国外文化产业发展的财政金融政策特征及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：财政金融论文,产业发展论文,启示论文,特征论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言 文化产业在全球的崛起促成了文化产业政策话语权的扩大，文化产业政策尤其是财政金融政策已成为各文化产业强国重点关注的对象。自20世纪80年代初联合国教科文组织对文化产业政策予以合法化认定后，英国、法国、加拿大、新西兰等国家就已开始在地方和行业部门进行广泛的文化产业政策实践探索。进入21世纪，文化产业政策已在主要发达国家形成成熟的政策框架体系和实践模式，尤其是在财政金融政策方面，已由是否应当进行财政资助和扶持的理论探讨阶段转入了如何确定政府、市场和第三部门的作用边界、支持标准和范围，以及如何有效架构直接支持和间接支持关系模型的实际操作层面。这种财政金融政策实践为美、英、德、法、日、韩等文化产业强国注入了强劲的动力，推进了文化产业的高速发展。对这些国家在文化产业制度建构、财政投入和管理方式、资金评价机制、市场融资等方面的经验进行分析和总结，对中国文化产业财政金融立法、完善直接资助和间接支持体系、创设文化基金会、强化金融市场作用等财政金融政策体系的构建和完善，具有重要的启示和借鉴意义。 二、国外文化产业强国的财政金融政策 文化产业在国外已经形成普遍性的政策关注，文化产业的发展也呈现出明显的强弱格局。英、美、德、法、日、韩等国家的文化产业发展业已居于世界领先地位，他们的文化产业财政金融政策具有典型的经验价值。 (一)美国文化产业发展的财政金融政策 美国没有专门的文化部门，作用于文化产业领域的文化政策由多个政府机构制定和执行。《联邦税收法》《国家艺术及人文事业基金法》《无线电法》《版权法》《1996年联邦电信法》《文娱版权法》等法律建构了文化市场的基本运行准则。国家艺术基金会、国家人文基金会、国家博物馆图书馆学会等，代替政府履行文化领域的宏观协调和财政资助职能。法律规制和基金会拨款两种手段并用，赋予了市场极大的自由活动空间，并避免了政党对文化的直接干涉，形成了以“间接支持为主，直接支持为辅”的财政金融政策体系。 在直接支持方面，以政府公益性文化艺术基金会为基点，形成联邦政府、地方政府配套投入的文化艺术发展资助体系。尽管在纵向上基金会的资助金额不断增长，但政府的直接资助额度仍然相对较小。为了提高基金的运作效率，美国国家艺术基金和人文基金均采取了匹配资助的形式，匹配比例已经达到每投入1美元联邦基金就能吸引7-8美元非联邦基金的水平。 完善的税收政策、高度发达的赞助体制和志愿者服务机制是美国文化产业间接支持的主要手段。税收优惠政策主要包括对非营利文化机构的税收减免政策和对文化产业的差别税率政策。非营利文化机构在免税待遇的范围内从事经营活动可以免交税款，从事非相关的经营活动，也可免除部分股息、利息和版税所得。差别税率减轻了文化企业的负担，如2009年10月，美国实行税收减免的州政府达46个，路易斯安那州对影视业的税收返还高达30％，对雇佣本州居民的企业提供5％的税收减免，对音乐产业及各类艺术剧院剧团等给予25％的税收减免。社会赞助是美国文化艺术机构获得资金来源的重要渠道，如匹兹堡芭蕾舞团，2011-2012年度获得捐赠收入约360万美元，占所有收入的44％。志愿者服务机制同样也是美国文化艺术机构的一种重要资源和人力资本获取方式，在美国13岁以上的人口中，50％的人每周平均志愿服务4个小时，2009年全国志愿服务折合成美元达2780亿美元。 (二)英国文化产业发展的财政金融政策 虽然英国有文化传媒体育部(DCMS)、贸易与工业部(DTI)和外交部等几个推动创意产业发展的中央部门，但实际上政府并不直接管理具体的文化艺术机构或企业，而是在二者之间保持“一臂之距”。中介机构向政府提供文化政策建议和咨询，同时接受政府委托，对立项的文化项目进行财政拨款和监督评估。 在“一臂之距”原则下，英国的财政金融政策形成了政府直接支持和间接支持相结合的双轨驱动模式，在资金来源上呈现“三三制”结构，即1/3来自政府，1/3来自社会资金，1/3来自自营收入。在直接支持方面，英国近年来中央财政预算以平均每年6.6％的速度增长，2007-2008年度中央文化财政预算达到16亿英镑。在间接支持方面，彩票基金、政府配套投入、社会捐赠、税收优惠等多种方式对文化机构提供了强大的资金支持。从1995-2012年2月，英国用于艺术领域的彩票基金共38.07亿英镑，占全部彩票基金的15.64％，用于遗产的彩票基金共47.97亿英镑，占19.71％。并且，从2012年4月起，国家彩票基金用于艺术和遗产的资助比例均已增至20％。英国政府于1984年制定了《关于刺激企业资助艺术的计划》，规定企业资助文化艺术1英镑，政府配套1英镑，建立了政府配套投入机制。税收激励方面，出版业的图书、期刊、报纸免除增值税；电影制作成本低于1500万英镑的英国电影，可享受100％的税收扣除优惠，成本高于1500万英镑的电影分三年享受税收扣除；文化产品出口享受出口退税优惠。 (三)法国文化产业发展的财政金融政策 法国文化管理采取政府主导模式，文化通讯部是主要的文化产业管理机构，控制着各个大区设置的文化事务管理局，直接参与各种文化机构的运作。直接管理与政府直接资助是法国文化产业财政政策的一个典型特征。 法国政府对文化产业的财政资助和补贴采用拨款方式。主要形式是：中央政府直接向企业、院团提供赞助、补助和奖金等，地方政府进行配套的财政支持；政府通过制定税收等规章、制度、法律为文化发展创造良好环境。法国政府近年来的文化财政预算一直保持较高水平，2012年为74亿欧元，2013年73.63亿欧元，2014年72.6亿欧元。2014年预算报告显示，72.6亿欧元中26.9亿欧元将用于文化和文化研究领域，45.6亿欧元将用于传媒、文化产业和公共影视领域。在直接支持之外，《企业参与文化赞助税收法》《文化赞助税制》《共同赞助法》等减免税政策也起到重要作用。艺术品、演出、游览、电影、图书业等大部分文化艺术产品享受5.5％的税率(正常税率为19.6％)。支持文化艺术的企业可享受3％左右的税收优惠。
(四)德国文化产业发展的财政金融政策 德国文化产业政策建立于联邦体制模型之上，体现为“权力重心下移、地方多元创新”的特征。联邦政府在政府内设文化司负责处理部分原则性事务，主要的文化产业管理权被下放给地方政府，权力重心下移。各联邦州及市政府的文化产业管理机构负责本区域内的文化产业政策、文化艺术支持和区域文化项目资助等事务。许多州在制定文化产业政策方面超前于联邦政府，如北莱茵—威斯特法伦州首创性地将“文化经济”作为独立领域纳入当地经济政策中加以考量。在财政投入上，德国政府文化支出逐年上升，1995年到2010年，从74.7亿欧元左右上升到2010年的95.6亿欧元，十五年间增长了27.98％。财政投入结构中以联邦州为主，约占75.2％，联邦政府投入约为13.3％，另有11.5％为地方市州政府的投入，投入结构也体现了德国文化产业管理权力下移，鼓励地方创新的特点。
此外，财政税收政策也是促进德国文化产业发展的重要手段。政策促进措施有德国电影奖、剧本奖电影制作补贴，“音乐倡议”等。部分文化产品(如图书)的增值税税率为7％(普通商品为19％)，部分公共文化行动和非营利活动完全免除增值税和企业所得税。2000年实施的《基金税收法》确立了基金捐赠方面的税收优惠政策。同时，由于德国文化产业具有以中小企业为主的特征，文化产业政策注重对中小企业的扶持计划和创新补贴，扩大小额优惠贷款。 (五)日、韩文化产业发展的财政金融政策 1995年，日本《新文化立国：关于振兴文化的几个策略》发布，标志着“文化立国”战略正式确立。在国家战略的推动下，《文化产业促进法》《文化产业的商务振兴政策——软件力量时代的国家战略》等政策、法律为文化产业建立了政府资助、税收优惠、社会赞助、金融机构融资等相结合的全方位的财政金融扶持体系。一是加大政府资助力度。2003年，日本文化厅文化财政预算已超过1000亿日元，到2011年为止，预算基本维持在1000亿元以上。二是金融体系初成。文化艺术振兴基金截至2010年，已累计资助文化艺术项目和活动367.85亿日元。同时，日本还通过成立动漫产业投资联盟体系、证券基金和实施产权证券化等方式来为文化企业提供资助，并由政府和企业共同出资成立中小文化企业融资担保体系，在民间成立信用担保协会，为中小企业的贷款提供担保。三是通过文化登记制度、税收减免优惠政策，鼓励企业、个人对文化进行捐赠和投资。 韩国在1998年确立“文化立国”方针，相继以出台《国民政府的新文化政策》《文化产业振兴基本法》《文化产业促进法》等法律法规，修订《广播法》《影像振兴基本法》《著作权法》《电影振兴法》等相关法律条文，出台《21世纪文化产业的设想》《文化产业发展五年计划》《文化产业发展推进计划》等文化产业发展战略规划的方式形成了政府拨款、基金会、投资组合、税收优惠政策等相结合的财政金融体系。政府拨款从2000年1万亿韩元增加至2014年4万3384亿韩元。韩国文艺振兴基金、文化产业振兴基金、信息化促进基金、广播发展基金、电影振兴基金、出版基金等为文化产业发展提供了各种专项支持。韩国还建立专门的“投资组合”，动员民间资本投资文化产业；同时，建立以母基金、文化产业专门公司、完成保证制度、内容价值评估等为中心的一系列金融支援制度，解决中小企业的融资难题。 三、国外文化产业财政金融政策特征 (一)在整体上，存在“市场导向”与“政府主导”两种财政金融政策模式 虽然在推进文化产业发展时各国所运用的财政金融工具和手段大体相同，但由于历史传统、市场发育程度、国家发展战略等差异的存在，他们在各种政策工具的选择和侧重上却有着较大的差异。从整体上讲，当前世界范围内存在“市场导向”和“政府主导”两种财政金融政策模式。 面对文化产业的强势崛起，各国有着不同的战略选择。部分传统文化产业强国主要以法律规范、发达的市场机制和成熟的金融制度等无形的市场力量来促进文化产业的发展，如美国。这些国家的文化产业发展具有较好的前期基础，产业规模和体系较为成熟，运作也较为规范，因此主要利用传统发展力量的惯性来推动文化产业发展。另一些文化产业强国的典型特征是政府力量的强力推动，如英国、日本、韩国等。这些国家在促进文化产业发展时，实施全方位、系统化的国家振兴战略，包括文化立法、政策促进、发展规划、财政扶持等。 (二)注重文化产业市场特性，建立直接与间接并行的两种资助体系 世界各国的一个普遍共识是，不能任由文化在市场里生存。这构成了各国直接支持文化产业发展的逻辑基础。欧洲多国认为，文化是体验性产品，需要花费时间去享受和欣赏，并具有强烈的社会外部性。如果只有文化精英享受文化将是不可想象的，因为文化和语言一样，本质上是一种社会现象。市场并不能妥善考量文化的社会价值、代际价值等外部性因素。因此，直接的公共财政拨款成为许多国家支持文化产业发展的一个重要方式，并形成了一个公共部门支持文化领域发展的常见模型(如下图)。
图1 政府文化部门的资金流向 另一方面，直接的支持并不能确保文化产业在市场中的竞争优势，政府还通过创造良好产业环境的方式为文化产业提供间接支持。由直接支持转向间接支持，是当前各国文化产业发展的一个政治策略。在公共预算受到更多的限制和直接支持文化艺术仍存争议的背景下，更为隐蔽的政府间接支持方式对文化产业更具促进效力。税收优惠政策是最基本的间接支持手段，体现为文化艺术机构的免税、减税和特殊税率，从而带动金融机构、担保机构、企业和个人的参与，为文化产业发展提供了丰厚的资本。
图2 国外文化产业的资金资助模型 (三)政府公共财政直接资助的持续增长，激励和引导社会资本的“挤入”和“跟进” 无论是市场导向的财政金融模式还是政府主导的财政金融模式，加大对文化产业的公共财政支持已是各国的一个基本趋势。美国虽然主要依靠市场机制促进文化产业发展，但在支持文化艺术方面的力度仍旧逐年增加。美国艺术基金会从1966-2009年的拨款金额从2899308美元上升至154978000美元，增长到约54倍。在欧盟，公共财政的直接支持也表现出普遍增加的态势，特别是在中欧和东欧，各个国家的文化支出占GDP的比重在0.3％至1.2％之间。 由于西方国家的市场化程度较高，文化企业和机构的经费尽管不依赖于国家财政，但国家财政的作用依然显著，尤其是在促进社会资本的“挤入”与“跟进”方面，发挥着重要的激励和导向作用。 经济学研究表明，政府财政直接资助的增加将形成社会投资的“挤入效应”。由于政府投资领域的变化具有经济风向标的作用，政府重点投资的领域同样将吸引社会资本的跟进，形成政府投入的“挤入效应”。布鲁克斯(2000)研究发现，交响乐团公共资金和私人资金之间有积极的“挤入效应”，约为1∶2.5。史密斯(2003)对美国国家艺术基金委员会资助非营利性舞蹈公司的研究表明，公共资金带动私人资金的挤入效应约为1∶3。托马斯(2007)的研究表明，政府拨款和非营利表演艺术组织私人捐款之间的挤入效应在0.14美元到1.15美元之间，“挤入”关系根据艺术类型的不同而改变。英、美等国社会赞助的不断增长和比例的不断扩大，就是公共财政引发社会资本“挤入效应”的最好诠释。 (四)文化创意产品具有价值测不准特性，各国普遍存在融资难的特征 测不准原理(或称不确定性原理，Uncertainty principle)是由德国物理学家海森堡(Werner Heisenberg)于1927年提出的量子力学的一个基本原理，其基本观点是：一个微观粒子的某些物理量不可能同时具有确定的数值。对大部分文化创意产品(尤其是文物、艺术品等)来讲，由于创意、设计、智慧、艺术性等某些价值受时间、空间等条件的影响，无法准确测量，因此，文化创意产品往往具有价值测不准特性，这无疑加大了资本投资风险，影响金融机构对文化创意产品的投资热情。但对大部分文化创意企业而言，利用市场融资十分重要。这是因为，创意艺术家或企业家的创业需要资金将他们的产品转化为商机；文化创意产品的试验、研究和发展面临着巨大的商业风险；创意企业进入市场、扩大规模需要大量的资金投入。为此，许多国家制定了多项政策措施以推进市场融资对文化产业的支持。例如，英国政府成立“商业赞助奖励计划”，波兰文化部成立“文化赞助人奖”等。 虽然市场对文化产业的支持力度在不断加大，但文化创意企业由于存在“缺乏分析风险和机遇的能力；知识产权资产价值的评估难；对企业成长潜力的了解不够；依赖于公共支持，使求助于私人渠道变得不太重要；创意和投资者之间的误解和偏见”等困难，大多数国家的金融机构和金融资本参与文化创意产业发展的程度并不高，文化创意企业与金融机构之间尚未建立起长期有效的合作方式。 四、国外文化产业财政金融政策对我国的启示 尽管国外发达国家推动文化产业发展的财政金融政策各成体系，具有符合自身国情特点、体制基础、资源禀赋和产业发展阶段的逻辑自洽性，但他们在制度建设、公共财政投入与管理方式、财政资助与评价机制、市场融资模式等方面的一些共性经验，具有普适性的应用价值，对当前中国文化产业财政金融政策的完善具有重要的启示意义。 (一)加强财政金融立法，创造良好的财政金融制度环境 随着文化产业话语权的张大，文化产业立法甚至专门的文化财政金融立法已经在一些国家出台，为文化产业的发展创造了良好的财政金融环境。各国文化立法的范围较广，主要涉及规定文化管理机构及其职能的立法、保护传统文化艺术和文化遗产的立法、文化产业振兴基本法、文化行业法律法规、专门的财政金融法律法规等。我国尽管已有《文物保护法》《非物质文化遗产保护法》《著作权法》等文化法律，但文化产业领域还没有一部专门的法律，有关文化产业的财政金融立法也就同样处于空白状态。法律缺位所带来的文化产业发展负面效应日益显现，文化产业立法迫切需要被纳入议事日程。党的十八届四中全会提出要“制定文化产业促进法，把行之有效的文化经济政策法定化，健全促进社会效益和经济效益有机统一的制度规范”。这从国家层面上提出了文化产业立法的基本要求。因此，在此背景下，必须加快包括财政金融政策在内的文化立法进程，创造产业发展的良好制度环境。 (二)加大政府直接资助力度，建立健全财政投入绩效评价机制 公共财政对文化产业的直接资助至关重要，不仅可以有效缓解文化企业的资金压力，而且还会对社会资本形成示范效应，促进社会资金的跟进。同时，建立与财政支出相匹配的绩效评价机制，是监管资金使用经济性、效率和效益，激发文化行业的积极性和创造潜能的科学手段。大部分文化产业强国都有规模较大的直接资助，并通过设计文化绩效评价指标、建立以审计为基础的绩效评价体系、进行信息公开等方式建立了相对完善的绩效评价机制。目前，我国通过文化产业发展专项资金等方式持续稳定地资助文化产业，但受我国传统财政支出体制的影响，文化产业投入缺乏绩效考核评价，财政资金的使用效益无法衡量和评价。因此，我国文化产业发展不仅要进一步提高政府公共财政的支持力度，而且要在财政投入过程中加强对投入绩效的评价，建立和完善投入的监督机制和评价机制。 (三)发挥政府间接支持的效应和作用，建立完善税收激励政策体系 税收优惠政策实质上是一种特殊的政府支出，是政府用以贯彻文化发展意图的政策工具。税收优惠政策不仅能通过减免税收为文化企业减轻资金负担，更能带动捐赠来激发社会组织、企业、个人等参与文化产业创新与发展的热情，形成整体性文化参与的社会动员机制。税式支出已是国外文化产业强国支持文化产业发展的主要政策工具。近年来，随着文化体制改革的不断深入，我国文化产业的税收优惠政策也取得了一些实质性进展，如《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制后企业的若干税收政策问题的通知》(2005)、《关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》(2009)等政策，在企业所得税、增值税、消费税和营业税等方面给予了文化产业一定的税收优惠，但与西方国家普遍性的税收优惠政策和较大的优惠力度相比，我国文化产业的税收优惠政策尚不够完善，优惠力度也较为有限。因此，必须在当前文化产业发展的关键期，制定完善的税收优惠政策体系，实行文化产业的差别税率政策，调整以生产型增值税为主的税制结构，完善税利返还政策，建立文化产业发展的税收激励机制。 (四)创设国家主导的文化基金会，创新国家财政投入方式 利用基金会，调适政府与文化企业、组织、个人的关系是西方国家的普遍做法。文化基金会具有跨越体制鸿沟，促进社会文化资源整合的能力。最重要的是，文化基金会可以避免政府文化主管部门直接干预文化艺术创作活动，在政府与市场之间建立起一个起缓冲作用的过渡带，并且经由基金会拨款资助的方式，对政府的公共艺术政策起到制衡作用。美国的文化基金会虽然“不具备将自己的意志强加于美国文化界的能力”，但可以“推动文化间的对话，通过一系列对话，衍生出成千上万的合作机会”。在我国，文化基金会的发展刚刚起步，在国家民政部登记的基金会共有十余个，但这些基金会限于小范围内运营，作用有限，缺乏统筹管理的国家级文化基金会。因此，必须尽快创立全国性的文化基金会，确立文化基金会在文化产业发展中的职能和地位，建立基金拨款资助方式，推动我国政府资助方式的改革与转型。 (五)强化金融市场的融资水平和力度，完善文化产业投融资体系 西方国家文化产业的强势发展，离不开资本市场对文化产业的促进。美国、日本、英国等国家常用的财政金融工具包括风险投资和私募股权投资融资，资产证券化融资，产业基金融资，利用收购、兼并、托管、资产或股权置换等方式。我国在2010年出台了《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》，在信贷产品、完善金融服务、扩大直接融资规模、培育文化产业保险市场等方面作出了明确规定和政策指导，为金融支持文化产业奠定了政策基础。虽然金融市场支持文化产业有了较大进展，但由于起步晚、起点低，我国金融支持文化产业的力度和水平仍然较低，文化产业利用金融市场进行投融资仍然任重道远。借鉴国际经验，我国应完善金融市场支持文化产业发展的投融资政策，推动建立以国有资本为主体的文化投融资运营主体，鼓励社会各类资本投资运营文化产业，强化资本市场对文化产业的支持力度，支持组建文化产业基金和创业投资基金，完善担保和信用体系。 五、结语 从全球范围看，无论选择何种文化管理体制模式，财政金融政策支持文化产业发展都已是各国政府的一种基本政策工具。加强法律和制度规范、提供持续稳定的公共财政投入、运用一臂之距的基金会管理模式、建立健全完备的税收优惠政策、建立财政资助评价机制、促进文化与金融合作等政策手段的效果已在文化产业发展实践中得到检验。在我国，文化产业发展虽然起步晚、起点低，却以高于20％的年均增长速度高速发展。与此同时，与实践发展相配套的财政金融政策却相对滞后，极大地制约了我国文化产业的进一步发展壮大。因此，借鉴国外经验，完善我国文化产业财政金融政策，对促进文化产业大发展大繁荣，推进文化产业在“十三五”时期成长为国民经济支柱型产业，既必要又迫切。
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国外文化产业发展的财政金融政策特点及其对我国的启示_金融论文
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