会性别观念纳入联合国的决策过程。这些非政府组织在联合国召开各种世界大会期间积极参与，通过组织“非政府组织论坛”等活动，把妇女所关心的议题纳入大会议程，并最终影响联合国的决策。1995年联合国第四次世界妇女大会成果性文件——《行动纲领》的出台就与非政府妇女组织的推动密切相关，其他还有《妇女21世纪议程》纳入到1992年里约热内卢“联合国环境与发展大会”通过的文件中，以及1993年联合国大会第48/104号决议通过的《消除对妇女暴力行为宣言》等。
改革开放以来，我国出台涉及妇女权益的法律法规60多部，这些法律法规的出台，无一不受到当时妇女研究和妇女工作的影响。非政府妇女组织参与最为广泛、时间最长的要数《中华人民共和国妇女权益保障法》的修改[11]：全国妇联于2002年向全国人大正式提出修改《妇女权益保障法》，2003年《妇女权益保障法》修订列入十届全国人大常委会立法规划，国务院和全国妇联被确认为“提请审议机关或起草单位”，在立法中规定了妇女非政府组织参与法律和公共政策制定的合法身份。许多民间妇女组织如北京红枫妇女心理咨询服务中心、北京大学法学院妇女法律研究与服务中心、华坤女性调查中心和民盟妇委会用各种形式参与了立法过程。妇女非政府组织在参与立法过程中提出的一系列意见被修改后的《妇女权益保障法》所采纳，如制止性骚扰、防治家庭暴力、保护农村妇女涉及土地的财产权等意见都在立法中有一定程度的体现。另一个成功例子是新《婚姻法》的修改过程。在此过程中，非政府妇女组织成功地使新法纳入了一系列保护妇女权益的政策建议，如承认家务劳动的社会价值、禁止家庭暴力和婚外同居、设立婚姻过错赔偿制度、离婚财产分割上的照顾子女和女方原则等，使新《婚姻法》出台的过程变成了妇女广泛参与和宣传男女平等思想的过程。其他还有许多例子，如非政府妇女组织影响和推动了《中国妇女发展纲要》各项目标的制定和监测评估；1993年全国妇联及时制止了即将在全国兴起的选美风潮，引导了社会舆论健康发展；1995年世妇会后首都女记协成立的“妇女传媒监测网络”，监督大众传媒，提高全社会男女平等观念[12]；妇女组织推动村规民约中维护妇女权益[13]等等。
尽管中国非政府妇女组织在促进性别平等纳入公共政策议程方面发挥了重要的作用，但对于其影响公共政策具体参与过程和倡导模式的研究并不充分。它们对公共政策议程的润物细无声的影响和变革，与轰轰烈烈的防治艾滋病、环境保护等政策倡导运动相比，略显文弱和沉寂。因此，非政府妇女组织对政策话语的塑造、它们在政策倡导中的策略和智慧并没有被充分发掘，因而其重要作用和意义往往被低估。本文正是通过非政府妇女组织影响村民自治公共政策议程，凸显这种静悄悄变革背后的能动性，以丰富非政府组织倡导公共政策议程研究。
(二)公共政策议程中的话语建构分析框架
我们对非政府妇女组织参与公共政策议程进行研究，主要讨论这些组织如何推动相关问题成为政策议题，并通过界定和分析相关问题影响对策的制定，从而影响整个公共政策的议程。因此，我们首先需要明确什么是公共政策议程，以及用什么框架讨论非政府妇女组织将性别平等纳入村民自治议程。
本文将公共政策议程视作公共政策理想过程的逻辑起点。它起着过滤公共议题、引导对策制定等作用[14][15][16]①。首先，某个公共议题如果不被认为是政策议题，就不能进入政策议程。其次，对进入政策议程的公共问题的界定和分析，直接关系到对策的选择[17]。
尽管非政府组织参与行动多样，但后现代主义公共政策研究只关注话语塑造在公共政策中的变迁和作用。公共政策议程创建更多地被看作是对某一社会问题的“建构”过程[18][19]。话语分析将分析目光引向政策议程的微观层面和涌动的潜流[20][21]，揭示倡导者如何通过发展各种思路和框架，并倡导政策议程接受所发展的思路和框架，以影响政策。这些框架包括：元框架(master frame)，指提供宏观层面的总体价值观，它决定了目标、策略、方法等方面；诊断(diagnostic frames)和对策(prognostic frames)框架，即分析原因并提出对策的视角和指南。正是深入的话语分析揭示了许多社会运动倡导过程往往是静悄悄的意识形态的变革过程，既没有传统上议会中的喧哗的游说，也缺少凭借大众传媒的激烈辩驳。
后现代主义公共政策话语分析对本研究分析中国非政府妇女组织政策倡导性别平等纳入提供了有力的工具。本文根据以往的研究成果，发展了如下分析框架(见图1)：
图1 个案分析框架
根据这个框架，在研究非政府妇女组织塑造有关村民自治的政策话语时，其一是讨论非政府妇女组织如何提出问题，提出什么问题，特别是对村民自治的理念这个元话语提出哪些挑战。其二是非政府妇女组织如何分析原因并提出对策，提出了哪些诊断(diagnostic frames)和对策(prognostic frames)框架。其三是讨论它们如何倡导决策者和公众，以使其主张纳入政府议程，并最终得到通过。本文将根据此框架展开讨论和分析。
二、分析及发现
(一)问题的提出
在村民自治实施的最初阶段，妇女参与的问题并不突出，部分由于在《中华人民共和国村民委员会组织法》(1987～1998)试行阶段，村民选举并未在全国大规模推开；同时，公社时期的村干部委任制仍在实行，由上级部门按照比例配备妇女干部，妇女干部进村委会有所保障。然而，随着村民自治步伐的加快，《中华人民共和国村民委员会组织法》(1998～2010)正式颁布实施，民主选举大规模引进②。正是在1990年代末村委会海选和竞争进一步发展后，妇女参政在基层遭遇了冲击波，一些地区妇女选入村委会比例骤然降低。
妇女选入村委会比例降低是不是一个亟待解决的公共政策议题？对此有不同的看法。在推行村委会选举后，主流的决策部门面临许多亟待解决的问题，如村民资格的界定、候选人条件资格审查、“贿选”现象、罢免程序和违法行为的惩处等[22]。这些问题看起来都比妇女比例低问题重要。正像有学者指出的，村民自治最初的动因更多是基于工具理性的考虑，及探索人民公社解体后政府对农村的有效管理方式，以实现农村的稳定和发展。因此，政策在制定和执行的过程中，要考虑协调各种利益群体的关系，由于农村妇女的弱势地位，她们的利益表达没有强烈到影响村委会选举的顺利进行，因而，妇女的民主参与未被当作重要因素来考虑。这种现象不单单在早期推行村级治理中存在，而且在改革初期也相当普遍：经济发展备受关注，性别公正与社会全面发展的问题，往往被简化为经济参与或被当作是经济政策附属条款，两性共同发展对经济社会长远发展的意义则被忽视了[23]。
此时，呼吁妇女进入村委会比例低似乎是一个不合时宜的问题。特别是当时普遍倾向于将妇女参政的边缘地位归于妇女自身原因，妇女“素质低”、“能力弱”等说法颇为流行。如果仅从提高自身素质的角度要求妇女积极参与村委会选举，似乎是顺理成章的事，不会引起反对。然而，妇女组织将妇女入选村委会比例低作为一个亟待解决的公共政策问题提了出来：妇联首先站出来，在高层呼吁农村妇女参政问题的紧迫性；稍后，学者和一些新兴妇女组织也加入了合唱。这引来了复杂的社会反响，特别是主张在基层自治中彻底推行民主自由的学者，对此多持怀疑和否定态度。针对挑战，妇女组织从不同的角度，积极参与了对村民自治政策话语的建构，将性别平等融入公共议程。
1.妇女工作视角。作为专门从事妇女工作的群团组织，妇联在推动妇女参与村民自治中很好地利用了体制内的资源，更多地从妇女工作角度，呼吁村委会中妇女参与比例低是一个亟待解决的公共政策问题。
全国妇联高层领导起到了重要的作用。1999年4月，时任全国妇联主席彭珮云在青岛市考察妇女工作时发现，在村委会换届选举中妇女进村委会班子的比例下降，其他地方也有类似情况，于是指示相关妇联撰写调查报告。青岛市妇联起草的调查报告指出，妇女进村委会比例总体出现的下滑是非常严重的问题：1999年4月底，青岛村委会班子换届后，妇女进村委会比例下降了19％。与此相似，江苏省妇联于1999年就全省第五届村民委员会换届选举中妇女及妇联组织参与情况作了调查报告，认为存在的问题有：出现了少数女委员空白的村、村级女干部任职层次偏低、少数妇代会主任落选[24]。全国妇联即刻将青岛市妇联的报告报送中办、国办后，引起党和国家领导人重视。胡锦涛、温家宝、曾庆红都做了批示，全国妇联办公厅以妇厅字［1999］19号文下发妇联系统[25]，要求各地做好妇女参政工作。正是在此基础上，妇联成功地推动了《关于努力保证农村妇女在村委会成员中有适当名额的意见》(民发［1999］14号，1999年7月30日)的出台。
2.妇女研究视角。1999年《中国妇女报》《中国妇运》上刊登了有关农村妇女参与村委会选举的新闻报道和工作研究文章，学术刊物也首次刊登了相关论文，标志着农村妇女参与基层治理研究的开始。10年来，公开出版的著作和学术论文多达100多篇[26]。如果说妇联从妇女工作角度提出问题，那么学者则是从村民自治的理论和妇女参与现状入手。
在村民自治的理论上，女性主义学者的贡献在于揭示村民自治不是性别中立的，它基于原有村社性别权力结构，如果不强调性别平等并引入相关政策，村民自治并不必然保证两性平等参与和受益[27]。对于村民自治的性别分析具有重要意义：其一是作为中国基层政权民主化重要内容的村民自治，在初期被赋予很高的期待，不仅在于国内将其作为解决计划经济时代遗留的村社社会问题的有效制度，还在于它是国际机构推动中国民主化的一个渠道，作为中国与世界其他民主国家接轨的标志。当村民自治中的核心思想——民主与自治——被赋予很高的价值评断时，揭示其社会性别不平等的社会文化基础，易被当作主流之外的“杂音”，甚至是对民主自治的反对。尽管如此，女性主义学者仍坚持将民主自治加入社会性别的考量，指出不考虑性别平等的治理就不是“善治”。
其二，更多的学者从妇女参与村民自治的现状，特别是她们所面临的挑战，指出妇女在基层治理中缺席，在村庄权力结构中处于边缘地位。她/他们指出，村民代表中女村民代表的数量少，进入村委会领导班子的妇女比例低，村委会主任中的妇女比例仅为1％左右，村委会成员中的妇女比例仅为16％左右，与妇女占人口一半的比例很不协调[28]，离联合国提出的30％的比例还有不小差距。妇女不但在村委会成员中比例总体偏低，且在决策中处于配角地位。从职务构成上看，村委会中存在性别分工，女性村委会成员往往负责妇女、计划生育工作，对村中经济及村社发展重要事务的决策影响力有限。在待遇方面，虽然女干部承担的工作并不比男性少，有时甚至多于男性，但她们的报酬往往比男性村干部低，妇女利益并未充分体现在村民议会中。总之，妇女并没有与男性一起平分基层民主化的好处，基层自治给妇女参政带来的冲击和挑战多于机遇。
纵观非政府妇女组织推动妇女参与村民自治作为重要公共政策议题过程，我们发现如下特点：其一是农村妇女参与村民自治议题由接近权力核心的妇联组织最早提出。稍后妇女研究的学者和新兴妇女组织纷纷加入，使这个议题更为引人注目。值得关注的是，这个政策直接的相关人群——农村妇女，并不是最早发声者，甚至很少直接争取相关措施出台。由于农村妇女自身发展受到多种制约，很难直接发出声音，需要外力的协作和推动。在这种情况下，妇联和其他妇女组织做了争取农村妇女参政政策的代言人。
其三，妇联提出政策议题的方式似乎更多的是内参模式：妇联更多地扮演智囊的角色，直接上报高层，推动高层关注相关议题。在此妇联很好地利用了“双重身份”，用其体制内的资源为农村妇女参政代言。这虽然有浓重的自上而下色彩，但是十分有效：在整个社会性别觉悟不高的情况下，采用内参模式，不失为一个捷径，不但可以强行推动相关政策措施，较快提高妇女参政水平，也可利用妇女参政水平的提高反过来带动公众对妇女参政的认识和支持。当然，这样做免不了给人拔苗助长之嫌，而且其可持续性也受到了挑战。
其四，妇联提出的议题侧重基层组织建设，妇女工作色彩较重。学界和其他妇女组织拓展了议题，在讨论村民自治中的性别问题时涉及到广泛的议题，包括妇女参选的资格和权利、妇女投票意识和行为，妇女作为候选人的参与、当选后的妇女参政情况等[29]，提升了它作为一个公共政策问题的显著度和广泛性。这说明各种妇女组织和个体在政策倡导中联手的重要性。
(二)原因诠释和对策
1.原因诠释。一是从妇女自身素质出发，分析妇女个人能力和水平如何影响她们参政议政，强调妇女个人因素。而另一种更加强调社会和文化原因，从外在的因素分析妇女参政的种种障碍。当然，在实际的分析中没有绝对的分离，而往往综合两个方面，但是确实存在不同的主导思想和侧重点。
在筹备1995年联合国第四次世界妇女大会前后，“社会性别”概念被引入中国，引发了妇女研究和妇女组织将分析聚焦影响妇女参政的社会文化因素。主要的变化是从以往的关注妇女自身素质，转向对社会文化影响因素分析，关注农村妇女经济的地位、传统的文化习俗对妇女参政的负面作用。比如，“男主外、女主内”的社会性别分工、从夫居的婚居模式、传统的性别观念等如何制约着妇女深入和广泛地参与基层治理[30][26]。以往妇联多强调妇女素质对妇女参政的影响，在分析农村妇女遭遇选举冲击波时，虽然仍关注妇女自身能力，但是采用了较为综合的观点，将视野拓展到社会文化及工作机制等领域和环节。如1999年青岛市妇联起草的调查报告认为主要影响原因包括：妇女进村委班子不再有政策保护、受村委班子职数减少的影响、对新法(《村民委员会组织法》1998年)的学习把握和宣传不够、妇女自身素质、部分乡镇宗族派性问题严重、农村的封建思想和世俗偏见仍然存在等。
另一个转向是对法律政策的社会性别分析。具有代表性的观点是，《村民委员会组织法》(1998年颁布)虽然提出了“村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额”，但措辞比较含糊。政策不够刚性、操作性不强导致了对政策的多种解读，消弱了执行力度。由于缺乏统一和明晰的规定，因而相关法条并没有约束力。从以往的教训看，在实施过程中许多地方将“适当名额”解读为“只有一名”妇女，阻碍了更多优秀妇女进入村民委员会。同时，对于未落实法律规定的缺乏惩戒措施[26]。
总之，有关社会性别概念的运用，将视角转向农村妇女参政的制约环境，扭转了过去强调妇女自身素质低的单一认识，将社会文化和工作机制纳入分析视野，使非政府妇女组织对制约农村妇女参政因素的分析更综合、更深入。这种新的视角预示了解决问题的新思路，体现了非政府妇女组织在塑造政策话语中的创新。
2.发展对策。从社会性别视角分析农村妇女参与基层治理的制约因素，使非政府妇女组织将改善政策和优化社会文化环境作为发展对策的出发点。所提出的对策包括：提高对农村妇女参与基层治理的认识、对法律政策及选举规范和程序进行变革、营造有利于农村妇女参与基层治理的社会文化环境、强化妇女组织的职能，为农村妇女参与基层治理提供组织支持、以及加强农村妇女的能力建设等[26]。
对提高妇女在村委会参与比例的规定引发了更多的争论。妇联和女性主义学者呼吁在已有比例基础上制定刚性的规定，规定有关妇女进入村委会的硬性比例，以保证选举结果中的妇女代表性。全国妇联在两会期间提出了相关的提案议案，呼吁规定硬性的妇女在村委会中的比例。妇联和一些女性主义学者的积极倡导引发争论，其主要的焦点是：要不要规定妇女参与村委会的比例？是否需要强化已有的比例规定？应如何强化已有的比例规定？
主张最大程度地推动民主和自治的学者反对在村委会选举中规定专门针对妇女的比例。他们认为将妇女单独计票，取简单多数当选，则违背《宪法》关于“男女平等”的精神，违背《村民委员会组织法》的规定。如郎友兴等提出，中国农村妇女所期待的不应只是像弱者一样被保障起来的民主，或者徒有形式而实质性帮助妇女参政相当有限的制度或政策[31]。他们主张应当鼓励妇女通过选举参与到村民自治的进程中来，规定妇女比例实际上推行了双重标准，不符合民主中的平等和择优的原则。
为了论证比例的合理合法性，女性主义学者纵论古今。她们指出，从历史看，中国建立性别平等政策比发达国家早20余年。早在1939年陕甘宁边区第一届参议会通过的《提高妇女政治经济文化地位案》就规定：“鼓励妇女参政，各级参议会应有25％的女议员”[32]；从世界看，1995年联合国《北京宣言和行动纲领》提倡各领导层妇女比例占30％，为了推动妇女参政，许多国家议会和政党规定妇女参政比例[33]。2006年8月，消除对妇女歧视委员会第三十六届会议在审议中国的第五次和第六次合并定期报告(CEDAW/C/CHN5－6及Add.1和2)时，特别指出了中国妇女在公共及政治生活和决策职位中任职人数仍然偏低，特别是“对村民委员会组织法的拟议修正案没有规定村民委员会中男女人数相当等”[34]。这些被妇女组织用来呼吁在公平竞争基础上引入并强化妇女参政比例是十分必要的[27]。
与深受自由主义思潮影响的学者相比，决策者对规定妇女参政比例的建议比较支持。尽管有许多反对意见，但民政部门仍发出了《关于努力保证农村妇女在村委会成员中有适当名额的意见》(民发［1999］14号，1999年7月30日，简称《意见》)，重申《村民委员会组织法》(1998)中有关妇女比例的规定。毕竟，村委会组织法沿续了公社时期的规定，而1956年全国人大通过的《高级农业生产合作社示范章程》第60条明确规定：“在合作社的领导人员和工作人员里面，女社员要占有一定名额。在合作社主任和管委会副主任当中，至少要有妇女一人”。同时，民政部门着手研究如何强化有关妇女参与村级治理的比例规定。
从非政府妇女组织建构对策话语来看，它们充分利用了原有的政策框架，即以《村民委员会组织法》(1998)的规定为出发点，从如何使相关规定真正促进妇女参与基层治理的角度，提出进一步强化的对策。这样就绕过了自由主义学者的质疑和反对，避开了是否要制定比例的问题，而直接进入了对制定什么比例更为有效的讨论。
(三)政策倡导及成果
妇联组织和其他妇女组织提出的完善政策和加强妇女能力建设的对策，还需要决策者和公众接受和认可，方才能纳入公共政策议程。为此，妇女组织发挥各自优势，面向决策者、公众及农村妇女骨干进行宣传倡导。
1.针对决策者的政策倡导。为了向决策者宣传推广政策建议，妇女组织采取了多种策略。其一是以妇联为主力的源头推动。与一般的民间妇女组织相比，妇联在政策倡导和立法建议等方面具有无可比拟的优势。作为全国人大常委会委员的主要成员之一，以及参加政治协商会议的八大群团组织之一，妇联可以向中共中央提出自己的建议，又可在全国人大和政协会议上公开地进行呼吁，交流有关信息，公开陈述，因此拥有通畅而制度化的渠道[35]。在国家级，全国妇联多年来召开国家级研讨会③，及时向党中央提交专题报告，多次向全国人大与政协提交议案和提案，先后与中组部和民政部联合发文或单独发文8个，努力推动将男女平等基本国策写入了新修订的《妇女权益保障法》，将《中国妇女发展纲要》内容纳入了国家“十一五”规划，将“村民委员会成员中女性要占一定比例”写入了《中国妇女发展纲要》和《妇女权益保障法》，并支持推动民政部提出修改《村民委员会组织法》的具体建议[36]。在省级，一些地方妇联充分利用自己的地位和资源，积极推动地方政策或规定出台。
其二，妇女组织积极推动开展政策创新的实践。树立典型并用典型引路，是政策推广中有效的手法。比如，河北省迁西县妇联在村委会换届选举前或选举之际，进行妇代会选举，以推出强有力的女候选人参加村委会选举。
其三是新兴的妇女组织用总结和推动以往政策经验的方式影响决策者。民间妇女组织包括妇女组织和学者召开了一系列研讨会(见表1)。2001年6月，《农家女百事通》杂志社在山东召开“基层农村妇女参政议政研讨会”，总结了山东金乡县政府干预与推动、吉林梨树县妇联组织提前介入，以及河北迁西县妇代会直接选举的三种成功经验模型。
值得注意的是，非政府妇女组织在向决策者宣传推广相关对策时，有几个新的变化。一是倡导团队不断扩大，形式多样。在中国，有关妇女参政的政策制定和倡导历来是政府和妇联组织的专门领域。几年来，新兴非政府妇女组织突破了这种格局，加入了政策倡导的行列。各种非政府妇女组织发挥所长，如妇联充分利用国家赋予的合法地位在体制内倡导，新兴非政府妇女组织发挥其善于创新的能力，积极寻求与政府的合作，共同推动政府职能部门出台有利于妇女当选村委会委员的政策。
二是在向决策部门推广妇女组织发展的对策过程中，产生了多部门协调合作机制。妇联和政府的合作较为传统，这种合作在促进性别平等纳入村民自治中进一步加强。主要是通过联合发文、共同就妇女参与村民自治难点进行调研，共同开展工作等。如湖南省妇联与省民政厅的合作就是很好的例证[37]。
与此同时，产生了新的合作机制，主要有两类：一是不同类型妇女组织的创新与联手，主要是妇联和新型妇女组织的合作。高小贤分析了陕西省妇女研究会和省、县妇联的合作机制，发现纯民间的妇女研究会和体制内半官方的妇联虽属于不同类型，但是它们在促进妇女参与村级治理上有共同的使命和愿景，不同妇女组织的合作形成了双赢乃至多赢的合作局面：对于省妇联来说，和研究会合作弥补了妇联系统内部理论技术资源不足与经费匮乏的状况；对于陕西妇女研究会来说，通过妇联获得了体制内的资源，使一个纯民间性质的非政府妇女组织，得以深入促进妇女参与基层治理工作的主流。二是产生了新兴的非政府妇女组织和妇联、政府的合作机制。这些合作往往基于特定项目，通过会议等方式交流信息，就有关农村妇女参政难点达成共识，形成统一行动，如组织考察或出台政策指标等。基于对陕西省妇女研究会的参与式观察，彭竞平发现NGO起到了“穿针引线”的作用，将各自为政的民政、妇联、乡县政府、组织部门联系起来，纳入自己的项目，形成合力[38]。它用先进的理念、创新的方法、实干的精神，与体制内建立了良好合作。它利用其纵向上的上下网络和横向上的政府部门关系，直接推动陕西省连续两届出台了有利于妇女参选参政的地方政策，在全国率先对妇女当选村主任的比例提出刚性指标。
2.针对公众的倡导。在提高公众意识方面妇联和新兴妇女组织有不同的特色。妇联更注重利用主流媒体：全国妇联组织各地妇联向人民日报、中央电视台等近20家主流媒体推荐了一批优秀女村官。行政式的奖励也是妇女工作惯常使用的方法：2004年首次对直选成功的县级妇联授予基层组织建设创新奖。与妇联相比，新兴非政府妇女组织在提升公众意识方面更为深入。许多新兴的妇女组织，如河南社区教育研究中心、农家女、陕西妇女研究会等，开展了许多促进社区发展的项目。特别是2004以来，新兴妇女组织专门开展了针对村民自治与妇女参政的社会倡导。这些新兴非政府妇女组织深入农村社区，针对传统观念，通过张贴宣传画、标语、编演地方戏、推动修改村规民约等形式，转变了村干部、普通村民等对妇女参政的态度。这些活动显示了新兴非政府妇女组织自下而上的很强的动员力。
在向公众倡导方面，妇联和新兴妇女组织的手法有所不同。全国妇联及地方各级妇联采用的多是传统的、规模较大的、自上而下的宣传教育手法。而新兴的非政府妇女组织则把国际发展项目惯用的、小规模的、深入浅出的参与式培训方法带入对妇女的能力建设，并发展了专题教材和培训队伍。陕西妇女研究会牵头，协调了京津社会性别培训者小组、云南社科院社会性别与参与式工作室、农家女文化发展中心以及全国妇联妇女研究所相关研究人员，编写了《促进农村妇女参选参政培训系列教材》(2008年正式出版)。这套教材是国内迄今为止较为系统的促进农村参与村民自治的参与式培训教材，为广泛培训妇女干部骨干提供了基础。
从以上分析看出，妇联和新兴妇女组织在提高公众意识和妇女参政能力上各有千秋，妇联多依靠其拥有的主流媒体及其他资源进行宣教，而新兴非政府妇女组织更多采用参与和互动的方法，其对农村妇女参与村民自治的支持更为直接，更具动员力，在增强妇女自信、强化妇女参选技巧方面效果显著。
3.成果及影响。非政府妇女组织的政策倡导，直接促动了国家和地方公共政策的改变。首先是促进了国家政策和法律的进一步完善。决策部门对妇女组织政策倡导的最早肯定体现在民政部《关于努力保证农村妇女在村委会成员中有适当名额的意见》(民发［1999］14号，1999年7月30日，简称《意见》)中。针对妇联组织提出的当时出现的妇女在村委会选举中落选和比例下滑的现象，民政部及时刊发《意见》，督促各地采取有效措施，确保《中华人民共和国村民委员会组织法》(1998,2010)关于“村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额……”的规定落到实处。这个《意见》意义非常重大：第一，它虽然只是重申了1998年颁布的《村民委员会组织法》的规定，但是却体现了民政部对妇女组织提出的提高村委会中妇女比例建议的充分接纳。第二，它鼓励地方执行相关比例规定，无疑对地方政策创新开辟了空间。第三，它专辟章节，提出“积极吸引妇联组织参与指导农村村委会换届选举工作，认真听取意见和建议，不断改进工作”，确定了妇联组织在推动妇女参与基层治理中的合法地位。
在此后法律政策的制定或修改过程中，推动妇女参与村民自治相继得到体现。2001年新颁布的《妇女发展纲要(2001～2010)》和2005年修订的《妇女权益保障法》都将农村妇女参政单列出来，强调一定数量妇女进入村委会，比1992年颁布的《妇女权益保障法》和1995年颁布的《妇女发展纲要》更强调妇女参与村民自治。在村民自治草创阶段的1980年代末，由于当时妇女进入村委会并未成为凸显的政策议题，1992年制定的《妇女权益保障法》和1995年制定的《中国妇女发展纲要》都没有单独列出农村妇女进入村委会的议题。在妇女组织推动下，2001年国务院颁布的《中国妇女发展纲要(2001～2010年)》、地方政府制定的妇女发展规划，将“村委会委员、居民委员会成员中女性要占一定比例”，作为妇女参与决策和管理的重要内容，为农村妇女参与村民自治实践提出了目标要求。同样，2005年全国人大修订的《妇女权益保障法》，将“村民委员会成员中妇女应有适当名额”写入法律，为农村妇女参与村民自治实践提供了法律依据[36]。
最重要的政策变化是《中华人民共和国村民委员会组织法》加强了有关妇女参与村委会的规定。2005年村民委员会组织法修订工作启动后，在总结各地经验、广泛听取意见的基础上，民政部提出了“村民委员会成员中，妇女应当至少有一个名额”，“妇女名额应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上”等重要建议。2010年颁布的《村民委员会组织法》进一步规定，“……村民委员会成员中，应当有妇女成员”，并新加了“……妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上”。修改后的《中华人民共和国村民委员会组织法》(2010)将以往的村民委员会成员中“妇女应当有适当的名额”改为“应当有妇女成员”。把“应当”在语序上提前，强调妇女进入村委会的必要性。并将“适当名额”改为“妇女成员”，防止在操作中限定妇女进入村委会的人数。从以往的教训看，在实施过程中许多地方将“适当名额”解读为“只有一名”妇女，阻碍了更多优秀妇女进入村委会。同时，妇女比例的规定在新修订的《村民委员会组织法》扩大到村民委员会和村民代表，指出：“村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成……妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上”。
除国家法律政策的完善，地方政策创新也是一个亮点。截止到2007年8月，全国有15个省份在《村民委员会组织法》配套法规中提出了村委会成员中至少有一名妇女的要求。在县级也出台了积极政策，有代表性的如天津市塘沽区民政局于2003年11月制发的《天津市塘沽区第五届村委会选举规程》，该《规程》首次系统地从选举的各个环节提出了保证妇女当选比例和促进性别平等的具体办法[39]。又如陕西省合阳县县委组织部、民政局联合下发的《关于做好村委会换届选举工作中妇女参选参政工作的意见》(2005)，在全国率先对妇女当选村主任的比例提出刚性指标：每个村党支部班子中至少有一名女干部；成立村选举委员会时应有1名妇女参加；在村委会换届中，每个村应有女候选人，每个村委会班子中至少有1名女委员，每个乡镇争取有1名女村委会主任；在选举村民代表时，女村民代表的比例不少于30％。2008年陕西省又在此基础上提出每个乡镇女村委会主任数应达到村委会主任总数的5％以上。
以上这些都促进了妇女进入村委会的比例的提升。从全国来看，女性进入村委会比例从2000至2005年在15～16％徘徊，2006年以后到保持在20％以上[40]，这是一个不小的进步。特别是政府、妇联和新兴非政府妇女组织实施了有效干预的地方，妇女参政水平有了很大程度的提高。如陕西妇女研究会设计实施的合阳项目，该项目极大地促进了合阳地区农村妇女进两委的比例：合阳县妇女当选村委会主任的人数和比例连续两届创历史纪录(5.7％; 6.8％)，女支部书记占村党支部书记的人数和比例也连续两届创新高，分别是4.9％和5.4％。
三、小结
从1990年代妇女在村民委员会的参与和代表议题的边缘化，到妇女比例低问题凸现出来，再到成为村民自治中的重要议题，见证了非政府妇女组织推动性别平等纳入公共政策议程的努力。非政府妇女组织努力使妇女参与村级治理边缘化的问题成为村民自治中亟待解决的公共政策议题，用社会性别视角分析影响因素和提出对策，通过倡导决策者和公众，使妇女组织所提出的对策被村民自治的法律和政策所接纳。这个过程充分体现了非政府妇女组织利用其掌握的社会性别平等的话语优势，积极为决策者提供参考，影响了村民自治公共政策话语的建构。
完善村民自治政策的过程成为政府、妇联、新兴非政府妇女组织等社会力量共同促进性别平等的舞台，催生了多种合作机制，包括：(1)非政府妇女组织与政府的合作，体现在妇联组织及新兴的妇女组织通过用智囊或协作者的身份影响政府，推动政策改变；(2)各种非政府组织如妇联组织和新兴非政府组织之间的合作和相互借力；(3)非政府妇女组织相对独立的渠道，如妇女组织利用大众传媒宣传性别平等，以改变公众和决策者意识，制造舆论压力。正是这种合作促进了性别平等纳入村民自治的政策法律。在具有社会性别敏感的决策者、行动者、研究者的推动下，中国村民自治开始融入社会性别观念，积极出台创新政策，特别是新修改的《村民委员会组织法》强化了促进妇女参政的规定。
收稿日期：2012－06－23
注释：
①学者们将理想的公共政策制定过程分为若干序列和阶段，虽然具体划分不同，但大致包含：政策议程的提出－政策议程的选择和形成－政策的采纳－政策的实施－政策的评估。
②截至2000年12月31日，全国有25个省份颁布了新的《实施村委会组织办法》或《村民委员会选举办法》。
③如2009年3月31日，民政部和全国妇联在河北石家庄联合召开的“全国推动农村妇女参与村民自治实践经验交流会”，以及2009年6月5日全国妇联在北京召开的“全国农村妇女参与基层治理研讨会”。
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