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［中图分类号］F299.512［文献标识码］ A ［文章编号］1002－2031（2010）03－0081－06
苏联解体以后，俄罗斯加快了住房制度改革的步伐。2002年俄罗斯人均住房面积达到19平方米，2006年达到21.1平方米。居民生活条件有了明显改善。然而低收入群体的住房问题仍未得到彻底解决。特别是随着经济社会的不断发展，青年社会群体的住房问题日益严峻，出现了一系列问题，如住房问题严峻、新生儿出生率下降、房价过高（俄罗斯联邦平均房价与居民平均收入比已经超过20倍，见图1）等。虽然莫斯科和圣彼得堡的人均收入要高于全俄罗斯水平（莫斯科是全俄罗斯的3倍左右），但平均房价要远高于平均水平。巨大的收入差距与高房价，制约了居民的住房福利①。为解决上述问题，俄罗斯联邦根据“2002—2010年住房”规划于2002年8月28日制定了“青年家庭住房保障”制度，2005年该项目已经在联邦43个地区实施。该规划第一次在联邦水平上对国家人口状况进行改善，其目标是改善青年家庭住房条件，提高出生率。该项目制定了针对出生儿童数量的住房补助标准[1]。以莫斯科为例，莫斯科市政府在2002年10月1日莫斯科政府的805号文件中确定了2003—2005年第一阶段的“青年家庭住房”制度，并以此为基础分阶段解决青年家庭的住房问题。与此同时，政府还同时制定了“青年家庭贷款”以及“再贷款”等多项金融优惠措施，旨在提高青年家庭获得或改善住房的能力，推进俄罗斯社会、经济的全面发展。
一 青年家庭住房保障制度
青年家庭是指夫妇双方至少有一人年龄小于35岁的家庭，同时青年家庭也包括不完全家庭，是指在父母年龄不超过35岁的前提下，只有父子（女）或者母子（女）的家庭。不同地区有各自不同的青年家庭住房补助制度，对哪些人属于青年家庭住房保障的范畴，以及符合什么条件的人才能成为“制度”的参与者都有各自标准。在2002年对青年家庭参与“获得住房”制度的年龄限制控制在30岁以下，2006年则将年龄限制控制在35岁以下。
图1 俄罗斯联邦、莫斯科市以及圣彼得堡市新建住房总价与居民平均收入比
1.“制度”的目标
“制度”的基本目标是政府帮助解决青年家庭的住房问题。其基本任务是使青年家庭享受获得住房的补助，其中包括住房按揭贷款的首付款、住房债务或者自建住房的费用；同时创造条件，吸收青年家庭个人资金、银行流动资金和其他组织的资金，以为解决青年家庭住房问题提供资金支持。
2.“制度”的实施构成
（1）哪些家庭可以参与该制度
制度对参与者的年龄有严格限制，要求夫妇双方年龄不得超过35岁（2006年以前为30岁），并且要在地方自治管理机构登记排队。但各地方机构可以将制度参与者按照一定的条件人为进行区分，使得对青年家庭的补助也具有区域性特点②。比如莫斯科就在限制年龄的基础上，要求两个人都应该长时间在莫斯科居住，并要求夫妇双方要对莫斯科市周边区域非常熟悉；并规定该夫妇婚龄不得超过3年（如果生了小孩，则没有该项限制）。
（2）政府为青年家庭提供住房保障补助
青年家庭很难在没有政府补助的情况下获得住房，即使是有能力支付抵押贷款的家庭也无法承担高额的住房首付。因而不同的地区制定了符合其特点的制度，利用一切可以利用的资源推动住房保障制度。制度的机制是使得参与制度的青年家庭通过国家支持获得住房或改善住房条件，涵盖购买住房的首付款、购房债务以及建造个人住房的费用；参与住房合作社的青年家庭则可获得全部剩余的首付款支持。补助的数额主要根据住房面积大小、家庭成员数及市政机构确定的每平米住房标准价值（该价值不能超过该联邦主体的住房市场价值）等来确定。通过住房面积确定补助范围标准的方案如下：
家庭中有两个家庭成员的（青年夫妇或者父女［子］、母女［子］）——42平方米；3个或3个以上家庭成员的（可以是父母和1个或者1个以上的小孩，也可以是父[母]带2个或2个以上的小孩），按每个家庭成员18平方米计算。
根据以上确定的住房面积，按照下边公式计算住房补助基准值：
CmЖ＝H x PЖ
CmЖ——为计算补助而计算的住房平均价值；
H——按照市政机构确定的1平方米住房价值定额标准；
PЖ——住房面积大小。
补助最低标准：针对没有孩子的青年家庭，补助额不得少于根据制度需求确定的住房平均价值的35％（其中10％由联邦预算支付，俄罗斯联邦主体和地方预算支出不得少于25％）；而针对有1个或更多孩子的家庭，补助额不得少于根据制度需求确定的住房平均价值的40％（其中10％由联邦预算支付，俄罗斯联邦主体和地方预算支出不得少于30％）。青年家庭还可以从政府预算中获得不少于5％的附加补助，这项补助主要在生（领养）小孩时获得，并且要求用于抵消贷款或债务等支出费用。
“青年家庭住房保障”制度涉及政府、青年家庭、住房销售商以及银行四方主体。政府对青年家庭的补助不是直接支付给“青年家庭”，而是通过银行转账抵扣“青年家庭”购买、建设住房以及其他住房债务的费用，该项补助不能用于其他任何领域。因此，实际上是政府承担了青年家庭的部分购房款项，有力地缓解了部分地区由于房价过高而导致的青年家庭无力获得住房的问题，从而缓解严峻的住房和人口问题[2]。
二 俄罗斯青年家庭住房保障制度的特点
1.根据年龄划分保障对象范围
俄罗斯住房保障制度最值得借鉴的是，政府并没有根据单一的收入标准划分受保障对象范围。世界上大部分住房保障做得较好的国家和地区如新加坡、香港、韩国等无一不是根据收入水平的高低提供相应的保障措施，以形成住房梯级消费模式以及住房市场过滤模型等住房保障理念。简单说来即提倡高收入群体通过市场渠道解决住房问题，中等收入群体通过贷款等其他渠道获得，而低收入群体则通过获得政府租金补贴等方式享有租赁临时住房的权利。这一制度的本身并没有值得争议的地方，但在其实施中不能不考虑具体国情。对于俄罗斯这样贫富差距比较严重的国家，对低收入群体全部提供住房保障无疑困难巨大，因为假如考虑到平均20倍以上的房价收入比，几乎所有人都是贫困的低收入者。因此，如果收入分配体系比较健全，贫富差距在合理范围内，且房价收入比也在可控区间内，那么根据收入水平提供住房保障就是有效率的做法。俄罗斯不但根据年龄划分住房保障对象，还针对如残疾、军人以及从事特殊工作的人群提供住房保障。俄罗斯针对青年群体的保障制度说明，青年群体在俄罗斯比较弱势。因此，在低收入群体住房问题以及青年住房问题之间，俄罗斯政府选择了先从后者着手。
2.青年家庭住房保障财政资金的多元化
俄罗斯住房保障制度中，政府参与程度较高。从青年家庭住房保障资金来源看，联邦预算资金和各地方预算资金占到预算资金总额的35％左右；参与制度的金融组织为“制度参与者”提供的资金占到预算资金总额的近45％；参与者本人出资额占预算资金总额的20％。其中政府补助资金又可以分为联邦资金和各联邦共和国的地方预算资金，从资金构成看地方预算占很大比例。可见，根据“青年家庭住房保障制度”的资金来源要求，一个城市或者地区保障水平的高低和地方财政有很大的关系，通常地方财政水平高则补助的保障水平也高。
三 制度实施现状及未来规划
1.俄罗斯青年家庭住房保障制度实施情况的总体分析
梅德韦杰夫称，2010年前俄罗斯政府要为青年家庭建造11万套住房，2006年累计大约有4万青年家庭获得了这样的住房[3]。根据俄罗斯住房统计，整个俄罗斯2006年获得和改善居住条件的家庭数有138994户，只占到全部登记需要或者改善住房条件总家庭数的4.1％。另外，“青年家庭住房保障”制度受惠家庭数达到23896户，占整个俄罗斯获得和改善居住条件家庭总数的17.1％。图2反映出俄罗斯七大分区2006年青年家庭住房受保障户数的比例，其中以伏尔加沿岸区受保障户数最多，其次是中央区和西伯利亚区；受保障户数最少的是北高加索区和远东区，受保障家庭只有1500户左右。而从青年家庭受保障户数占获得和改善住房条件总户的比例看，伏尔加沿岸区比例最高，达到27.6％，其次是北高加索区和乌拉尔区；西北区最低，只有10.5％。而造成这种高低差异的原因主要与地区城市人口数有关。图4中各地区城市人口分布与受保障青年家庭住房保障户数的图形相似，城市人口多的地区与受保障的青年家庭住房户数呈正向关系。但是，这种关系并不是固定的比例关系，根据分析，不同地区青年家庭获得住房数与该地区城市人口数以及获得住房周期③ 有关（图5）。随着获得住房周期的延长，每百万城市人口中受保障的青年家庭户数则呈下降趋势，即随着获得住房周期的变化而相应变化。有个特例是伏尔加沿岸区，该区没有在图5中得到反映。根据图5可总结出一个规律，即获得住房周期越长的地区，保障户数越少，相反则越多。唯一与图中规律相关性不是很强的是伏尔加沿岸区，该区在获得住房周期相对较高的条件下（26.3年），保障户数达到378.8户／百万户，是所有地区中最高的；与此同时伏尔加沿岸区也是房价收入比最高的地区。然而结合图4来看，伏尔加沿岸区城市人口数与受保障户数之间相关性较强；且伏尔加沿岸区本身就是俄罗斯重要的重工业生产区和农业主产区，其天然气以及石油军工等产业在俄罗斯都占有重要地位，专业技术人才聚集较多，为政府提高对青年家庭的预算支出提供了可能。总体看来，获得住房周期越长，则每年受保障户数可能越少；同时也可以认为，需要改善家庭住房条件人口越多的地区，政府资金投入有限或者参与者条件限制更多等，比如年收入不足以偿还月供等[4]。
图2 俄罗斯七大分区青年家庭住房保障户数比例
2.青年家庭住房保障制度实施现状以及未来规划——以莫斯科市为例
2006年莫斯科市常住人口为1119.5万人，按平均三人一户计算，2006年获得和改善住房条件户数占总家庭数的0.46％，其中青年家庭占0.08％，占全俄罗斯受保障青年家庭户数的13.1％。根据资料统计显示，2006年和2007年“制度”投入住房占全年新建住房比例分别为5.1％和4.5％。住宅建设总量增加的同时，“青年家庭住房保障”制度的住房投入也不断增加。2008年俄罗斯用于解决青年家庭住房数达到4475户，比2006年增加了37.2％；租赁分配住房2008年分配1436户，显示出住房保障的出售与租赁的并轨。同时莫斯科也加大了对专业技术人才的支持（表1）。在莫斯科经过两轮的“青年家庭住房”制度实施以后，第三轮制度也在2009年正式实施（表2）。表2是莫斯科市2009年到2011年“青年家庭住房”制度第三阶段的工作部署。从表中可以看出住房面积和预算资金呈现逐年增加态势，2011年预计将建成34万平方米住房用于解决青年家庭住房问题，比2008年增加6万平方米；受保障家庭数也在不断增加，到2015年将累计有3.8万户青年家庭获得住房。随着俄罗斯住房制度改革的不断推进，俄罗斯青年住房水平正不断改善[5]。
图3 青年家庭占获得和改善住房条件家庭比例
图4 2006年俄罗斯七大分区城市人口与青年家庭住房保障户数分布
图5 2006年俄罗斯各区每百万城市人口青年家庭住房保障户数与该地区获得住房周期关系图
四 制度效果评价
1.人口的负增长缓解
从制度的实施效果看，俄罗斯青年家庭住房问题有所缓解，特别是困扰俄罗斯的人口问题得到了极大改善。据统计，2003年到2007年间，每千人出生率从9.8提高到了11.3；死亡率从16.3下降到14.6；婴儿死亡率从13.3下降到9.4；人口自然增长率从负的6.5提高到负的3.4[6]。人口负增长一直是困扰俄罗斯的问题之一。对青年家庭提供住房保障，并且根据家庭子女数计算补助金额的大小，这种做法不但可以促进家庭生育率的提高，也改善了儿童的生长环境，间接提高了人口素质。
2.社会福利水平改善
苏联时期解决青年住房问题的方法是加入住房建设合作社，通过自己的劳动建设属于自己的住房[7]。自俄罗斯住房制度改革以来，住房保障工作虽然没有苏联时期的包干建设，但私有化以后由城市和政府承担起贫困及其他弱势群体的住房保障工作。随着房价不断上涨，人口危机激化，住房保障工作更加艰巨。总体看来，俄罗斯政府每年都为青年住房保障投入巨额资金，2007年政府实际到位资金296.2亿卢布，惠及33000户青年家庭，较2006年提高了37.5％。这一做法很大程度上缓解了社会住房保障工作的压力。另外，俄罗斯青年家庭住房保障在俄罗斯受到政府的重视，作为“2002－2010年住房”制度的子制度，它是实现俄罗斯居民整体住房条件提高的一个不可缺少的保障措施。青年家庭住房保障制度根据年龄并结合收入划分受保障对象的范围，这在一定程度上弥补了单一根据收入标准确定保障对象的制度漏洞。而从经济学角度考虑，从长远看对中等收入群体提供住房保障，有利于提高低收入群体的利益。长期看来，俄罗斯青年家庭获得住房的平均周期是25年，也就是说25年后将满足所有当前登记的需要改善住房条件的家庭，届时青年家庭会成为普通家庭。随着收入水平的改善，更多的家庭可以选择购买更好的住房；而新的青年家庭又可以购买剩余的这部分住房，完成住房消费的梯度升级。
总之，俄罗斯青年家庭住房保障制度取得了相当的成功。在促进俄罗斯整体住房制度改革的同时，也弥补了住房市场化和社会化过程中出现的住房矛盾。俄罗斯住房私有化以后，新生的住房需求者必须通过市场渠道解决住房问题；然而由于在住房制度转轨过程中收入水平的不配套以及制度缺失等原因，造成很多人买不起住房，而青年群体中这个问题尤其突出。青年家庭住房保障制度比较有效地缓解了这一问题，既改善了青年群体的住房条件，也抑制了人口问题的进一步恶化。
五 结论
基本的住房保障是居民有权享有的基本福利。1990年以前的苏联时期，住房由国家无偿分配。作为一种福利，人们可以通过排队的方式等待政府分配住房。然而自苏联解体俄罗斯联邦成立以后，快速的市场化与人们的收入水平及消费理念还没有获得很好的磨合，这在俄罗斯的金融市场得到广泛体现。在俄罗斯，虽然很多银行有住房抵押贷款业务，但是由于居民对银行不信任，或因居民无法开具正规的收入证明或无法提供申请住房贷款的必要文件等，使得俄罗斯住房按揭贷款利用率一直很低。对于普通居民而言，收入与房价的巨大剪刀差使拥有私人住房成为梦想。当市场价格具有“选择”性时，低收入群体被排除在市场之外，而此时政府的介入正是对市场“失灵”的弥补。俄罗斯的这种住房保障制度可以说是对特殊群体的一种市场外补偿。与此同时，俄罗斯这种对青年家庭进行补贴的制度，打破了以往根据收入水平划分保障对象的局限，除了更具有针对性外，在管理方面更具有效率。
根据以上分析可以得到以下结论：
首先，俄罗斯在房改进程中，政府在保障低收入群体作用方面依然具有很大作用。
其次，俄罗斯针对不同群体制定不同的保障制度，在以往根据收入水平划分受保障对象的基础上，将年龄、家庭成员数及学历等因素也考虑在内，在一定程度上改善了住房保障制度的利用效率问题。
再次，俄罗斯的住房保障制度的实施都有一定的法律依据，历史延续性很强。
注释：
① 俄罗斯青年住房问题早已有之，苏联时期为解决青年住房问题成立有“青年住房合作社”，苏联解体以后青年住房合作社继续保留，但已经不足以保证整个青年群体的住房需求。高房价与青年群体的低收入使得国家对青年提供住房补贴成为不得不为的一项制度。卡弗利洛夫认为，“青年家庭住房保障”是青年政策的中心问题，政府对青年家庭住房问题的关注，提高了青年参与社会生活的积极性，改善了国家人口问题严峻的现状。
② 莫斯科将青年家庭进行分组，青年家庭按分组需要签订不同的合同，分组情况如下：第一组，需要改善住房条件，并且是城市经济区域内公家开支的工作人员；第二组，是参与者的住房面积没有达到社会平均标准（人均住房18平方米）的要求；第三组，人均住房面积符合标准，但是希望改善住房条件的居民。
③ 这里的获得住房的周期是指在一年内登记需要改善住房条件和获得住房的家庭中确实获得住房的户数的百分比，这个百分比的倒数就是获得住房的周期。