世纪初的新举措：“实名制国家财政券”制度——俄罗斯高等教育财政基于效率与公平的抉择，本文主要内容关键词为：财政论文,俄罗斯论文,实名制论文,高等教育论文,新举措论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G467 ［文献标识码］A ［文章编号］1006-7469(2009)05-0078-06
进入21世纪，俄罗斯政府在稳步加快经济管理体制调整步伐的同时，把优先发展科技和教育作为振兴经济的关键，提出了一系列提高竞争力、发展高等教育的改革计划和举措。这表明俄罗斯的高等教育采取新的具体改革行动的时机已经到来，俄罗斯高等教育又迎来了新一轮的重大改革。其中“实名制国家财政券”（Государственные Именные Финансовые Обязательства）制度是俄罗斯高等教育财政改革的一项重大举措。
一、教育券制度的起源——弗里德曼的理念和美国的实践
通常所说的教育券是指政府发给学生的一种有价证券，它代表一定数额的现金，学生入学时将教育券交给学校，学校再拿教育券到政府机构去兑换现金（纳税人的公共税收）。发放教育券并不会增加公共教育经费，它只是把以前拨给公立学校的经费转而交给学生，再由学生支付给他们所选择的学校。学校所得资金的数量直接由该校招收学生的数量来决定。实行这种制度的目的也正是在于促进各学校之间的竞争，从而提高教育教学质量。
教育券制度并非俄罗斯独创，而是产生于美国。早在1779年，著名经济学家亚当·斯密(Adam Smith)就已经提出了教育券制度的初步设想。1798年，英国学者托马斯·佩恩(Thomas Paine)也表达了类似的观点，认为政府应当为贫困家庭提供一定的资金来保证其子女接受教育。[1]而最早系统地提出“教育券”这一全新的教育公共资助理念的则是美国著名自由主义经济学家、诺贝尔奖金得主米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)。他在1955年曾经指出，十分有必要由政府向家长提供一定数量的教育券，让家长自由地为子女选择学校，这样所形成的教育市场将远比政府操控、垄断下的教育要有效得多。[2]
二、“实名制国家财政券”制度的实施——俄罗斯的发展与创新
在俄罗斯高等教育领域，教育券全称为“实名制国家财政券”，它从理论上来源于西方国家的教育券制度，但是又有很大的区别。“实名制国家财政券”是一种实名制奖学金，根据考生在全国统考中取得的分数计算债券的金额，划分债券的等级，并随考生一起带入录取他的大学。但是，教育券与普通的奖学金和助学金又有不同：它不发放给学生个人，也不能兑换成现金，而是由国家财政部门根据学校累积的教育券数额，通过专门的账户将款项划拨到学校的账面上。因此可以说，“实名制国家财政券”是高等教育学生资助的一种特殊表达方式。转型时期的俄罗斯高等教育虽然表现出了对非政府投入的强烈依赖，但是，国家和政府在成本分担中依然担任着不容忽视的重要角色。实名制国家财政券制度即是政府在高等教育经费筹措市场化过程中竭力支持与适度放权并存的新举措，是传统的西方国家教育券制度的思想和理论在俄罗斯高等教育领域的发展和应用，是世纪初俄罗斯高等教育财政改革进程中的一大创举。
（一）背景
自苏维埃政权建立以来，对高等教育就实行了国家垄断政策，在财政体制上实行的是社会主义计划经济体制下的单一拨款体制，国家预算拨款成了高等学校办学经费的最主要的甚至几乎是惟一的来源。实践证明，单一拨款体制下对教育经费的充分满足是任何一个国家的经济能力都难以真正达到的。据俄罗斯学者统计，在20世纪80年代后期，前苏联经济由停滞转为滑坡，国民经济总产值连年下降的情况下，前苏联国家的高等教育拨款只能满足实际需要的47%，最好的年份也没有超过75%；[3]90年代初高等教育经费急剧减少，甚至相当一部分既定的款项由于种种原因不能到位。据统计，1992年国家对高等教育的预算拨款只是实际需要的30%，[4]连支付教职工工资都不够。1997年生均预算资金仅为1989年的32%。[5]即便如此，这些资金使用率也很低，资金浪费现象非常严重。经费不足是高等教育发展的严重阻碍。经费的匮乏直接影响到高等教育领域各项机制的正常运转，高等学校陷入财政危机，其财政赤字随着高等教育预算拨款的减少成反比地上升。政府和有识之士开始认识到，必须为高等学校在计划经济向市场经济转轨的动荡颠簸中寻求摆脱危机、得以生存发展的途径，“实名制国家财政券”制度即是此种情况下在高等教育财政方面采取的措施。
（二）提议
1998年，在戈里采诺（Голицено）重点大学代表会议上，以教育券为依据给大学拨款的建议引发了激烈争论。该建议提出后，在社会上形成了两种观点。赞成者认为，对于高等学校而言，教育券是一笔额外的追加拨款，因为按照规定，国家对施行教育券制度的高校保持原有的投资；而投资数额的等级规定又可以激励高等学校提高教育质量，增强为学生服务的意识。对于学生而言，教育券的等级的金额决定了学生接受高等教育是免费、半免费还是全额缴纳学费。因此，教育券制度可以刺激学生的学习积极性，培养竞争意识；扩大学生的入学机会，尊重学生的个人选择权利，体现教育公平。反对者认为，教育券制度在给重点大学和优秀学生带来好处的同时，减少了对弱势院校的投入，由于资金转向优秀院校和热门专业，那些需要国家扶持的院校和学科专业会出现生存危机；认为教育券制度剥夺了差生免费上大学的权利，譬如农林院校，报考这类学校的考生通常都是成绩较差并且家庭贫困的农家子弟，低等的教育券和微薄的资助金额难以维持学校的正常开支，而国家的教育资源应该对所有人平等分配，因而国家必须考虑其他的合理有效的支持和补助措施；他们还认为考生的成绩和经济利益挂钩容易滋生非正当竞争的不良风气，例如，圣彼得堡国立大学校长、信息技术、力学和光学专家弗拉基米尔·列宁（Владимир Ильич Ленин）曾经说过：“将国家统一高考与国家义务拨款挂钩可能破坏对国家统一高考结果的诚信度，对大学财政的破坏可能转嫁到普通学校去。”[6]
尽管教育券制度从开始实行之前就颇有争议，但是俄联邦政府更倾向于这种制度可能产生的正面效应，于是2000年，俄联邦政府在《2000～2001年社会政治和经济现代化行动计划》中，拟定在高等教育领域开始试点实行以实名制国家财政券为依据向高校拨款制度。
（三）实施
2002年1月，俄联邦政府通过了《关于2002～2003年试点以实名制国家财政券形式向某些高校拨款的决议》，确定了试点的条件和实施的程序。同年4月，教育部和财政部制定了《以实名制国家财政券向参加试点高校拨发财政预算的规划与方法》，详细规定了国家发放实名制国家财政券和高校获取相应经费和学生支付学费的具体办法。2002年开始实施的《2010年前俄罗斯教育现代化构想》，为俄罗斯高等教育财政体制的市场化改革提供了良好契机，更为高等教育经费筹措的多元化和市场化的进一步发展和完善提供了依据。《构想》指出，提高教育效益是高等教育领域诸多现代化改革举措中的关键，在增加政府财政投入、实行实名制国家财政券制度的同时，鼓励社会全方位投资，引入成本分担机制和市场机制，以解决经费紧张的现实问题。同年7月，教育部颁布第2596号令，开始在一些地区实施国家财政拨款实名制。当时选取了楚瓦什共和国、马里埃尔共和国和萨哈—雅库特共和国3个联邦主体的6个学校——马里埃尔国立大学、马里埃尔克鲁普斯卡娅师范学院、马里埃尔技术大学、楚瓦什乌里扬诺夫国立大学、楚瓦什雅科夫列夫师范大学、雅库茨克国立大学作为试点。
实名制国家财政券制度同以往的高等教育财政制度相比表现出了明显的创新之处，是一项全新的财政拨款制度。如前所述，这项新制度与俄罗斯当前推行的全国统一考试制度挂钩，以当地录取大学新生的国家统一考试成绩为标准，把对高校的拨款划分为5个不同等级向每个大学生提供年度财政担保。A+级标准的学生考试成绩在80～100分，А级为68-80分，Б级为52-68分，В级为43-52分，Г级为35-43分。落实到人头上分别为14500卢布、7500卢布、3900卢布、2800卢布和1200卢布。[7]这种担保不作为现金发放到学生手中，而是根据成绩发放给学生相应的债券，学生考试成绩越高，大学按人头所得的国家财政拨款就越多，成绩较高的学生也将获得免费入学的机会。试行之初因为一些配套制度尚不成熟，许多关系没有理顺，国家的财政拨款不能到位而陷于失败。从2003年度起，实名制国家财政券制度的试行基本上达到了预期的效果，社会认同感逐渐加强。
三、高等教育服务的产业属性——实施“实名制国家财证券”制度的依据
俄罗斯高等教育“实名制国家财政券”制度的实施意味着：1)国家对高等教育投资依然负有重要责任；2)学生分担一定数额的高等教育成本。这种制度是俄罗斯高等教育在市场化的浪潮中几经波折后作出的明智的选择。
教育是产业。教育服务是一种产品。萨缪尔森(Samuelson)最早提出了公共产品和私人产品的概念，指出产品有公共产品和私人产品之分。根据萨缪尔森的理论，公共产品的消费利益为社会共同享有，而不能为任何一个人单独享有，具有不可分割性，其消费不具有排他性，具有外在效益，供给不易排除。私人产品却只为其购买者单独享有，不产生外在效益，并且供给易于排除。“与来自纯粹的私有物品的效益不同，来自公共物品的效益牵涉到一个以上的不可分割的外部效果。相比之下，如果一种物品能够加以分割，因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且如果对其他人没有产生外部效应的话，那么这种物品就是私人物品。公共物品常常要求集体行动，而私人物品则可以通过市场被有效地提供出来。”[8]
公共产品又可以分为纯公共产品和准公共产品。根据公共产品与市场关系的不同，按照产品的竞争性和可分性程度，可以得出划分纯公共产品与准公共产品的原则。
高等教育服务是准公共产品，因为它具有如下为准公共产品所特有的特征：首先，当高等学校的学生数量达到现有高等教育规模所能容纳的限度时，每增加一个接受高等教育的人，高等教育边际成本就会上升，而且当接受高等教育的人数增加到一定数量时边际成本会上升到非常大甚至无穷大。其次，高等教育服务具有消费的竞争性和排他性。高等教育属于非义务教育，限于高等教育的规模，现有的高等学校不足以满足所有适龄青年接受高等教育的需要，一些人一旦被高等学校录取而占用了高等教育资源，并享用了高等教育服务，至少意味着另一些人将不能接受高等教育，阻碍了这些人对高等教育服务的享用。此外，高等教育服务还具有明显的正外部性和其他非经济效益，即高等教育服务不仅仅使受教育者直接受益，而且由于高等教育能够提高社会和谐程度、促进技术进步与扩散、提高一般劳动生产率等，进而使国家和社会也随之受益。[9]
基于高等教育服务具有正外部性，能够给国家和社会带来其他非经济收益，政府对高等教育投资就是其应尽的职责和义务。“由于个人自发投资高等教育所产生的一些好处，可能被社会上其他人分享，因而高等教育的社会收益率并不一定在市场上被充分反映出来，即高等教育私人收益率经常与社会收益率不一致，在没有政府任何资助的条件下，通常出现前者低于后者的情况。”[10]“一个受过教育的人会产生一些有关如何最好地生产物品与劳务的新思想。如果这些新思想进入人类社会的知识宝库，从而每一个人都可以利用，那么这种思想就是教育的外部收益。在这种情况下，正规教育的社会收益就远远大于个人的收益。”[11]基于此，证明了俄罗斯政府以财政券的方式通过公共高等教育向个人的人力资本投资进行补贴的正确性。然而，高等教育服务的正外部性是由学生接受教育服务而产生，因此，政府对高等教育的资助就不应该以直接对高等学校的拨款补贴的方式来实现，而应该对受教育者进行资助，以消除高等教育私人投资不足的现象。
四、提高效率，促进公平——“实名制国家财政券”制度初见成效
（一）引进竞争机制，提高教育质量
“实名制国家财政券”制度则是将竞争机制引进了高等学校。高等学校竞争表现在三个方面：一是校际竞争。[12]实行“实名制国家财政券制度”以后，高等学校要获得理想数额的政府财政拨款，就必须努力争取高质量生源，而争取高质量生源最有效的途径就是提高自己的教育教学质量，将学校办出特色，顺应市场的潮流，满足社会不同群体、不同阶层对于形形色色的高等教育服务的需求。二是教师竞争。高等学校教师在校方的激励机制的引导下，必然会对既定政策作出反应，努力提高教学水平和科研能力，优化课程结构，更新教学方法，为本学校在同其他高校争夺优质生源和其他教育资源的过程中贡献自己的力量。三是学生竞争。在“实名制国家财政券”制度下，学生的主体地位得到了体现，学生学业成绩越好，能够领取到的教育券所代表的金额数量越大，成绩优异者甚至可以享受免费的高等教育。学生要得到政府更多的资助，就必须努力培养自身素质，提高学业成绩、争取得到级别较高的“财政券”。某种意义上讲，俄罗斯“实名制国家财政券”制度引起了学生层面的竞争是对弗里德曼按照学生家庭收入水平确定教育券面额（家庭收入水平越低，教育券的面额越高）的思想的超越。
这三方面的竞争无一不对高等学校教育教学质量的提高和学风建设起到积极的作用。当竞争取得一定成效后，高等学校就获得了更多高质量、有才华的能够领取较高级别财政券的学生，也就获得了政府更多的资助，有了更多的资金，学校又可以利用这笔资金去提高现有教师的待遇，改善他们的生活和工作条件，进一步吸引更多更好的优秀教育工作者充实到本学校的师资队伍中来，从而为继续提高教育教学质量提供了可能，使学校的发展进入良性循环的状态。
（二）合理配置资源，提高办学效益
教育资源一般来说可以包括公共教育资源与私人教育资源。教育资源的有效利用程度直接决定着教育的经济效益和社会效益，由于教育资源具有稀缺性，人们总是尽可能提高教育资源的使用效率，使教育资源的配置方式趋于合理化。传统上对公共教育资源的配置是通过国家直接拨款给教育机构，而受教育者补偿其差额部分如择校费、学杂费、交通伙食费等。拨款的途径是采取行政计划的方式由政府向高等学校直接拨款，这种模式一直延续到20世纪90年代末期。随着高等教育规模的发展和社会经济状况的变化，传统的资源配置途径由于政府干预力量过强而表现出越来越多的不合理。而且整个资源配置过程只经历政府至学校两个环节，前苏联解体之前到20世纪90年代末的十几年当中，政府官员和高校行政领导阶层官僚习气严重，贪污腐败盛行，导致教育资源在配置过程中会有相当一部分的损失，最终用于学生教育上的资金就少了很多，这就导致办学效率低下，教育教学效果得不到保证。
弗里德曼的教育券思想则是在政府与学校之间添加了“学生”这一环节，正是这简单的一环，改变了政府、学校和学生（家庭）的制衡机制，引发了政府、学校行为方式的深刻变革。[13]俄罗斯政府将弗里德曼教育券思想发展为“实名制国家财政券”制度，在这种制度下，学生成为公共资金流向高等学校的中间环节，决定着资金流向和流量的大小。导引高校行为的最基本因素，不再是国家的行政指令，而是学生们的需求。从试点实施的结果看，试点高校都得到了比以前稍多的资金，经费状况有所改善。而且，这种新制度有利于使有限的资金更多地流向成绩更优异的学生，流向优质大学，流向对社会发展意义更大的专业。激烈的市场竞争也使高校增强了成本—效率观念，注重自身资源的合理配置，减少重复建设，抵制教育腐败，遏制资源浪费，这些都为促进资源更合理配置、增加高等教育效益提供了可能。[14]
（三）实行成本分担，促进教育公平
十月革命后，列宁在1918年提出废除高等教育的学费制度，[15]创立了“免费加助学金”的以政府资助为主的高等教育财政政策。这一政策不仅确保了经济建设和卫国战争对人才的大量需求，而且使前苏联从落后的欧洲国家一跃成为教育大国和世界强国。因此，“免费加助学金”的前苏联模式在战后相当长的时期内，由于扩大了高等教育机会而被公认为是一项促进教育公平的创举，并成为社会主义国家竞相效仿的高等教育政策。但是20世纪70年代开始，由于世界性石油危机引发了各国的财政危机，终止了高等教育的无限制扩张。同时，教育公平的观念发生了变化，人们开始质疑“免费加助学金”模式的公平性。
根据约翰斯通(Johnstone)的成本分担理论，高等教育成本必须由家长、学生、纳税人和高等学校共同承担。其理由为：高等教育成本分担符合公平原则和增加高等教育资源的要求；对全体学生实行均等性资助，不仅效率低下，也不利于教育机会均等；学生是高等教育最直接的受益者，应该也有能力为自己接受高等教育分担一部分成本。
（四）关注特殊群体，扩大教育机会
所谓特殊群体既包括孤儿、残疾青年、农村地区贫困家庭的学生构成的弱势群体，也包括个别专业的特招生和全俄奥林匹克竞赛的获得者。“实名制国家财政券”制度使特殊群体得到了不需经过考试和竞争就能入学的机会，并且享受较高等级的财政券。
随着俄罗斯高等教育市场化改革向纵深发展，学生在选择接受高等教育的时候有了更大的自主权，越来越多的城市学生倾向于容易就业并且就业以后收入较高、能够在繁华城市中找到对口岗位的热门、时尚的专业，使得这些专业人员拥挤，学费也略高于其他传统专业。而那些对地区经济发展和社会稳定有重要意义但当前民众需求并不旺盛的专业，比如农、林、水、地、矿等专业，却很受冷落。这很不利于高等教育为国民经济发展输送所需要的人才的基本目标的实现。有鉴于此，2003年起开始采取特殊的鼓励措施，地区执行机关和参与试点的六所高校一起制定了《社会重要专业目录》，选择这些专业的学生，如果考试成绩是А、Б、С三个等级，可享受比该等级的普通标准更高面额的教育财政券。普通标准为А等12500卢布，Б等7200卢布，С等3000卢布，而选择这些专业的学生所得资助的面额则依次为17500卢布、12200卢布和8000卢布。[16]鼓励措施实施以后，6所试点高校普遍提高了农村学生的入学比例。仅从该制度实施之初的2003年和2004年的情况来看，马里埃尔克鲁普斯卡娅师范学院、楚瓦什雅科夫列夫师范大学、楚瓦什乌里扬诺夫国立大学和雅库茨克阿莫索夫国立大学四所高校的农村学生比重增长了2%～5%。[17]教育公平包括“教育负担的垂直公平，这是指依据个人、家庭及地区的不同特性给予不同的待遇，禀赋不同的人获得不同教育经费的收益，使每一个人都能获得充分的潜力发展，同时财富不同的个人、家庭及地区依其财富的多少，增减其负担教育经费的税率或量”。[18]针对特殊群体的优惠政策，不但有助于提高高等学校发展这些专业的积极性，而且，在更大程度上扩大了高等教育入学机会，体现了教育公平。
五、“实名制国家财政券”制度的启示：减少干预不等于推卸责任
俄罗斯高等教育财政体制和资源配置方式的市场化改革使我们清醒地认识到，市场的优势和责任在于效率，政府的优势和责任则在于公平。从国家对高等教育的大包大揽到成本分担的转变，并不意味着高等教育完全市场化，更不能成为政府转嫁负担的一种方式。恰恰相反，政府对高等教育的投资不仅不能降低，而且还要大大增加。这不仅具有公共产品理论、高等教育的外部效益等坚实的理论基础，更是我国高等教育飞速发展，从精英教育向大众教育转变的客观要求。一方面，从“人力资本投资理论”和“教育成本及成本分担”理论出发，高等教育成本必须有一部分由受教育者个人分担；另一方面，从“公共产品理论”和“教育补偿性原则”出发，高等教育还必须有一部分成本由政府承担。政府的责任就是确保公平的教育机会，为高等教育学生资助体系及基础知识和原创知识的创造活动提供资金。
虽然单从效率的角度来说，私人教育资源配置途径更加有效，但是不能否认的是，私人教育资源在扩大受教育机会、促进教育公平上所能起到的作用是无法与公共教育资源相比的。因此，高等教育私有化和将高等教育完全推向市场而放弃政府的宏观调控功能都是不明智的选择，对于高等教育的改革和发展，政府必须永远承担其不可推卸的历史责任。
［收稿日期］2008-12-10