论转型期政府审计职能的拓展：预防和查处职务犯罪，本文主要内容关键词为：转型期论文,职务犯罪论文,职能论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
“恐怖主义”和“公职犯罪”被谓为是当今困扰国际社会的两大难题。发生在公共事务和公共权力领域的职务犯罪，在相当程度上比反恐怖更加复杂。职务犯罪的日益猖獗，引起了党和国家的高度重视。近年来，党中央先后出台了一系列预防职务犯罪的政策规定和反腐工作方针，许多地方还制定了预防职务犯罪的地方性法规。司法机关查处了一大批职务犯罪的大案要案，大批高官纷纷落马，打击职务犯罪等腐败斗争取得了可喜的成果。然而，在反腐的具体实践中，职务犯罪的预防和查处基本上靠检察机关职务犯罪预防部门的“单打独斗”。作为国家治理的重要工具，完善国家体制、强化国家经济管理的一个重要组成部分的审计（尤其是政府审计），虽然在其工作中发现和揭露了大量的职务犯罪分子，移送司法机关处治，为预防和查处职务犯罪做出了较大的贡献，但无论审计机关自身，还是相关法律规范都没有将预防和查处职务犯罪纳入其基本的工作目标，只是其工作成果的一个副产品，或附属职能。
预防职务犯罪，应始终针对职务犯罪行为的发生机理下力气才能取得最好效果。以贪污、挪用、贿赂为代表的职务犯罪行为，需要借助权力、动机、机会三个必要条件才能完成。权力是指当事人能够掌握或支配的资源；动机是指其有滥用权力谋私的主观动机；机会是指其拥有确保自己在不被发现时以权谋私的机会。因此，预防职务犯罪行为应在上游发力，努力消除上述三个必要条件，从而达到釜底抽薪，防患于未然的目的。审计作为一项现代社会制约权力的制度安排，利用其独立的、专职的、经常的、全面的监督活动，对全面压缩权力、减少机会、抑制动机，有效防止职务犯罪发生有独到的作用。因此，在职务犯罪居高不下的社会转型期，应将预防和查处职务犯罪拓展为政府审计的基本职能之一。
二、当前审计在预防和查处职务犯罪中的地位
职务犯罪是指国家工作人员和其他在社会团体、企业、事业单位中依照法律、法规或者组织章程等从事公务的人员在履行职责过程中，利用职务上的便利条件，或者滥用职权，或者不正确履行职权所实施的违背职责要求的依照刑法规定应受刑罚处罚的行为的总称。其含义为：第一，职务犯罪主体是国家任命与委托从事公务的人员。第二，其行为必须是与行为人职务有密切的、不可分割的联系。第三，其行为方式可以是作为，也可以是不作为或不正确作为。职务犯罪的基本特征包括：一是犯罪主体的特殊性；二是职务与行为的关联性；三是职务犯罪行为方式的多重性，即利用职务、滥用职务、不履行或不正确履行职务。在我国，一方面，预防和查处职务犯罪往往和查处腐败案件联系在一起，形成了以纪委、监察部门和人民检察院三家为主的惩防职务犯罪的专门机构。另一方面，职务犯罪作为刑法上的一个基本概念，其基本特征是有社会危害性、触犯刑法性和应受刑法惩罚性三方面。因此，在司法实践中应该主要由司法机关来承办职务犯罪案件。而具有经济监督之职能，在职责履行中发挥“揭示差错和舞弊，维护财经法纪”作用的审计则未纳入惩治腐败、打击职务犯罪的主体部门之中。这既与现代审计的主要职责已由过去查错揭弊为主转向以经济鉴证为主有关，也与我国改革开放以来治理腐败、查处职务犯罪的职责一直由人民检察院担任有关。我国预防和查处职务犯罪工作大致形成了以下两个突出特点：
1.以群众举报为主要线索来源
2.形成了以人民检察院为主体的预防和查处职务犯罪体系
从机构的设置和法规制度的出台奠定了人民检察院在预防和查处职务犯罪中的绝对主导地位。其他如纪检、监察等部门在行使各自的职责中也发挥了预防和查处职务犯罪的作用，并被理论界和实务界普遍认为与人民检察院共同构成打击腐败、预防和查处职务犯罪的三家主要部门。而审计机关虽然在履行监督职能中向检察机关移送了大量的职务犯罪案件，但却没有被普遍认定在其中。
三、将预防和查处职务犯罪拓展为转型期政府审计重要职能之一的必要性和可行性
审计机关虽然不是反腐败、预防和查处职务犯罪的主管部门，但具有反腐败、预防和查处职务犯罪的法定职责。《中华人民共和国审计法》明确规定，审计机关的主要职责是维护国家经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展。审计机关作为国家专设监督机构，依据《宪法》规定“对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督”，不仅是维护国家所确定的经济发展的方针、政策和法规，保证社会主义市场经济健康发展的一项重要的法律制度，而且是加强对相关权力的监督，促进廉政建设和反腐败斗争的一项十分重要的政治任务。我国当前腐败和职务犯罪的特征，反腐败斗争和预防查处职务犯罪的客观要求，以及审计机关自身具备的专业特长、职能优势和客观公正性、独立性等特点，都决定了审计机关在反腐败斗争、预防和查处职务犯罪中具有不可替代的重要作用，理应将反腐败、预防和查处职务犯罪拓展为转型期审计的重要职能之一。审计预防和查处职务犯罪职能的发挥主要体现在以下几方面：
1.为查处职务犯罪等腐败案件提供线索
审计机关在审计过程中，通过采取适当的技术方法，便可查出贪污盗窃、行贿、偷税漏税、走私、造假账、化预算内为预算外、化大公为小公和化公为私，以及损失浪费等以职务侵占为特征的职务犯罪行为，掌握大量的第一手资料，及时发现职务犯罪等腐败案件的线索和信息。
2.为查处职务犯罪等腐败案件提供证据
审计机关第一位的责任是发现和揭露问题，然后依法查处。对发现的职务犯罪等腐败嫌疑，审计机关都应将其作为重点予以追踪审查。通过追踪审查运用审计技术方法收集能够证明职务犯罪等腐败行为的一系列事实凭据和资料。在现行法规制度规范条件下，对于查实的职务犯罪等腐败案件，主要区别以下不同情况进行处理：一是对于审计机关处理权限内的腐败行为，依照法律规定，以下达审计决定的方式，直接作出通报批评、罚款和没收非法所得等处理。二是对于审计机关处理权限以外的腐败行为，依照法律规定，移送监察或司法机关处理并视情继续参与查证。
3.通过履行审计的监督职能预防职务犯罪
审计的强制性、广泛性和经常性使其具备了预防职务犯罪的功能。审计的强制是审计机关根据法律赋予的权力，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、国家的财政金融机构和企事业单位的财务收支实行强制审计，而不管被审单位是否愿意接受审查，都应依法进行；审计的广泛性是指只要存在委托——代理关系的地方就应实施审计；审计的经常性是指根据定期考核的需要，审计要在一定的间隔期内定期地进行。在审计实务中，通过财政财务审计、财经法纪审计、经济效益审计或专项审计调查等方式，对各地、各部门的经济活动情况实施有效监督。此外，审计机关还应从全国反腐败斗争、预防职务犯罪的大局着眼，将过去单一的事后审计逐步向事前审计、事中审计和事后审计相结合的方面转变，坚持“审、帮、促”相结合，把发现问题和解决问题有机地结合起来，积极探索通过改革从源头上预防和治理职务犯罪等腐败的途径，特别是通过对经济领域里带有普遍性、倾向性的一些重要问题的研究分析，努力找出产生腐败问题的背景原因以及与此相关的体制根源、制度根源，在及时反馈各类审计信息的同时，提出在体制改革、制度完善、加强管理、健全机制等方面的建议，促使各级政府和决策机关及时采取措施，从宏观上、源头上解决问题。
四、发挥审计预防和查处职务犯罪职能的路径设计
如何发挥审计在预防和查处职务犯罪中的作用，需要设计一个切实可行的制度路径。对此，有两种路径可供选择：一种是从加大审计职权上下功夫，即加大审计机关的处罚权。如有的学者针对我国审计查处不力，审计揭露的问题得不到及时处理，审计风暴流于形式的现实，提出了借鉴法国审计院和韩国审计检察院的作法，赋予审计司法权。笔者认为，加大审计查处力度，给予审计司法权，对强化审计在预防和查处职务中的作用固然有效，可以起到立竿见影的效果，但审计职权的授予涉及到审计体制改革和国家法律的修改，要实现尚有难度，在短期内不可能实现。同时，加大审计处罚权，将包括处置职务犯罪的司法权授予审计机关，实行查处合一，这不符合不相容职务相分离原则，势必造成新的权力膨胀带来的腐败，谁又来监督掌握了生杀大权的审计官员呢？二是在现行法律规范架构下，通过对审计资源的整合来发挥其在预防和查处职务犯罪中的作用。实践证明，加强审计监督是从源头上打击职务犯罪、治理腐败的一项重要环节，是防范职务犯罪的有效途径。为此我们认为可从以下几方面着手：
1.实行依法审计，注意发现大要案线索
审计必须依法进行，严格审计执法，使审计工作在法律规范的范围内进行。完善审计结果公告制度，审计要敢于碰硬，敢于曝光那些权力强势部门的违法、违纪行为。对于大案要案，要加强与纪检、监察和司法等部门的联系与协调，充分发挥合力作用，加大打击职务犯罪的力度。国家要加强审计独立性、权威性，改进现行审计管理体制，加强审计业务自上而下领导，加强国家审计机关与内部审计的联系和合作，细化审计人员及审计部门履行职责的法律保障，鼓励审计人员通过财政财务收支审计积极发现职务犯罪线索。
2.突出重点，加强对职务犯罪案件高发领域的审计监督
审计监督要瞄准职务犯罪案件的高发领域。在审计立项中，国家审计要关注掌握财政性资金分配、使用权，或经济活动频繁和群众比较关心的政府部门、国有企业、国有金融机构，尤其是“穷庙富方丈”型的国有亏损企业的审计监督。加强对社会审计的再监督，并注意充分利用社会审计的审计成果，以加大审计监督的覆盖面。内部审计要重视会计、出纳、物资保管等岗位的审计监督，防范内部管理人员利用职务之便进行舞弊。
3.改进审计方法，完善审计防范职务犯罪的手段
在具体的审计过程中可以从以下几方面着手：(1)从账户入手实施审计，从源头上预防职务犯罪。银行账户管理混乱，多头开户是当前产生职务犯罪和腐败的重要原因之一。许多贪污、挪用公款、职务侵占等都是利用账户作掩护或平台。因此，加强对被审单位账户的审计，促进被审计单位建立和完善账户管理制度，是杜绝挪用资金等漏洞的有效手段。(2)通过真实性审计，揭示本来面目。当前财经领域中做假账现象比较普遍，会计信息失真严重，在审计实施过程中通过真实性审计，从把握被审单位总体情况入手，通过对凭证、账簿等资料的真实性、合规性、合法性的审查、鉴别来收集审计证据，揭露职务犯罪。(3)搞好延伸审计，追踪犯罪线索。对审计中发现的需要进一步通过其他单位、其他途径查实的重要线索要实施延伸审计，为确证职务犯罪的存在收集充分的辅助证据。(4)强化内部控制制度审计，从制度上规避职务犯罪。内部控制制度的完善、有效与否是关系一个单位经济活动能否顺利进行的关键。审计通过对内部控制制度的评审，发现被审单位的薄弱环节，寻找突破口。同时，提出整改意见，完善内部控制制度，从制度上规避职务犯罪。(5)积极探索计算机辅助审计，抑制智能化带来的新情况、新问题。当前职务犯罪出现了向智能化发展的特点，审计应适应新形势，借助计算机技术手段，提高自身素质，有效打击智能化职务犯罪。
4.拓宽审计领域，发挥审计监督作用
(1)积极探索任期经济责任审计。(2)加强预算外资金的审计监督。(3)探索计算机系统审计。
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