国家公职人员待遇差异性研究，本文主要内容关键词为：差异性论文,待遇论文,公职人员论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
有一件曾经震惊全国的事：辽宁省抚顺县司法局副局长张永清，因为从公安局副局长调任司法局副局长，“肥差”变成“瘦差”，便对县委书记怀恨在心，雇人将其枪杀。惨案背后隐藏着这样的事实：许多看上去同等级别的部门其实际地位和所得利益相差甚远，有的已经大到平级官员无法正常调动的程度。[1]
当前，一些“要害”部门公职人员收入要比其他“清水衙门”同级别人员收入高出三五倍甚至十几倍。国家公职人员待遇差别主要表现在三个方面：一是部门差异。部门差异指公职人员因在不同部门工作而导致的收入差异。这是最失公正、最易引发人们心理失衡和表现突出的差异。据调查，湘南某县公职人员收入最差的单位人平年收入只有五千余元，而待遇最好的部门光奖金补贴等项便可达到人平年收益两万元。这种部门差异悬殊的现象在其它地方也相当普遍。就是在同一单位内部，各内设机构之间也存在明显的部门差异。二是地区差异。地区差异指公职人员因在不同地区工作而导致的收入差异。地区差异明显表现出按东部沿海、中部内陆、西部沿边呈梯次递减排列趋势。同时，地区差异还表现出大中小城市及城市中心向外辐射呈递减排列趋势。改革开放以来，地区差异一直处在不断扩大的态势之中。但是，地区差异最终将呈倒“U”字型变化趋势，现在正逼近最大值，回落虽需时日，却属必然。三是个体差异。个体差异指公职人员因个体的素质、资历、地位、业绩和社会关系而导致的收入差异。个体差异因主客观因素而形成，主观因素起着特别重要的作用。职务或职称对个体差异影响最大，而职务或职称的获得是多种因素综合作用的结果。同职务或职称者待遇的差异，与上司信任程度及本人工作态度、工作能力密切相关。
二、国家公职人员待遇差异悬殊的原因及危害
原因之一：“分灶吃饭”的财政体制是造成国家公职人员待遇差异悬殊的根本原因。改革开放以来，“大锅饭”被打破，建立了“分灶吃饭”的财政体制，这对调动中央、地方、部门的积极性，促进国民经济持续快速发展起到了积极作用。但是，随着时间的推移，“分灶吃饭”的弊端也逐渐暴露出来：既然“分灶”而食，难免为“食”之数量质量而各显神通；全局意识淡化，“三乱”（乱收费、乱摊派、乱罚款）现象难以遏制；个人主义、利己主义抬头。
原因之二：行政事业性收费的大量存在是造成公职人员待遇差异悬殊的主要原因。待遇的差异性必须有经费支撑，行政事业性收费是维持这种差异的主要经费来源。行政事业性收费至今尚未实行严格意义上的“收支两条线”，即使采取了一些措施，也仍然存在收支挂钩、利益分成，没有脱离“多收费便能多得利，多得利便要多收费”的游戏规则，收费与支出唇齿相依、相互刺激的膨胀机制仍然在发挥作用。在经费支出压力下，巧立名目收费花样翻新，提高标准及搭车收费比比皆是，民怨沸腾实属必然。
据调查，某县城个体中巴客运车每台每年承担税收仅2000元，而行政事业性收费却高达27760元（交警收费5000元，运管所1280元，征稽所16000元，工商管理费800元，卫生费300元，城管费380元，保险费4000元），费比税多可见一斑。[2]
原因之三：权出自上，金字塔式的权力架构是公职人员待遇差异悬殊的体制性原因。关于权力的来源及运用目的理论上早已解决，“所有干部手中的权力都是人民赋予的，这个权力只能用来为人民谋利益，绝不能用来作为谋取个人和小团体私利的资本。”[3]然而在实践层面上权力之源及运用目的仍然被严重异化，权出自上，层层授予，只对上负责不顾下生计司空见惯。唯上导致损下奉上、层层摊派，上下级间利益分配格局极不合理，上富下贫现象十分突出。经费紧缺、拖欠工资成为近年来基层通病。
原因之四：政策的“嫌贫爱富”是公职人员待遇差异悬殊的重要原因。一个时期以来，公共性资源公共使用原则被严重扭曲，投资税收等一系列政策人为扩大了业已存在的城乡之间、地区之间、行业之间的发展差距，带有“损不足以奉有余”特征。市场配置资源天然地效率第一，但政府配置的那部分资源则应服务于长期的、全局的战略利益，真正树立正确的政绩观，体现科学的发展观，不为短期效益所左右。“跑部钱进”的游戏应该叫停，贫困地区、滞后行业无论如何是“跑”不过人家的，而且这严重妨碍了廉洁、高效、法治政府目标的实现。
决定公职人员待遇的应该是其知识、资历、责任、态度、风险和贡献，而现实中“单位差”却是决定性因素，这种现象极不合理，严重挫伤了公职人员工作积极性，危害甚大。
危害之一：严重背离了“立党为公、执政为民”的理念，助长了“以权谋私”的歪风，在攀比中一些人视局部的、部门的、小集团的利益高于一切。胡锦涛同志多次要求领导干部做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，可是一些部门和单位为了谋求“单位差”的优势或不落伍，却在搞“权为创收所用，利为部门所谋”，实行“死保基数，超收分成，少收倒扣，工资挂钩，重奖重罚”的激励机制，大有“创收压倒一切”之势，至于自己承担的执法、监管、服务等主要职能则抛在脑后，民谣说“服务就是收费，监管等于罚款”不无根据。
危害之二：导致公共权力私有化、部门化趋势，影响了国家宏观调控能力，容易滋生腐败现象。部门利益膨胀容易导致公共权力部门化、私有化趋势，一些规章甚至法规被部门利益所左右，塞入了部门利益的私货，使之合法化。费比税多侵害了税基，费的可控性差，严重影响了国家宏观调控能力。多而乱、监管难的行政事业性收费还是“小金库”经费的主要来源，客观上为乱支滥用创造了条件，成为了滋生腐败的温床。
危害之三：挫伤了公职人员工作积极性，心态失衡、收入失调、办事失公正成为公职人员一大顽症。公职人员收入的多少，关键看落在了一个什么样的单位。如果能在中央或省级部门“高就”，职务弄个处级或职称弄个副高相当容易。如果不幸落到基层，比如在乡村学校教书，职务有个所级或职称有个中级也算有点出息。职务职称决定着工资高低，而奖金补贴等非工资收入更是相差悬殊。“单位差”如此之大，争取调动自然是改善待遇的捷径与上策。不能调到待遇好的单位就退而求其次，争取在单位内调一个好的岗位。比如各单位的财务管理岗位就被普遍看好。公职人员忙于与个人利益相关的“创收”、“收费”，其办事能否处以公心也就可想而知。
危害之四：“单位差”增加了公职人员调动难度，“肥差”部门大量超编，急需人才的一线虚位，这将影响到现代化建设速度。人往高处走，收入高的单位必然会产生人的聚集效应。紧随其后的是“蝗虫效应”，一个单位因人员不堪重负压垮，有门路的芸芸众生又会在另一收入较高的单位重新聚集。公职人员因工作所需调动本来是极平常的事，但因“单位差”作怪却变得相当复杂，被调动者在琢磨，决策者也不得不权衡。“单位差”确实存在又不见踪影，完全属于潜规则范畴，得靠当事者去悟。比如按级别看明明是升级，在潜规则中也可能是降级，个中复杂情形可见一斑。显然，“单位差”的存在增加了组织人事工作成本，内耗甚高，将影响到我国现代化建设的速度。
三、对策及建议
1.建立科学合理的公职人员待遇差异体系。公职人员收入多少只能由其知识、资历、责任、态度、风险和贡献等因素决定，应该与其落在哪个部门哪个单位无关。因为处在哪个部门或单位，不代表其水平能力、劳动态度、贡献大小。这样，同等知识、资历的公职人员若一样勤勉，就能得到大致相等的报酬。国家对艰苦行业、危险岗位所发的津贴，那是因其劳动强度和风险应得的补偿，完全合理。从“官本位”出发的职务工资体系极不合理，因为各级职位设置的高低与数量迥异，由此导致了升迁机会极不均等。首次就业若在基层，基本上奋斗终身也不过是个科级。职称工资体系相对合理一些，主要问题在于职称指标分配不够合理，一些地方用控制职称数量手段控制工资总额，背离了以学术水平作为专业技术人员职称评定依据这一科学标准。此外，非工资收入特别是地方、部门、单位自定的非工资收入应予取缔，其合理部分应依程序转入工资范畴。
2.严格“收支两条线”管理制度，切断“单位差”的经费来源。行政事业性收费作为财政收入的必要补充，为世界各国所广泛采用，关键是要加强监管。要严格“收支两条线”管理，全面推行“收缴分离，银行代理，财政统管，国库支付”的管理办法，使收支彻底脱钩，确保依法收费，依程序按章支付。
3.建立公职人员薪金统管中心，一切个人待遇均由统管中心从国库支付。这样，财政监管调控职能会明显加强，单位间苦乐不均的现象会大大改观，调动的诱惑力会相对降低，公职人员恪尽职守、安心工作谋发展的会越来越多。
4.推行“问责制”和“责任追究制”，加大淘汰不称职公职人员的力度，确保各部门各单位的高效运转。有人担忧取消“单位差”会回到吃“大锅饭”的老路上去，这种担忧是多余的。“大锅饭”是计划经济的产物，我国已成功实行了由计划经济到市场经济的转型，“大锅饭”的体制基础已不复存在。同时，取消“单位差”并没有取消单位内因个人能力、资历、态度，贡献大小等决定的收入差异，不会挫伤公职人员勤奋工作的积极性。为了有效防止敷衍塞责和“不作为”的发生，还应该建立官员“问责制”和对直接责任者的“责任追究制”，加大淘汰不称职公职人员的力度，以增强公职人员责任意识。