农民上访视角下的乡镇政府治理——浙东A镇的个案分析，本文主要内容关键词为：浙东论文,个案论文,视角论文,农民论文,乡镇政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、冲突的表达与上访的铺叙
A市位于浙江沿海中部，长三角经济区的最南翼。1994年8月，国务院批准A市建制，采 用环中心组合型城市的结构形态，下辖3个区2个市4个县。
作为A市对外扩张的前沿，A镇不但成为承担城市功能对外转移的主要载体，而且自身 实现了现代工业的超常发展，成为城市辐射、带动周边地区经济发展的核心区域。在A 镇境内的104国道两侧，绵延8公里长的域面，数十个废旧金属市场和拆解场集成了一个 颇具规模的群落。这里，数以万计的农民外出采购废旧电器电机、机械设备和废旧钢材 ，1万余人从事废金属物资运输、拆解、再生、利用、销售，每年拆解80多万吨废旧金 属材料，成交金额逾18亿元，成为全国最大的废旧金属集散地。
1999年，为了实施“第二次腾飞”的战略导向，推进城市化进程，优化产业布局，促 进产业集聚，A镇决定实施园区战略，推动产业集聚。
2000年，镇政府决定开发一个占地千亩的省级废物拆解园区，在A村首期征用土地200 多亩，其中涉及拆建安置户157户、旧房173间、良田60亩、果园林115亩，园区建成后 ，附近的约500亩葡萄园亦将不复存在。征地价格按每亩24000元总价(包括征地、迁坟 、青苗补偿、劳动力安置)一揽子解决。如此大规模的扩张占地，如何解决对受损农民 的利益补偿，始终是一个亟待解决而且必须妥善解决的问题。而镇政府的一揽子解决方 案，实际上已经预设了乡村的冲突与失范。为了协助完成镇政府的既定目标，村干部则 采用“欺骗”、“暴力”等手段上演强征圈地运动。土地被征用以后，农民才得知这个 省级废物拆解园区并没有正式的批文，而土地被“镇政府以亩价26—28万元转卖给11家 废旧电器拆解企业”。在斯科特看来，贫困本身不是农民反叛的原因，只有当农民的生 存道德和社会公正感受到侵犯时，他们才会奋起反抗。这种反抗植根于他们具体的生活 遭遇，与生存策略和生存权的维护密切相关。由于利益补偿得不到满足，补偿款又被村 干部部分地截留，于是“受骗的”农民或者迁怒于土地占用单位，采用阻碍施工、破坏 施工设施等抵制手段；或者把矛头指向村干部和镇政府，进行群体上访。
2001年4月下旬，A村90多名农民连续几次到区政府群体上访，反映村支书的“以权谋 私、违法违纪”问题和拆解园区的违法征地问题。但是，由于科层组织普遍存在着的推 诿、拖延，由于上访在实践中更多是作为国家的一种门面而存在着，其重要性更多是在 于提供群众诉苦的机会和留出解决问题的一线曙光上。所以，上访农民所反映的问题被 当然的就地悬置，踢回A镇自行解决。
2001年8月中旬，镇拆解园区指挥部和村干部带着施工队伍进入园区施工时，遭到部分 激愤农民的围攻。然而，镇政府、公安派出所等毕竟是国家的代表者，不仅是国家权力 的象征符号，更是国家暴力的合法使用者。在公安机关抓走两个农民后，在“谁阻止， 就抓谁”的话语霸权和暴力威胁下，嬴弱的农民的微弱反抗瞬间瓦解，乡村秩序似乎又 恢复了往常的“平和”的图景。但是，这种表面上的“平和”图景实际上却蕴含了国家 权力的运作与村庄及农民的政治命运间无法调适的冲突和激烈对抗的现实隐患。单纯地 依靠形式上的暴力与强制是无法消解乡村内部的冲突根源，相反地，只会愈发加深日益 严重的乡村冲突的裂痕。
“我们失去土地享受到的却是污染!”这就是A村农民的生存写照。农民在土地被“剥 夺”以后，他们遭遇的是生存空间的“缺席”。生存而不是乡村工业的发展，组成了A 村农民的生存逻辑；或者说，在严酷而强大的生存压力面前，A村农民实在无暇顾及乡 村工业的发展。我们完全不难理解农民“还我土地!还我环境!”的吁请，生存权本应是 农民生而具有的。因此，农民联合起来的最初目的不是为了某种特殊的意识形态，他们 甚至也不奢望在新的政治中心的决策过程中扮演有影响的角色；相反，他们只是渴望某 种让步，以帮助他们处理社会和经济问题。农民政治活动的起始点是对外界的信任：农 民不相信来日方长的许诺，只承认立竿见影的好处。的确，A村农民的要求很简单，只 是希望能呼吸到新鲜的空气，能喝上干净的水，能还其一个优美的环境。
毫无疑问，A村农民的上访是工业化、城市化高速扩张过程中较为典型而又普遍的一种 冲突形式。从某种意义上说，它体现了社会转型期农民的利益表达和集体行动的一些基 本方式和特质。从A村农民的上访来看，当前乡村冲突正在呈现出一些新的特点：首先 ，冲突的发生主体已经明显地转换为农民和乡镇政府，而主要不是农民与农民之间的群 体性事件(如械斗)；这种冲突明显地表现为农民与乡镇政府(与乡村干部)之间的利益冲 突，表现为农民为了捍卫自身的利益起而与乡镇政府抗争。其次，冲突过程中农民的组 织方式已经越来越具有现代特色，新型的农民利益表达的组织化正在萌生。第三，在冲 突中，农民已经不再单纯选择体制内的利益表达方式，如通过信访渠道向政府部门反映 情况(沟通)，他们的行动越来越带有“迫逼性”的特点，如大规模的、情绪激烈的集体 上访，以及集体围攻基层组织、“闹事”的增多。
A村农民坚定而持续的上访的确表明乡村肌体出现了反常症状，在乡村共同体内部已经 集结成不同地位、结构的冲突性利益群体，这种紧张结构在社会行动上的表现映射了乡 镇权力的失范。
二、“压力型体制”与乡镇政府失范
从A镇农民上访的铺叙过程中可以发现，废物拆解园区构成冲突的焦点。然而，问题在 于镇政府为何要开发废物拆解园区?如果说市政府的政策导向作为一种重要的资源来解 释镇政府建立废物拆解园区的冲动，这显然是远不够的。刘世定认为，政府经济活动的 一个明显因素是财政激励，政府预算约束迫使乡镇政府不得不在体制之外寻找可支配的 财政来源。不过，邱泽奇的研究表明，乡镇政府参与地方经济和乡镇企业活动的冲动显 然不是抽象的财政激励或者财政约束，而是直接导源于填补预算外支出短缺的驱使。可 是当央视媒体曝露A镇废物拆解园区触目惊心的一幕时，当废物拆解园区违法操作已成 为公开的新闻并引起高层的关注时，上级政府为何还不予以制止?显然，“政府——厂 商”理论是无法解释的。笔者认为，从现实政府之间的体制关系来考察，“压力型体制 ”作为一个解释范式，具有较强的解释力。
“压力型体制”是荣敬本等人在河南省新密市研究县乡两级政治体制改革后所提出的 一个概念。“压力型体制”是指一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项 指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务 和各项指标，各级政治组织(以党委和政府为核心)把这些任务和指标，层层量化分解， 下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和 经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“一票否决” 制，所以各级组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的。究其实质，“压力型体制 ”是集权式政治体制在行政体制上的反映，是计划经济加上承包制在政治生活中的混合 产物。
因此，我们可以从A市—A区—A镇三级政府间的关系非常清楚地看到压力是客观存在的 ，是自上而下层层施加的。下级政府与官员的升迁、荣辱都和完成上级下达指标的情况 挂钩，承受着来自上级的巨大压力。镇政府作为行政体系中的最基层，处在整个科层组 织的最底端，所承受的压力往往最大。正是这种“压力型体制”导致了A镇政府的严重 失范。
1.“压力型体制”导致了镇政府的授权来源是“上方”的，在镇政府与上级政府之间 构建了共同的利益关联结构，使得镇政府的角色蜕变为“谋利型政权经营者”。
2.“压力型体制”导致了乡村社会的“行政吸纳自治”结构，村级组织成为镇政府的 形式化的下层办事机构或一级“准政权组织”。
3.“压力型体制”导致了镇政府与乡村社会的利益分离，使得严重侵犯农民利益的暴 力行政泛化。
三、解压力制：转型中的乡镇政府治理
A镇废物拆解园区的冲突事件表明，在“压力型体制”的作用下，镇政府已经严重变异 和失范。如何矫正镇政府的失范行为?笔者以为，在以农民上访为主要形式的乡村冲突 日趋激化的背景下，良好的治理为再造乡镇政府提供了极佳的解决思路。
综观目前关于乡村治理结构的研究，大致不外乎两种路径：其一是强化“乡政村治” 的体制结构。有学者认为，应该强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建 设，“将村委会与乡镇人大衔接起来”、“改革乡镇政府考核指标制度，规范乡镇政府 行为”、“明确乡镇政府与村委会各自的职责权限”以及“进一步提高乡村干部和农民 群众的素质”。其二是重构乡村治理结构。徐勇在分析目前我国县乡政府权责能不一致 的基础上，提出了从结构上解决目前我国县乡村利益关系的方案：“县政、乡派、村治 ”，并进一步指出要“强村、精乡、简县”。沈延生在厘清乡治、村政的历史和现实的 困惑后，提出“乡治村政”的改革模式。
笔者认为，强化“乡政村治”的体制结构，加强基层政权建设，依然无法改变“压力 型体制”的弊端。只有解构“压力型体制”，构建多中心的治理体系，才是乡镇政府的 发展方向。乡镇政府治理的方向不是加强上级政府对乡镇的控制，更不是把乡镇彻底变 成上级政府的派出机构，而应是在进行“分权式”改革的同时，把乡镇建设成“多中心 ”的地方治理体系。
1.实行乡镇长直选，从根本上改变乡镇政府的授权方向。
从1998年开始乡镇长直选试点到目前为止已进行过多次试验，这是近年来乡镇民主治 理最值得关注的一项改革。从发展前景来看，乡镇长直选无疑是中国民主政治的发展方 向。乡镇长直选的最主要价值体现在权力合法性来源的转变，其合法性越来越多地依赖 于地方选民的选票而不是上级的任命，使之与农民及上级政府的关系发生着深刻的变化 。
2.构建乡镇政府与乡村社会的多元的民主合作机制。
A镇废物拆解园区引发的持续的农民上访事件，表明社区农民缺乏显示对公共品和服务 需求的偏好、监督和评价公共品生产的可操作程序，不具有参与公共事务决策的实际权 利；加之“压力型体制”下镇政府以服从上级政府而不是辖区内农民的意志为主，使得 镇政府常常偏离其职能，忽视社区农民的利益。在镇政府的权力运行中并未真正建立农 民与政府之间的民主商谈与合作机制，农民不能有效地参与到乡镇政治(市场)中去，以 致在实际中农民只能透过各种“问题”性事件来表达他们的利益诉求和政治态度。因此 ，必须积极扩展乡村民主参与的管道，使农民有足够的政治权利参与到乡镇政府的选举 、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，使国家与乡村社会在乡镇社区治理中 达成全面、积极和有效的合作。
3.合理配置上级政府与乡镇政府的事权和财权关系，实现乡镇政府权、责、能的相对 均衡。
要理顺上级政府与乡镇政府的事权关系，上级政府要进一步下放权力，改变乡镇政府 缺权、少权状况，同时要明晰权力边界，硬化对乡镇政府的权力约束；改变“条块”关 系，将设在乡镇的县级派出机构有选择的并入乡镇政府，使乡镇政府成为一级独立的治 理主体。
4.建立一个适合农民表达利益的组织。
从A镇农民的上访事件中可以看到，在分散的农民和有组织的政府和其它社会集团之间 ，存在着一种力量不对称，强势一方对弱势一方有可能滥用权力。在现阶段，农民的意 见没有一个农民所信赖的、具有组织化、秩序化特征的渠道表达，不少农民常常的自发 的行动，产生了不良的社会后果。所以，不少学者主张重建农民协会，作为农民利益的 整合和表达组织，作为与政府沟通协商的政治参与组织。因为健康发展的农民协会可以 提高农民的组织程度，增强农民与政府及社会强势集团的对话能力，使政府及强势集团 滥用权力的行为受到制约。