1928—1937年国民党“以党治国”政治体制运作的基本轨迹，本文主要内容关键词为：国民党论文,轨迹论文,政治体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1928年初，国民党宁、汉、沪三方合流，打着孙中山“以党治国”和五权宪法的旗号，建立了国民党“以党治国”的政治体制。但是，自这一体制建立起来之后到抗战爆发前后，其运作结果却是蒋介石专制独载体制的建立。下面谨就国民党“以党治国”政治体制运作的基本轨迹谈一谈，以此就商于学术界。
一、蒋介石把国民党“以党治国”变成了蒋氏“治国”
国民党人声称，他们是本着孙中山“以党治国”思想而建立“以党治国”的政治体制的。为此，我们先要看看孙中山“以党治国”的基本思想。
在俄国十月革命以前，孙中山主张实行政党治国，强调政党在国家政治生活中的地位和作用。他认为：“若无政党，则民权不能发达，不能维持国家，亦不能谋人民之幸福，民受其毒，国受其害。是故无政党国家，国家有腐败，民权有失败之患。”[1]俄国十月革命后，孙中山改变了观点，认为中国以后不能实行英美式的以党治国，因为这种政权不在普通人民手中，这会导致民权不充分。俄国式的以党治国可为中国所师法，因为俄共是代表广大人民群众利益的新型政党。俄国式的以党治国，实际上是由人民直接治国。“此后欲以党治国，应效法俄人”。[2]他指出，以党治国“不是用本党的党员治国，是用本党的主义治国”。[3]为此，他十分强调宣传党的主义，认为宣传党的主义的工夫，“就是以党治国的第一步工夫”。[4]他认为通过宣传党的主义，“到了广东的人们有一半归化本党，本党便可实行以党治粤。……到了四万万人都归化本党，本党便可实行以党治国”。[5]此外，他还提出“以党治国”，是“党在国上”，“以党为掌握政权之中枢”，即党在政府之上，直接掌握政权。
可见，孙中山在新民主主义革命时期“以党治国”的实质是，在国民党的主义指导下的全民政治，“把中国改造成一个‘全民政治’的民国，要驾乎欧美之上。”[6]他把新三民主义确定为国民党的主义，把国民党改组成为以广大工农群众为基础的政党，就是为未来的宪政时期实行国民党主义指导下的全民政治创造条件。但是，孙中山在主张效法俄国式以党治国的同时，曾在一定程度上过份相信只有国民党才有治理中国的能力，这不但不符合当时中国现实，而且为后来叛变革命的国民党右派留下了所谓理论上的根据。
在1928年南京国民政府成立初期，以胡汉民为代表的国民党所谓理论家，把孙中山的国民党主义下的“以党治国”变成了国民党人“治国”，试图建立国民党“以党治国”的政治体制，并把它固定化、完备化起来。在这样的体制中，国民党在国家的政治生活中处于绝对支配的地位，统治一切，包揽一切：
第一，国民政府的《中华民国国民政府组织法》、《训政纲领》、《确定训政时期党、政府、人民行使政权治权之分际及方略案》乃至宪法的起草，都是由国民党中央动议、酝酿、讨论和通过。甚至交国民政府颁布后的国家法律的修正解释之权，也在国民党中央手中。
第二，从国民政府的权力渊源来看，国民政府的权力来源于国民政府组织法。而国民政府组织法的创制则出自国民党中央。这样，国民政府行使之权是国民党予的，国民政府行使治权时要向国民党负责。
第三，从国民政府的人事产生和变动来看，国民政府主席、五院正副院长及国民政府委员，都是由国民党中央选任罢免的。同时，国民政府的特派特任官吏及政务官的人选都是由国民党中央政治委员会决定的，而且国民党中央的中枢要员也往往是国民政府的要员。
第四，国民政府的政纲与政策，是由国民党中央决定，交国民政府执行的。在执行中，国民政府对中政会负责，中政会则对中执会（全称为国民党中央执行委员会）负责，国民政府事实上是国民党的执行机关。
第五，从国民政府施政方针及政绩监督来看，《训政纲领》等规定：中政会指导、监督国民政府重大国务的实施是否符合施政方针。中监会（即国民党中央监察委员会）对国民政府亦有监督之权。国民党总章中规定：中监会有稽核中央政府的施政方针和政绩之权。它如果发现国民政府有违反国民党政纲或政策的行为，应提出弹勋案，并由中执会处理。
以上各点，连台湾方面学者也承认。[7]可见，国民党通过法规、组织、人事及督察等途径完全支配了国民政府。蒋介石将此称为“以党治国”。
然而，此种国民党“以党治国”的政治体制初步建立之后，即由于国民党本身的变化，促成了蒋介石个人专权局面的形成。这突出地表现为蒋介石利用国民党对政权的“指导”与“监督”，竭力加强个人的政治地位。他以国民党的化身自居，反复鼓吹在训政时期“一切要由党来负责”，“以党来管理一切”。他声称：“以党治国，政府与行政人员断不能离党而独立。”[8]其实质含义则无疑是“以党治国”等同于“由蒋氏治国”。他在1930年底中原大战、1932年初担任军事委员会委员长之后，着力于全面控制国民党。他采纳政学系杨永泰提出的“融党于军政”的计划，首先通过设在武汉的鄂、豫、皖三省“剿匪”总司令部把鄂、豫、皖、赣四省市的国民党组织变更，规定省市党部设主任委员，由该地军政大员兼任。主任委员之下实行书记长负责制，工作报告送到三省总部党政处。这样就把“四省各地党部（变）成了无香火的土地庙”。[9]此后，书记长负责制推行到其它省市。这是蒋介石采取的以军控制党的措施之一。在这种“融党于军政”的措施之下，国民党“以党治国”政治体制变成了“蒋氏治国”的政治体制，时人描述说：“蒋之军权，本受党之命令而来，而积久渐化为个人中心之军权。党之组织，形式上依然，精神则渐堕落，党国大权日益集中于蒋之一人。而彼所赖以实际上维持其权者，则为武力。……其对中央也，并不知党与政府，不知党纪法律，惟知受辖于总司令；而为总司令者，亦遂只知军权之可尊，而党权政权悉成附属品焉；………以国论，不过变大元帅之类为国府主席；以省论，则督军易名为省主席而已。情形如此，故国民党以党治国之精神，日成形式化，实际上还原到武力支配政治之故辄。”[10]
1938年3月召开的国民党临时全国代表大会，承认了蒋介石在国民党中的绝对统治地位。大会在重新修改后的国民党总章中增加了“总裁”一章，规定：“总裁代行第四章所规定总理（即孙中山）之职权”，即：总理“为全国代表大会之主席”，“为中央执行委员会之主席”；总理“对于全国代表大会之议决有交复议之权”，“对于中央执行委员会之议决有最后决定之权”。第四章还规定；“党员须（服）从总理之指导，以努力于主义之进行”。[11]蒋介石在大会上当选为总裁后表示：“大义所在，不敢推辞”。[12]他公然以大独裁者自居了。
二、蒋介石建立了五院制旗号下的独裁政治体制
国民党人打着继承孙中山遗教的口号，建立了五院制国民政府。孙中山是五权宪法的创立者，他一贯主张“政府有能，人民有权”；人民掌握“政权”，政府行使“治权”。而“治权”的行使要实行立法、司法、行政、考试、监察五个机关的分立，以防止个人的独裁。他强调说：“我们现在要集合中外的精华，防止一切的流弊，便要采用外国的行政权、立法权、司法权，加入中国的考试权和监察权，造成一个很好的完壁，造成一个五权分立的政府。象这样的政府，才是世界上最完全、最良善的政府”。[13]他认为，“五权为中国所需要”，[14]可以“使各机关能充分发挥它们的效能”，[15]如此可以把中华民国建设成为世界上最完善、最健全的资产阶级民主共和国。
虽然孙中山的五权宪法学说具有进步意义，但是它缺乏现实的依据。就现实依据来说，孙中山根据之一是西方的三权分立。而三权分立的起源是从阶级分权开始的，例如在英国，君主与议会相互制约，议会上院对法院的制约，议会下院对政府的相互制约，法院对政府和议会的制约，政府对法院的制约等，都体现了君主、贵族与资产阶级的权力分配和利益平衡。美国的三权分立也体现了联邦政府各州以及农场主、种植园主、资产阶级之问的权力牵制与平衡。但是在中国，民族资产阶级未能成为一支独立的政治力量，无法同地主阶级、买办资产阶级相抗衡；而地主阶级和买办资产阶级互相勾结，同帝国主义有密不可分的关系，面对广大人民的反抗，他们不会分权，自己削弱自己。因此，在半封建半殖民地的中国社会里，不存在着实行“五权分立”的社会基础。
国民党人都按照自己的意愿去理解与实行“五权分立”。胡汉民拟就的《国民政府组织法草案》规定，在国民党中央的统辖之下组成国民政府，总揽治权，由相互平行的行政院、立法院、司法院、考试院、监察院分别行使行政权、立法权、司法权、考试权和监察权。五院互不统率，都直接对国民党中央负责。胡汉民强调国民党中央具有至高无上的权力，企图利用国民党中央限制包括蒋介石在内的军人专政。他还希望不使权力集中在国民政府主席或行政院长手里，而是要分权共掌，使国民政府主席同各院长的权力相平等。蒋介石则设法使胡汉民拟就的方案不仅不能限制他独裁，反而掩护他独裁。因为当时所谓国民党党权是空的，实际上是军权支配一切，只要不动蒋的军权，他不愁不能独揽大权。至于五院制的国民政府组织法，也不是防止独裁制的神方妙策，他仍然可以利用这种政府组织形式，推行独裁统治。其他派系则认为，胡汉民的主张可以分散蒋介石的权力，他们也可分到一份权力，防止被蒋吃掉，因此愿意接受胡的方案。这样，各方都同意在胡汉民声称根据孙中山五权宪法拟就的政府组织方案下，成立了形式上的五院制国民政府。
在五院制国民政府建立起来之后，蒋介石通过军事上逐步消灭或削弱桂系、冯玉祥系、阎锡山系、陈济棠系等军事实力派，政治上打击汪精卫派、胡汉民派，逐步建立起了五院制国民政府旗号下的蒋氏专制独裁政治体制。1935年12月蒋接任汪精卫的行政院长之职后，国民党内再无人有力量向他在政府中的首脑地位挑战。这是他在政府中的统治地位完全确立的标志。由于蒋介石着力从军权上建立个人独裁体制，这使得国民政府的运作出现了下列显著特点：
其一，“法无定规，权从人转”。以国民政府主席一职来说，其权限因人而已，其权力可随一人之进退而增减。1928年2月至10月，谭延闿担任的国民政府主席一职形同虚设，但在蒋介石接任该职后，其实际权力“较总统制国家元首有过之而无不及”。[16]林森担任国民政府主席时，权力又转至军事委员会委员长蒋介石手中。再以行政院长一职为例，1931年12月“行政院长负责制建立以前，谭延闿担任此职的实权远远不能同蒋介石担任此职的实权相比；之后，汪精卫担任此职的权力，同蒋介石担任此职的权力，情形完全不同。一句话，不论制度是否改变，实际权力都在蒋介石手中。
其二，同第一个特点相联系的是，蒋介石个人独裁的要求造成了他兼职成风的现象。到1935年底，蒋同时拥有21个官衔。从他所兼职务来看，从上级兼到下级，从军事兼到党政，从前方兼到后方，从官方兼到“人民”团体。这样就出现了一系列令人发笑的现象。在1931年11月以前，蒋介石是国民政府主席兼陆海空军总司令、行政院长兼教育部长，故而在有关教育文化方面的公文中，出现了“案据”之中又是“案据”，是“蒋中正呈蒋中正，蒋中正再呈蒋中正”；“案奉”之后又是“案奉”，是“蒋中正训令蒋中正，蒋中正再训令蒋中正”之类的官样文字。
其三，蒋介石不顾正常的国民政府体制，建立控制国家机器的私人机构。以“剿匪”为名建立起来的武汉三省总部和军事委员会委员长南昌行营，就是这种机构。继南昌行营之后，使他行使权力更为方便的是随时带在身边的军事委员会委员长侍从室。由于权力中心随着蒋介石移动而移动，这使得时人提出了“中国的都城在何处，很不容易弄清”的问题。有人则明确指出：“恐怕在上海、南京、浦口、徐州、郑州、开封、庐山等处，是流动的”。一句话，蒋介石通过这些机构，完全控制了国民政府。
综而言之，蒋介石专制独裁政治体制的实际情况，正象何廉后来描述那样：“政府的真正实权所在，始终是围绕着委员长转的。委员长不但是行政院的头，军事委员会的头，党的头，如果化成实权来说，他是万物之首。因此，他的个人总部或参谋部——侍从室——在一切领域中都居于重要地位。处理一切和委员长有关，更确切地说，和中国有关的事。”[17]这真是一语中的。
三、派系政治与国民党政府运作的无序状态
由于国民党分裂成蒋介石派、汪精卫派、胡汉民派等几大政治派系，国民党政府成立之后存在着激烈的派系权力斗争。他们千方百计谋取权力，又千方百计保持权力，但是最终都基本上归依、服从了蒋介石以军权为核心的独裁统治。
在谋求权力的斗争中，国民党各派系的主要人物抓住各种政府要职：在1928年上半年国民党和奉系两大力量争夺全国政权而需要国民党全党“团结”时，“文甘草”谭延闿就登上了国民政府主席之位；在1928年后半年国民党各派为如何分配座位而发愁时，胡汉民就以五院制国民政府分赃药方迎合各派心理，登上了立法院长之位；在日本发动侵略东北、华北而引起全国人民抗日浪潮并对国民党政府不抵抗政策愤怒抨击时，超然派林森和改组派首领汪精卫分别当上了国民政府主席和行政院长，西山会议派首领之一居正也当上了司法院长；在团结御侮、实施宪政声中，再造派头子孙科以起草宪法为武器，担任了立法院长；一直与蒋介石保特良好关系的国民党元老戴季陶、于右任，则长期担任考试院长、监察院长。
从这些国民党人谋取权位的手段来看，他们对权力地位的强烈攫取动机，是同他们纵横捭阖的手段相结合的。在遇到适当的机会时，一个个担任了各种政府要职。他们的这种卑鄙行为，总是打着为民族、为国家、为国民党统治的旗号，把私人动机掩饰过去。而始终抓住军权不放的蒋介石之所以让他们担任一些职务的规律是：在危机来临时，国民政府可以分权。但是分权的方法必须做到在将来危机过去后，蒋能以合法的方式恢复他的权力，这是很重要的，这就是他让其他派系分权——即在附有特定与将来收回权力的条件下将权力分给其他派系——的巨大技术优势所在。中政会在议决任这些政府大员时，不是考虑他们是否对国民党政治体制的忠诚和对施政纲领的了解，也不是由于他们的行政管理才能，而是他们在党内拥有一席之地，有一批政治追随者。因此，他们代表的是个人派系的利益，而不是代表国民党作为执政党的利益，更不是国家和民族的利益。
这些国民党人上台后要想保持权力地位，部分取决于他们所采取的措施是否实施得下去。由于实际上的权力并不是按照组织机构的图表来分布的，一个人的职位并不一定反映出他所应该具有的权力，因此他们上任后必然期望能有一些政绩以显示他们是胜任所担任的职务的：汪精卫在蒋介石的幕后操纵下出面主持签订了《淞沪停战协定》、《塘沽协定》、《何梅协定》等一系列对日屈辱的协定；孙科费时三年多主持起草了《五五宪草》；居正声称要在全国实行三级三审制度；戴季陶主持制定并公布各种考试、铨叙法规多达150余种，还举行了高等、普通等各种考试；于右任表达了既拍苍蝇（即小官吏）又打老虎（指政府大员）的决心。如此等等。
从理论上讲，要使五权制度能顺利发挥作用，必须禁止拥有其中任何一个分支部门掌权的人，侵越被认为是属于其它分支部门的权力；每一个分支部门，按照产生它的法律，都要只限于行使属于他自己部门的权力。然而这在国民党派系政治下、尤其是蒋介石个人独裁的情况下，要做到这一点简直比登天还难。五权不能独立行使的事例不胜枚举。比如在1934年7月监察院弹勋汪派大将、铁道部长顾孟余时，汪精卫就公开声称：“要知今日为训政时期，一切权力集中于党，无有一机关能独立于党外不受党之指挥监督者。监委虽有保障法，但若为党员，则党之纪律制裁仍可加诸其身”。[18]结果中监会议决顾孟余不受弹勋。再如1932年6月汪精卫“病”辞行政院长时，按照规定应由副院长宋子文代理。但宋未得蒋介石的同意，绝不敢过问，于是汪便让内政部长黄绍竑代，黄更不敢。“按照法律，汪辞，宋不来，黄不肯代，中央常会就应立即召集会议，产生新阁，以担负国家政治责任。[19]但是在蒋介石还想让汪精卫出面主持对日外交的情况下，中常会（即国民党中央常务委员会）又不能开会，造成行政院一时人走房空的现象。“所谓政府组织法，好像都成废纸”。[20]正是由于这样的派系政治，孙科尽管完成了《五五宪草》的起草，也只能束之高阁，司法院尽管规定从1935年7月1日起施行三级三审制，但到1936年底全国还有1300多个县未设立法院；考试院尽管在1931年7月举行它成立以来轰动全国的第一次高等考试，但在所录取的101人中，到1934年仅有8人“得其所求之职”，[21]监察院弹劾的官史也多属“苍蝇”，并且大半“苍蝇”未受到处罚。所有这一切都证明了五院制国民政府是不能按照规定运作的。
总之，1928年初国民党“以党治国”政治体制虽然形式上建立起来了，而实行的结果却是蒋介石在十年时间里建立起个人专制独裁统治的政治体制。
注释：
[1]孙中山：《在神户国民党交通部欢迎会的演说》，《孙中山全集》第3卷，中华书局1984年版，第43页。
[2]孙中山：《在广州国民党党务会议上的讲话》、《孙中山全集》第8卷，中华书局1986年版，第268页。
[3][4][5]孙中山：《在广州国民党恳亲大会的演说》，《孙中山全集》，第8卷，第282页、285页。
[6]孙中山：《三民主义·民权主义》，《孙中山全集》第9卷，中华书局1986年版，第314页。
[7]参见王正华：《国民政府初创时之组织及党政关系》，《中国现代史论集》第七辑，台湾联经出版事业公司1982年版，第79页。
[8]《中央周刊》第10期。1928年8月13日出版。
[9]刘不同：《国民党的魔影—“CC“团》，《全国文史资料选辑》第45辑。
[10]天津《大公报》1930年4月22日社论《何日实现文治政府》。
[11][12]荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》，光明日报出版社1985年版，上册第156—157页，下册第510页。
[13]孙中山：《三民主义》、《孙中山选集》，人民出版社1981年版，第800页。
[14][15]分别见孙中山：《与刘成禹的谈话》、《与该鲁学尼的谈话》，《孙中山全集》，第1卷，中华书局1981年版，第444、320页。
[16]董霖：《战前中国之宪政》，台北世界书局1968年版，第98—99页。
[17]《何廉回忆录》，中国文史出版社1988年版，第115页。
[18]《国闻周报》第11卷第29期：一周间国内外大事述评。
[19][20]天津《益世报》1932年8月14日社论《法治？…？》。
[21][美国]易劳逸著、陈谦平等译：《流产的革命一1922～1937年国民党统治下的中国》，中国青年出版社1992年版，第21页。
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