论我国公民的物质帮助权，本文主要内容关键词为：公民论文,物质论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D911 文献标识码：A 文章编号：1008-6951(2003)06-0125-06
我国现行宪法第四十五条第一款规定：“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况 下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会 保险、社会救济和医疗卫生事业。”这一规定从宪法层次上确立了我国公民的物质帮助 权，是实现基本人权的重要形式之一，但这一权利的真正实现需要具体法律法规的不断 发展与完善。物质帮助权是在国家和特定的公民之间形成的权利义务关系，国家通过对 没有生活来源者、贫困者、遭遇不幸者和一切工薪劳动者在失去劳动能力和工作岗位后 给予救助，以满足其基本生活需要，防止公民陷入贫困线以下，实现保障基本人权的目 的。物质帮助权从道德权利到宪法权利再到实定法权利的逐步实现，需要国家在立法、 行政和司法方面有所作为。
一、物质帮助权的内涵
“人权作为特定社会经济条件下的人所应当享有的权利，包括三种存在形态，即应有 权利、法定权利和实有权利，人权实现的过程主要是从应有权利转化为法定权利，再从 法定权利转化为实有权利。”(注：田军.两个人权公约和我国人权宪法保障制度的完善 [J].国家行政学院学报，2001，(2)：48.)物质帮助权也不例外，以道德意义上的权利 、宪法上的权利和具体法律规定的实有权利三种形式存在着。作为一项道德权利，物质 帮助权是公民实现其基本人权的重要方式之一，是生存权的必然延伸。作为一项宪法权 利，物质帮助权在国家和公民之间确立了救助与被救助的义务，但这种权利义务关系的 实现还有赖于具体法律的规定。作为一项实定法权利，物质帮助权是指公民在年老、疾 病或丧失劳动能力等情况下以及其他特殊情况下，依照有关具体法律法规的规定，请求 国家支付一定的物质权益或与物质有关的权益，以保障其基本生活的权利。
在现代社会，尤其是在经济、社会的变革时期，造成贫困的原因中社会因素在总体上 大于个人因素。对于国家和政府来说，救助贫困公民是其义不容辞的责任和义务；对公 民而言，获得救助是其应享有的权利。“如果说生存者是通过‘劳动—财产—维持生存 ’的定式完成了生存权的自我实现的话，那么另一种定式‘物质请求—国家帮助—维持 生存’就是某些特殊主体生存权实现的方式。”(注：韩德培.人权的理论与实践[M].武 汉：武汉大学出版社，1995.388.)对社会的多数成员来说，生存权是通过第一种定式而 得到保障的，第二种定式只适用于具有生存障碍的社会弱者。国家不仅有救助公民的责 任，而且还应该尽一切可能保障每个公民物质帮助权的实现。无论什么原因，只要公民 的收入低于贫困线，他就有权请求救助，而国家和政府就有义务予以救助。“作为共同 体生活的一项原则，伙伴身份要求每个成员不能对其他任何成员漠不关心，并要求在需 要时提供力所能及的帮助。因此，授予每个处在困扰中的人享有霍菲尔德所说的从其伙 伴成员那里获得帮助的要求权。”(注：[英]A.J.M米尔恩.人的权利与人的多样性—— 人权哲学[M].夏勇、张志铭译，北京：中国大百科全书出版社，1995.165.)以请求权形 态表现的生存权要求国家采取积极主动的方式，保障公民生存权的实现，并在公民遇到 生存障碍时，为其提供最低限度的生存条件。
(一)物质帮助权的享有主体
从宪法权利角度而言，公民是物质帮助权的享有主体。根据现行宪法，凡是中华人民 共和国公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度和职位高 低，不管是出自什么原因，只要生活陷入贫困状态，就享有获得物质帮助的权利，这是 物质帮助权的抽象主体。与前三部宪法相比，现行宪法(1982年宪法)最大的变化在于将 “劳动者”改为“公民”，劳动者并非法定用语，而公民则准确界定了物质帮助权的享 有主体，凡是具有我国国籍的人均享有这一权利。
从具体法律规定的权利角度而言，只有那些因诸多原因而导致现实生活陷入贫困的公 民才能行使这项权利，即公民这一权利的实现需具备“陷入贫困”的条件，这是物质帮 助权的具体主体(注：物质帮助权的抽象主体和具体主体，依据大须贺明先生的解释， 可以称为“平等意义上的权利主体”、“显在性的权利主体”和“潜在性的权利主体” 。参见林浩.生存权：法的具体性权利——关于大须贺明先生的生存权“具体性权利论 ”.大须贺明.生存权论.林浩译，北京：法律出版社，2001.293.)。贫困的具体标准因 时间、地点的不同而变化，不同国家因经济发展水平的不同存在差异，即使在同一国 家 随着社会经济的不断发展其具体标准也是变化的。
(二)物质帮助权的义务主体
公民作为物质帮助权的享有主体，意味着必须有相应的主体承担一定的义务。道德层 面上的物质帮助权指向的义务主体是国家、社会、慈善机构和其他公民；宪法层面上的 物质帮助权指向的义务主体仅指国家；实定法层面上的物质帮助权指向的义务主体是代 表国家具体履行这一义务的行政机关。
不同层次的义务属性是不同的。道德义务在一定程度上依靠主体的自愿行为来实现， 没有任何法律约束力，如果主体不履行义务，只能受到道德的谴责。宪法义务在某种意 义上是一种宣示，国家承担的是“尽最大能力个别地采取步骤或经由国际援助和合作… …逐渐达到本公约所承认权利的充分实现”(注：《经济、社会和文化权利国际公约》 第2条。)。根据联合国经济、社会和文化权利委员会的一般性意见3(注：联合国经济、 社会和文化权利委员会通过的一般性意见3缔约国义务的性质，载于E/1991/23号文件， 1990年第五届会议。)，“逐步实现等于承认在短时期内一般无法充分实现所有的经济 、社会和文化权利”；但同时，委员会进一步认为：“每个缔约国均有责任承担最低限 度的核心义务，确保使每种权利的实现达到一个最基本的水平。因此，如果在一缔约国 内有任一较大数目的个人被剥夺了粮食、基本初级保健、基本住房或最基本的教育形式 ，该缔约国就等于没有履行《公约》下的义务。同样，必须指出，关于一缔约国是否履 行了最起码的核心义务的任何评估都必须考虑到该国内的资源局限。”实定法义务是则 是公民实实在在享有的权利，体现为行政救助，代表国家履行义务的行政机关承担的是 必须立即予以实现的救助义务，否则就是违法失职行为，公民有权诉请司法审查。
(三)物质帮助权的内容
顾名思义，公民有从国家获得“物质”帮助的权利，对此应作广义的理解，即一切具 有物质性的利益，包括货币、实物及利用货币或实物获得的财产利益都属于“物质”的 范畴。至于公民获得物质帮助的最低限度，我国宪法未明确规定，结合国际公约以及我 国国内相关立法的规定，公民获得的物质帮助至少应保证其最低生活水准，为了达到最 低生活水准，充足的食物、适当的住房和医疗服务是必不可少的。对最低生活标准的理 解，在不同国家和不同地区应有所不同。例如我国城市居民最低生活保障标准，按照当 地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以 及未成年人的义务教育费用确定(注：《城市居民最低生活保障条例》第6条第1款。)， 因此不同地方的最低生活保障标准差别较大。
二、物质帮助权的确立
物质帮助权在几大国际人权文件中均有体现。《世界人权宣言》第25条第1款规定：“ 人人有权享有为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括相当的食物、衣 着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或其他不能 控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”(注：[瑞典]格德门德尔·阿尔弗雷 德松，[挪威]阿斯布佐恩·艾德.《世界人权宣言》——努力实现的共同标准[M].中国 人权研究会组织翻译，成都：四川人民出版社，1999.536.)宣言确立了人人享有维护相 当生活水准权，包括相当的食物和营养权利、相当的住房权以及医疗和社会服务权，与 上述各项权利密切联系的是获得帮助的权利，通过自己的劳动能力不能维持其生活水准 的人有受到保障的权利。《经济、社会和文化权利国际公约》第11条规定了相当生活水 准权的部分内容，该公约缔约国承认“人人有权为自己和家庭获得相当的生活水准，包 括充足的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。缔约国承诺将采取适当的措施以 保证这些权利的实现，并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性。缔约国承 认人人免受饥饿的基本权利及采取必要措施防止出现饥饿现象的国家义务”(注：[瑞典 ]格德门德尔·阿尔弗雷德松，[挪威]阿斯布佐恩·艾德.《世界人权宣言》——努力实 现的共同标准[M].中国人权研究会组织翻译，成都：四川人民出版社，1999.544.)。可 以明显看出，《世界人权宣言》第25条在范围上比《经济、社会和文化权利国际公约》 更广，有关医疗照顾的权利被单独纳入经社文公约第12条予以规定。有关获得帮助的权 利，在宣言中有明确的规定，公约虽未明确提出获得帮助的权利，但却从另一角度体现 了这一权利，国家有义务采取适当的措施保证公民获得充足的食物、衣着和住房，并不 断改进生活条件，即依靠公民自身能力无法实现上述权利时，他们可以从国家获得帮助 。相当生活水准权在《儿童权利公约》第27条中得到了重申。
物质帮助权从道德权利固定化为宪法上的权利，是人权观念不断发展的产物。在我国 长期的封建社会，历代封建王朝对内以维持统治和社会秩序为重点，对外以抵御外侮保 疆守土为重点，虽有“救荒”和“救灾”，但却被称为“仕政”，是统治者实施的安贫 赈济措施。1943年9月29日，国民党政府颁布施行《社会救济法》，这是中国历史上第 一部救助立法。公民物质帮助权作为法定权利的真正定型化则是新中国成立以后的事。 新中国成立以来的四部宪法均对公民的物质帮助权作了规定。1954年宪法第九十三条规 定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物资帮助 的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保 证劳动者享受这种权利。”1975年宪法第二十七条第二款规定：“劳动者有休息的权利 ，在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。”1978年宪法则规 定：“劳动者在年老、生病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家逐 步发展社会保险、社会救济、公费医疗和合作医疗等事业，以保证劳动者享受这种权利 。”不难看出，1975年宪法将“物资”改为“物质”，在立法技术上是一大进步。
“一部宪法的生命力不仅体现在它的制定上，更重要的是要体现在实施过程中。只有 全面地、正确地实施宪法，才能把纸上的宪法变成现实的宪法，只停留在条文上，不重 视宪法的实际作用，那么这种宪法就会失去存在的价值，是脱离现实的宪法。”(注： 徐秀义，韩大元.宪法学原理(上)[M].北京：中国人民公安大学出版社，1993.77.韩大 元.新中国宪法发展史[M].石家庄：河北人民出版社，2000.84.)由于历史条件的限制， 新中国成立初期的两部宪法虽然都对公民的物质帮助权作了规定，但由于缺乏具体法律 法规的规定，这一权利仅停留在宪法规定的政治权利层面上，其贯彻落实并不理想。物 质帮助权作为法定权利的真正实现则是1982年宪法诞生后的事。现行宪法规定的物质帮 助权得到具体法律法规的保障，是公民真正享有和行使的权利，如《关于精简退职的老 职工生活困难救济问题的通知》(1965年国务院发布)、《关于在全国建立城市居民最低 生活保障制度的通知》(1997年4月国务院发布)、《城市居民最低生活保障条例》(1999 年10月国务院发布)、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(2003年6月20日 国务院发布，8月1日实施)、《关于开展法律援助工作的通知》(司法部1997年5月20日 发布)、《法律援助条例》(2003年7月21日国务院发布，9月1日实施)、《关于加强抗灾 救灾管理工作的通知》(1997年1月18日国务院发布)、《关于救灾物资接收、分发、使 用、管理的规定》(民政部1991年8月5日发布)、《关于进一步加强救灾款使用管理工作 的通知》(民政部和财政部1999年2月23日联合发布)、《防震减灾法》(1997年12月发布 )等。
物质帮助权是我国公民享有的一项独立的权利，得到我国宪法和相关法律法规的保障 。但在国际人权文件中，该项权利是相当生活水准权的补充性权利，也就是说，公民享 有充足的食物、适当的住房等权利，只有在这些权利的实现遇到障碍时，物质帮助权才 显示出其重要价值。相当生活水准权与物质帮助权是生存权的必然延伸，两者在不同的 阶段对生存权的实现起到保障作用。对于公民生存权的实现，个人负有第一位的责任， 在此情况下国家的义务是一种间接的义务，创造条件保障公民依靠自身能力获得相当生 活水准；当个人生存权的实现出现障碍时，国家才采取积极的行动，直接为公民提供食 物、住房等物质权益，保证公民获得相当的生活水准。
三、物质帮助权的实现
(一)实现条件
1.立法的完善。将宪法规定的权利予以具体化，承担首要责任的是立法权。“在许多 情况下立法是特别需要的，在有些情况下可能甚至是必不可少的。”(注：经济、社会 和文化权利委员会通过的一般性意见3缔约国义务的性质，第3条，载于E/1991/23号文 件，1990年第五届会议。)近些年来，特别是改革开放以来，随着我国社会主义法律体 系的不断完善，公民的物质帮助权在不同层次的法律文件中均有所体现，如《劳动法》 、《残疾人保障法》、《妇女权益保障法》、《防震减灾法》、《失业保险条例》、《 城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、《法律援助条例》等法律法规都分别从 不同角度确立和规范了这一权利。随着社会的发展，新的物质帮助权实现形式将不断出 现，有赖于立法对其作出规范和调整。除了立法机关制定的法律外，行政立法也是必需 的。现代国家赋予了行政机关广泛的职权，并保障其有效行使，充分发挥其积极的能动 的作用，行政权的日益扩张及其日益显著已是公认的事实。在保障公民物质帮助权方面 ，行政机关应充分发挥行政立法的功能以弥补法律规定的不足。
2.社会财富的增加。在物质帮助权从宪法权利到实定法权利转化的过程中国家承担着 最低限度的义务，而“最低限度”的确定必须考虑一国的物质财富和国内资源。随着国 家综合实力的提高和国民生产总值的增长，社会财富不断增加，物质帮助权的实现形式 将更加丰富，实现程度更加充分。
(二)实现形式
物质帮助权的实现是通过具体法律来完成的，具体体现为行政主体的救助行为。根据 我国目前的社会经济发展状况，现行法律规定的物质帮助权实现形式主要有：
1.扶贫
我国政府的扶贫工作可分为两部分：一是“大扶贫”，即对老、少、边、穷地区实行 财政支持与政策倾斜，以使其脱贫致富；二是“小扶贫”，“即根据贫困户的家庭状况 及脱贫能力，国家和集体有计划地在物资款项、政策上给予照顾，使他们在国家、集体 和群众的扶持下，通过自力更生、发展生产、增加收入，提高生活水平，在一定期间内 摆脱贫困”，其对象为“由于主要劳动力死亡、病残、呆痴和遭受意外不幸事故，以及 劳力少，人口多造成生活困难不能维持基本生活的农户”(注：卫兴华，魏杰副.中国社 会保障制度研究[M].北京：中国人民大学出版社，1994.277、278.)。“大扶贫”是我 国扶贫工作的重点，但“大扶贫”主要被看做是经济工作，一般没有把它纳入到行政救 助制度中去，但其实际上的救助意义却是不容抹杀的。
2.最低生活保障
依《城市居民最低生活保障条例》规定，持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的 家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得物 质帮助的权利。保障对象的类型：一是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养 人的城市居民；二是尚有一定收入的城市居民，包括领取失业救济金期间或救济期满仍 未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民，和在职人员、下岗人员在 领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低 于最低生活保障标准的居民。前一类人员按照当地城市居民最低生活保障标准的全额享 受，后一类人员按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。最 低生活保障待遇由管理审批机关以货币的形式按月发放，必要时，也可以给付实物。公 民在获得其他形式的救助以后，家庭人均收入仍未达到最低生活保障线的，可申领最低 生活保障金，因此，该制度被誉为“最后一道安全网”。
3.法律援助
法律援助的本质是国家以为被援助对象提供经济帮助为途径，达到保证法律赋予每位 公民的合法权益真正得以实现，完善“法律面前人人平等”的一项国家法律制度。法律 援助分为两种形式，一种是由律师自主地提供或者律师行业自律性规范要求律师提供的 法律援助，以及一些民间组织提供的法律援助，如民间青年志愿者组织开展的法律援助 。这种法律援助不属于行政救助的范畴，而是由社会组织自愿提供的救助，是实现道德 层面物质帮助权的形式。另一种法律援助是政府开展和进行的，由政府提供财政支持， 依法对经济困难或特殊案件的当事人提供法律援助，法律援助机构可以指派律师事务所 安排律师或者安排本机构的工作人员办理法律援助案件，也可以根据其他社会组织的要 求，安排其所属人员办理法律援助案件。由政府提供的法律援助中对经济困难的当事人 提供的援助属于行政救助的范畴。国家承担着为公民提供法律援助的义务，联合国《公 民权利和政治权利国际公约》(ICCPR)(7)明确规定了为穷人提供国家资助的律师是国家 的义务。行政救助性质的法律援助代表法律援助制度的发展方向，随着国家财力的增强 ，此种法律援助在整个法律援助体系中将占有越来越重要的地位。自1994年初司法部第 一次提出建立有中国特色的法律援助制度以来，许多省市纷纷开展法律援助的试点，并 探索出了一些成功的经验。国务院总结这些经验，及时出台了《法律援助条例》。条例 从立法上明确了法律援助的政府责任性质，并提倡非政府组织的法律援助，“法律援助 是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提 供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展”，“国家支持和鼓励社会团体 、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助”(注：《法律援 助条例》第3条、第8条。)。
4.特殊对象救助
精简退职职工救助。这是一种特殊救助项目，其实施范围主要是20世纪60年代初期被 精简退职的职工，由民政部按相当于其原工资标准的40%发给救济费，并给予医疗补助 。随着越来越多的精简退职职工的去世，此项特殊救助将逐渐消失。
特定人员救助。根据国家的有关政策规定，对具有特殊政治身份的社会成员给予救助 。其对象主要是生活困难的红军失散人员、原国民党起义投诚的生活困难人员、宽大释 放的原国民党党政军特工人员中的生活困难人员、散居归国华侨中的生活困难人员、台 胞台属中的生活困难人员、外侨中的生活困难人员、生活困难的刑事罪犯家属、生活困 难的工商业者的遗属等十多种特殊社会成员。近几年因部分救助对象去世，救助规模日 益缩小，此种救助逐渐被最低生活保障制度所代替。
城镇“三无”人员救助。是指对无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或扶养人的 孤老残幼人员予以生活照顾的一种救助形式。救助的方式主要是发放救助金。“三无” 人员领取特殊救助后仍不能达到当地最低生活保障线的，可继续申领最低生活保障金。 随着最低生活保障制度的建立和健全，此种救助也将被逐渐取代。
城市流浪乞讨人员救助。传统上对城市流浪乞讨人员的救助方式是收容遣送，即对“ 无家可归”的城市流浪乞讨人员予以救助、教育和遣送回乡。收容遣送制度具有两方面 的性质，一方面，它是对城市流浪乞讨人员实施的救助，维护了社会秩序的稳定；另一 方面，收容遣送实际上限制了受遣送人的人身自由，应当属于限制人身自由的行政强制 措施行为，由于缺乏法律层次规范性文件的规定而与《立法法》相违(注：《立法法》 第8条第(五)项规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只 能制定法律。”此外，我国宪法虽未规定迁徙自由，但我国已于1998年10月5日签署了 联合国《公民权利与政治权利国际公约》，该公约规定：“在一国领土内合法居留之人 ，在该国领土内有迁徙往来之自由及择居之自由。”收容遣送之举措，显然有违迁徙自 由之规定。)。随着社会形势的发展，收容遣送的强制性已逐渐替代了救助性，演变成 一种彻头彻尾的行政强制措施。因此，收容遣送制度的改革迫在眉睫，孙志刚案件(注 ：《被收容者孙志刚之死》，载《南方都市报》2003年4月25日。《孙志刚案再追问— —贺卫方等五学者上书全国人大常委会建议启动特别调查程序》，载《工人日报》2003 年5月24日。《特别策划：孙志刚之死·舆论·收容的法律问题》，人民网http://www. peopledaily.com.cn/2003年5月20日。)的发生更加速了这一立法进程。《城市生活无 着的流浪乞讨人员救助管理办法》(2003年6月20日国务院颁布，8月1日实施)的出台将 收容制度从行政强制回归到行政救助的本位，“救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临 时性社会救助措施”(注：《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第2条。该法 规的缺陷是没有明确对城市生活无着的流浪乞讨人员的救助是国家和政府的义务，仅规 定这种救助是社会救助的一部分。社会救助的范围除了政府所办理的救助事项外，还包 括社会团体、民间组织以及个人的救助，社会救助与行政救助是属种关系；社会救助既 可能是救助人的法定义务，也可能是道德义务，由国家和政府对城市生活无着的流浪乞 讨人员提供的救助是其法定义务，办法恰恰没有规定这一点。)，是公民物质帮助权实 现的一种重要形式。
5.灾害救助
灾害救助是指在发生水灾、旱灾、火灾以及地震等灾害的情况下，由政府对灾民给予 抢救和援助，以维持其最低生活水平并使其脱离灾难和危险的救助制度。在现代社会， 救灾是国家和政府的职责和法定义务，享受救助是灾民的一项法定权利。救灾主要由政 府组织，国家和地方给予财力支持，并以社会救助和灾民的生产自救为补充。灾害救助 的形式主要有发放救灾款、发放救灾物资、提供医疗服务以及安置、转移灾民等。救灾 物资包括救济口粮、衣被、建筑材料等。
四、完善我国公民物质帮助权
(一)在宪法中明确规定公民最低生活标准权
最低生活标准权首先意味着公民个人有依靠自身能力达到这种最低限度生活水准的权 利，国家应努力为公民个人创造实现权利的条件；其次，当依靠公民个人能力无法实现 这一权利时，国家就应当直接为公民提供物质帮助；再次，国家为公民提供物质帮助的 限度，不能低于基于该国经济发展状况而确定的最低生活标准线。我国宪法已规定了公 民的物质帮助权，具体法律法规规定了公民物质帮助权的一些实现形式，但现有物质帮 助权不等于最低生活标准权，物质帮助权只实现了最低生活标准权的前两个层次，不能 表示出国家义务的最低限度，因此笔者建议修改宪法第四十五条，增加“公民有维持最 低生活标准的权利”作为该条的第一款。
(二)完善行政救助立法
如前所述，人权的实现需经过应有权利到法定权利、实有权利的过程，在这一过程中 ，立法的发展和完善是其中的重要一环，也是行政权和司法权发挥作用的前提条件。目 前，宪法已有关于公民物质帮助权的统率性规定(尽管这一规定尚不完善)，剩下的任务 则由具体法律法规去完成。现阶段我国有关这方面的法律规范缺乏整体性、系统性和权 威性：一方面，人大立法少，法规、规章多，法制建设层次低。在一个国家的法律体系 中，法规和规章处于较低的层次，从严格意义上讲不能称之为“法律”，而我国目前还 没有一部由全国人大或其常委会审议通过的以“法”来命名的系统规范公民物质帮助权 的法律。这就导致宪法和行政法规之间缺少一个中间层次，出现了“断层”。另一方面 ，现行有关的法律规范除层次较低外，还明显表现出缺乏整体规划、体系残缺不全的问 题。例如，在出现突发事件的情况下，公民有获得救助的权利，但目前尚没有法律对此 作出统一规定，SARS事件突出表现了我国在立法方面的缺陷，关于行政救助的规定就是 其中之一。因此，笔者建议应尽快完善相关立法，对行政救助作出全面、系统的规定， 使公民宪法层次上的物质帮助权有所依托。
保证公民物质帮助权的真正实现必须设立相应的救济途径，包括仲裁救济、行政救济 和司法救济等方式，“没有救济就没有权利，没有救济的权利不是权利”(注：姜明安. 基本权利的保障：从宪法到宪政[N].法制日报，2001-08-19(三).)。司法救济因其公开 、公正的特点成为其中一种重要的救济方式，在保障公民物质帮助权方面发挥着重要作 用。司法权发挥作用的前提必须有具体法律的存在，公民申请司法救济须依据具体的法 律规范(注：至少在我国目前关于行政诉讼以具体法律的规定为前提，法院受理行政案 件以《行政诉讼法》及司法解释明确规定的受案范围为标准。但是公民申请司法救济必 须以具体法律为前提的观点和做法遭到部分学者的批评。大须贺明先生认为“宪法的生 存权规定条款本身，具有明确的审判性规范效果”，“在立法权不实施保障生存权的相 关立法，或者行政权不采取保障生存权的相关措施之际，法院必须要以宪法的生存权条 款为法的根据，命令立法权和行政权迅速地将国民的‘最低限度生活’恢复到最低基准 上”。《生存权论》第295页。我国也有学者持此种观点。如姜明安教授认为宪法作为 法律在法院适用应该是理之自然，最高人民法院于7月24日公布的批复具有普适性：既 然司法可以对公民受教育的宪法基本权利提供直接保护，那么对公民的其他宪法基本权 利(无论是否有具体法律的规定)，司法也应该可以提供直接的保护；既然司法可以对当 事人以侵犯姓名权的手段侵犯公民的宪法基本权利的行为追究法律责任，那么司法对当 事人以其他手段侵犯公民的宪法基本权利的行为也应该可以追究法律责任；既然司法可 以对一般当事人侵犯公民的宪法基本权利的案件直接适用宪法和直接以宪法为依据裁判 ，那么司法对政府机关侵犯公民的宪法基本权利的案件也应该可以直接适用宪法和直接 以宪法为依据裁判。参见姜明安：《基本权利的保障：从宪法到宪政》，法制日报2001 年8月19日第三版。)，我国行政诉讼实行受案范围有限原则，这就要求立法权在保障公 民物质帮助权方面首先发挥作用。依据具体法律法规，当行政机关在保障公民物质帮助 权有所懈怠或有其他侵权行为时，公民可提起行政诉讼，请求司法审查。因此，相关法 律应当明确规定针对物质帮助权的司法审查。
(三)加强对农民物质帮助权的保护
我国公民基本权利和义务的重要特点之一就是其平等性，中华人民共和国公民在法律 面前一律平等，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产 状况和职位高低，都一律平等地享有宪法和法律规定的权利，也一律平等地履行宪法和 法律规定的义务。宪法规定每个公民都有获得物质帮助的权利，农村居民也是公民，他 们与城市居民一样享有物质帮助权，但目前由于经济发展水平的限制，农民的这一权利 在很大程度上还停留在民主权利的层面上。以最低生活保障制度为例，至1999年城镇普 遍建立这一制度，由于其实施范围的局限性，目前虽有部分地方已在农村建立了这一制 度，但从全国范围来看则不普遍，而且已在农村建立该制度的地方，均不同程度地存在 着资金不足、覆盖范围小、待遇标准低的问题。针对目前的现状，笔者建议，随着城市 居民最低生活保障制度的逐步完善，应将其范围扩大至农村。“农民作为人，与城市居 民一样，也能够或者可能遇到年老、疾病或者丧失劳动能力这些一般生活风险问题，在 这种情况下，国家就应该向他们提供社会保障保护。至于社会保障待遇标准的确定，是 另外一个问题，在这里首先要解决的是，必须将农民社会保障作为我国社会保障制度的 组成部分，哪怕给予最低限度的待遇。这样，我们无论在什么场合都能够理直气壮地说 ，我国的社会保障覆盖了人口的绝大部分。”(注：刘翠霄.中国农民的社会保障问题[J ].法学研究，2001，(6)：72.)
收稿日期：2003-09-01
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