简析麦克萨里改革，本文主要内容关键词为：麦克论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
80年代以后，作为欧洲一体化的基石，共同农业政策受到了越来越多的批评。其在提高生产率的同时使农民免于市场力量的侵扰，造成了严重的农产品过剩并在共同财政预算方面使欧共体背上了一个沉重的负担。此外，由于共同农业政策使欧洲农产品价格人为地与世界市场价格相脱离，从而导致了欧共体国家与第三国国际贸易关系的紧张。对共同农业政策所引起的问题在欧共体内部日渐形成共同的认识。这些构成了1984年后欧共体改革共同农业政策的动力所在。改革的目标旨在更多地发挥市场作用以实现供需平衡（注：Commission of the European Communities(1985):"Perspectives of for the Common Agricultural Policy",COM(85)333,Brussels：这是共同农业政策历史上一份主要的政策改革文件。对直接收入支持政策作了详细描述，部分地反映出从市场政策向收入支持的转变；强调了共同财政参与，通过共同责任机制对谷物和其它产品实行价格约束；重新提出了退休问题，但仍然建议将预补偿计划局限于职业农民。）。1987年6月欧共体国家和政府首脑理事会确认了其对改革的义务。
一
自共同农业政策产生以来，共同体在控制农业剩余产品增长方面始终表现得无能为力。1984年牛奶配额的实施标志着委员会通过一种持久的努力扼制共同体历史上最严重预算危机的开始。生产者“共同责任”的原则早已在糖类产品中实施，并在80年代末开始扩大到牛奶和谷物产品，但世界价格的低迷和美元的疲软加重了出口补贴的费用；在关贸总协定乌拉圭回合谈判中，欧共体在谈判桌上采取了拖延与逐渐减少价格支持的立场（注：Christopher Ritson and David Harvey:The Common Agriculural Policy,Second Edition,CAB International,1997,P.49.）。
随着剩余产品的增加及更多的资金用于补贴向世界市场倾销的农产品，“从70年代中期到80年代中期，共同农业政策开支实际上翻了一番……该政策在80年代几乎完全处于危机之中，预算费用急剧增加，所有主要作物和牲畜产品剩余日益加剧”（注：European Commission:The Economics of the Common Agricultural Policy,Report and Studies No.5,European Economy(Luxembourg;Office for Official Publications of the European Communities),1994a,pp.14-15.）；与此同时，存在着农业货币制度的危机。至1987年前，共同体已处于破产的边缘，并已“掉进预算不良使用的泥潭之中”（注：Commission,Report by the Commission to the Council and Parliament on the financing of the Community Budget,1987,P.2.）。农业开支从1982年的124亿埃居上升到1988年252亿埃居，80年代末大约保持在270亿埃居；作为总预算的一部分，1985年共同农业政策的支出占到总预算的75%，80年代末，这一数字降低到65%。因此，无论进行何种预算改革，对农业开支实行控制都是必要的。在1987年12月峰会上，预算危机达到了顶峰，但欧洲理事会并没能批准必要的措施来平衡预算结果。1988年2月，共同体开始启用预算稳定机制：对大多数农业部门实行最大保证数量(MGQs)，超过最大保证数量，将自动实行价格调整机制。详细的措施随部门之间有少许的变化。根据1984/1985-1986/1987年度平均产量，最大保证数量被批准在1989/1990-1991/1992年间使用；如果实际产量超出最大保证数量，第二年的支持部分将根据超出的比例自动地减少。除了稳定机制，理事会批准了一系列的结构改革措施，包括自愿休耕、粗放经营、多样化经营计划，旨在调整供需关系，同时对农民的收入给予补偿并提高环境保护的程度。在共同体财政收入方面，理事会同意通过扩大按成员国国民生产总值比例的财源基础来增加共同体预算，以及按照增值税1.4%的水平和国民生产总值1.3%之间的差来计算，另外追加60亿埃居作为共同农业政策预算。针对自身财源的增加，理事会对欧洲农业指导和保证基金的开支提出了一个预算指导原则，将1988年定为250亿埃居，以后每年的增长速度限制在共同体国民生产总值年增长速度的74%内。在指导原则外，还规定了两个例外条款：第一个包括为处理剩余农产品的储存提供56亿埃居；第二个包括产生一个10亿埃居的储备金来应对埃居与美元汇率的意外变动而产生的处理剩余农产品的额外费用（注：Christopher Ritson and David Harvey,The Common Agricultural Policy,Second Edition CAB International,1997,P.55.）。
在短期内，稳定机制的实施成功地限制了农产品的剩余程度及农业预算开支，某些农产品的生产，尤其是油籽受到相当的影响；但谷物费用由于农业部长理事会拒绝实行所要求的价格削减而继续增加。同时，80年代末预算压力的减少在很大程度上受益于有利的世界价格和美元地位的加强，而非稳定机制的有效实施（注：Commission,The development and future of the CAP-Reflections paper of the Commission,COM(91)100,1991,Brussels.）。从长远来看，与农业产量相联系的支持机制给盲目生产提供了一个永久的刺激，由于没有针对这一存在的问题，稳定机制注定要失败。“稳定机制政策实际上并没有涉及共同农业政策的基本改革。……它只是在超过某一生产限度时，通过减少价格和保证的自动机制来稳定生产和开支；该政策并没有处理共同农业政策所存在的各种问题，即欧洲农业指导和保证基金的支持与所生产的数量成正比例；这一因素刺激着生产不断扩大走向更大的集约化”（注：European Commission:Communication of the Commission to the Council.The Development and Fulure of the CAP:Reflections Paper of the Commission,COM(91)100 final,Brussels,1991,P.9）；而且，预算危机没有为有效的改革提供一个可持续的动力。“预算危机所产生的有效刺激是有限的；一旦有足够的资源来处理危机，采取进一步行动的压力也就消失了。”（注：Moyer,H.W.and T.E.Josling:Agricultural Policy Reform:Politics and Process in EC and USA,Hemel Hempsteal:Harvester Wheatsheaf,1990,P.201.）
实施稳定机制的经历加强了欧委会彻底改革共同农业政策的决心。“1985/1988年的改革没有实施，而且是不彻底的。在这种情况下，共同农业政策重新又面临严重的危机是不奇怪的……在这些情况下，共同体的农业政策无法逃避日益严重的危机的频频爆发，除非对其机制作出彻底的审视并调整其机制以适应不同于60年代的情况。欧委会认为到了对共同体的农业政策目标和指导共同农业政策未来发展的原则进行深思的时候。”（注：Commission:The Development and future of the CAP:Reflections paper of the Commission,COM(91)258 final/3.）
1988年欧委会发表的题为“农村社会”的绿皮书激起了对共同农业政策作用的进一步争论，而1990年和1991年农业预算所显示出的共同农业政策预算危机进一步加剧了这种讨论的紧迫性。在1991年欧委会公布的“反思”文件中要求对共同农业政策进行更为全面的改革。该文件表明“现在所运作的共同农业政策机制不再能够实现《罗马条约》所规定的某些目标”，要求“对共同农业政策机制进行全面的检讨以使其适应不同于60年代的情况”（注：European Commission:Communication of the Commission to the Council,The Development and Future of the CAP:Reflections Paper of the Commission,COM(91)100 final,Brussels,pp.3-9.）
二
麦克萨里改革之前，欧共体委员会也采取措施削弱价格和市场支持来遏制农产品剩余与调整农业生产结构，但事实证明所付出的努力是微不足道的，而且自1968年曼斯霍尔特扭转市场和价格支持的改革失败后，共同农业政策中价格和市场政策的主导地位再也没有受到挑战。到80年代，不仅共同体市场严重供大于求，而且国际市场也出现了饱和，即使使用大量出口津贴也无法消除剩余农产品，因此迫切需要产生更大的市场平衡，而不能等候改善生产效益产生的结果。通过系统地支持价格来实现市场的调整非常困难，因为这种努力在政治上遭到来自成员国及各种农业利益集团及相关集团政治上的强烈抵制。（注：参看Leon Hurwitz:Contemporary Perspectives on European Integration,Connecticut,1980,pp.132-138及William F.Averyt,Jr.Agrapolitics in the European Community:Interest Groups and the Common Agricultural Policy,New York:Prager,1977,pp.102-104.）因此需要找到其它方法，通过实行另外的农业生产制度和农业用地的替代使用找到解决问题的方法。来自关贸总协定谈判过程中的压力也为1992年激烈改革提供了巨大的动力，尽管欧委会不愿承认二者之间的关系。
在1989-1992年德洛尔委员会里，爱尔兰人麦克萨里担任农业事务委员。作为农业产品的净出口国，爱尔兰经济从共同农业政策中得到了相当多的好处，因此有许多人认为他不会是一个改革派，但事实上他与迄今为止共同农业政策最重要的变化相联系，成为1992年改革的主要设计者和倡导者。为说服欧洲议员，在1991年一次对欧洲议会议员演说中，麦克萨里呼吁，“看一看这些建议的背景和欧洲农业今天的现状……需要我们干预的2000万吨谷物就要增加到3000万吨，所干预的乳制品多达100万吨且难以在市场上加以处理……要求干预的牛肉多达75万吨并正以每周1.5-2万吨的速度增长。”（注：Desmond Dinan:Ever Colser Union:An Introduction to the European Community,Colorado,1994,P.328.）
1991年初委员会发布了一份题为“共同农业政策的发展和未来”的讨论文件(COM(91)100)，通常称为麦克萨里改革计划。其基本目标是在家庭农场提供的框架内，从整个社会的角度保留足够数量的农民从事食品和原材料及保护自然环境；为实现这些目标，价格和市场政策必须继续承担控制农业产量和平衡市场的任务，但要获得更高的效率；为了实现这一目标，必须对支持机制重新考察“以便使其适应不同于六十年代的情况”（注：Commission:The Development and Future of the CAP:Reflections paper of the Commission,1991,P.9.）；在保留共同市场、共同体优惠和共同财政三个原则的同时，需将他们置于90年代的背景之中，尤其是“共同财政意味着在考虑某个农产品和某些地区的特殊情况下，需要更好地分配补贴”（注：ibid.P.12.）；需要对有益环境的生产和粗放经营给予更多的关注。为了支持共同体的商业活动，必须增加竞争力和效率；为了维持农村人口和加强农村经济，必须使一个强有力的农村政策和共同农业政策一道工作。
在欧共体COM(91)258文件中，欧委会详细解释了调整谷物、油籽、蛋白质作物、烟草、牛奶、牛肉和羊肉市场的改革建议；在同年晚些时候，欧委会提出了有关这些农产品的立法草案。与以往的众多改革一样，麦克萨里改革建议遭到农业部长和农民组织的一致反对，爱尔兰农民协会更是将麦克萨里视同于17世纪摧毁爱尔兰的克伦威尔（注：Desmond Dinan:Ever Closer Union:An Introduction to the EuropeanCommunity,Colorado,1994,P.331.），虽然如此，1992年5月1日欧盟理事会还是达成了协议。
这个一揽子计划涉及到上述产品的三个农业年度：1993/1994-1995/1996年，其余产品市场体系暂时保留；规定了谷物三年间的标靶价格和干预价格，后者是在每公顷的基础上和1986/1987-1990/1991年期间产量的基础上按区域划分；依据市场状况，决定每年休耕土地的比例；取消对小型谷物生产者的直接支持，接受了按公顷给予所有可耕作物补贴及免除休耕要求，同时对油菜籽作了安排；先前对蛋白质作物的支持制度被面积支付所代替，对烟草的支持安排有相当的改动，对制品和对黄油的支持价格做了小小的调整。牛肉生产体系改变较大。1993-1995年干预价格将减少15%，干预取决于到1997年下降的年度最高数额。付给各种肉牛的补贴取决于每公顷草场牲畜饲养的最大密度，在四年内（1993-1996年）下降到每公顷牧场2个牲畜单位(2LU/ha.)（少于15个牲畜单位的生产者不受这些限制）。至于羊类产品：无限制的头数支付为向个人畜群主的总支付所取代，但以1992年前牧场主所拥有的数量规模（称为参考畜群数量）为限制。构成参考畜群的母羊头数为一个配额，超出这一配额则取消所有“剩余”母羊的头数支付；除了总交易的15%在没有支付的前提下上交给国家保留（为了新牧场主的利益），在一个区域内配额权利可以在畜群主之间进行交易。可以得到完全支付的单一畜群的最大数量，劣势地区和其它地区分别为1000头和500头。
麦克萨里改革进一步加强了休耕的作用，根据支持价格下跌的程度对每公顷休耕土地给予补偿，所有的补偿将在一定规模上付清。如果超过一定面积，对某些可耕土地的退出给予的补贴支付将是有条件的并由市场情况来决定。为了防止在不同的作物部门之间发生扭曲，针对油籽和蛋白作物提出了土地休耕的独立计划。
麦克萨里改革的目标之一是努力减少大型生产者对共同农业政策财政补助金的束缚，这在谷物部门表现得最为明显，但在关于改革计划的谈判过程中，原先提出的各种建议被大量地修正，许多有关社会平等的内容消失了。最后的方案根据改革谷物市场共同组织的1766/92(OJL181,1-7-92)号条例，将标靶价格、门槛价格和干预价格水平限定在1993/1994-1995/1996三个市场年度内，并逐年递减，根据1765/92(OJL181,1-7-92)号条例，制定了各种给予农民补偿的计划。补偿基础不是以当前的产量而是1989-1991三年的平均产量。
麦克萨里改革还包括两个计划：一个适用于所有农业生产者，另一个仅适用于小型生产者。根据总体计划，需要将他们可耕地的一部分加以休耕。
改革的环境措施包括符合环境保护和保存农村要求的农业生产方式将得到内容广泛的补贴，各种支持将以减少污染、农业生产和牲畜饲养的粗放经营、环境保护、长期休耕及公共用地等为前提。图1是对麦克萨里改革支持体系所做的一个典型考察。
P[,1]是改革以前的支持价格，农民的产量为q[,1]，A在供应曲线S上，然后价格降到P[,2]，只要农民同意休耕，根据他们以前的生产水平，农民可以因价格的降低而得到补偿。这些土地或休耕或用于其它目的，目的旨在要求确保谷物产量的减少不会伴随着其它可耕作物产量的提高。结果是可耕地供应总量减少，以求降低产量。就谷物而言，从图1上可以看出，假定所有符合条件的农民都参加了补偿计划，供应曲线从S移到S[,1]。以P[,2]的支持价格水平，产量为q[,2]或者为供应曲线S[,1]的B点，消费者从这种价格降低中得到好处，其购买力从q[,3]扩大到q[,4]；就福利而言，他们所得到的P[,1]CEP[,2]。
生产者的情况不是那么清楚，尽管价格从P[,1]下降到P[,2]，产量从q[,1]下降到q[,2]，但补偿计划以历史上的产量水平为基础，对休耕的补偿足以弥补价格的降低。下图1为价格减少且实行土地休耕的情况下，欧盟支持制度的运行情况（注：Rosemary Fennell:The Common Agricultural Policy:Continuity and Change,Oxford University Inc.New York,1997,P.201.）。就经济利益而言对生产者造成一个比较温和的影响。
至于新的谷物支持安排，规定在三年内减少谷物支持35%：第一次为1993年，第二次为1994年，第三次为1995年。1995/1996年度的干预价格，在市场年度之初，为119.19埃居／吨。图2（注：Christopher Ritson and David Harvey:The Common Agricultural Policy,Second Edition,CAB International,1997,pp.98-99.）为1995年起，欧盟给予谷物的价格支持。
新价格支持水平的实施没有确切的期限。图2界定标靶价格为113.11埃居／吨，可以看出这次标靶价格与1992年前谷物价格体系的制定是不一样的。在曼克萨里改革之前，标靶价格大大低于应用于谷物的干预价格。在原来的干预价格和新的标靶价格之间非常接近；干预价格和标靶价格应用于所有谷物，但在原来的体系下，所实行的价格支持水平取决于谷物。类似地，除了在认可的生产地区对硬质小麦给予额外的面积补贴外，所有谷物享受同样的可耕面积补贴。
图1
图2
三
随着1992年麦克萨里改革一揽子计划的批准，欧盟共同农业政策发生了重大变化。尽管改革力度不如大多数经济学家所要求的那样激进，也不如其贸易伙伴所希望看到的那样出现内容广泛的改革，但在今后10年里将难以再回到原有的共同农业政策。乌拉圭回合协议锁定了这些政策的变化方面，从而使得任何反复都变得困难。在新共同农业政策中，确立其真正改革地位的是大量削减谷物的市场支持价格，并对不再依赖当前产量水平的农民给予补偿性支付。这次变革使欧盟政策决策接近了共同农业政策的弹性极限，打断了价格支持和农业收入之间的直接联系，并实质性地改变了欧盟与其它国家打交道的方式，恢复了自共同农业政策确立以来所不曾看到的对外贸易政策的弹性，减少了内部政策与贸易政策之间可能的冲突，使欧盟进入日益增多的不单纯依靠价格收入支持政策的国家之列。自共同农业政策确立以来（注：ibid.P.371.），麦克萨里改革虽然不是第一次改革，但是第一次实质性的改革。
麦克萨里改革的直接动力之一是使共同农业政策与其国际义务相一致的需要。但从长远来看，麦克萨里改革尚不足以使该政策满足乌拉圭回合要求欧盟所承担的义务。麦克萨里改革只是将价格支持与生产部分相分离并且只限于部分产品；保留的链接支持（价格支持与面积之间的联系）要求对农民的生产决策给予强有力的政府干预，通过必要的休耕来加强实施；依然保留的谷物出口补贴与世贸组织的补贴出口相联系，要求欧盟实行农产品供应控制，牛肉市场再次遇到新的供需失衡的危险，牛奶和糖类产品的相关政策仍完全没有修订（注：K.A.Ingerscnt(1998),The Reform of the Common Agricultural Policy,Macmillan Press Ltd.London,1998,P.35.）；正在进行的对南部产品的改革（水果、蔬菜和酒）也多是表面的而非根本的；对改革的另一潜在压力来自农业与环境政策之间的联系：现代农业对环境造成的影响是多方面的，如集约化生产方式导致土质下降，“在西班牙，土壤侵蚀尤为严重，17%的农场遇到了严重的困难，还有28%的农场遇到中等程度的麻烦”（注：Ockenden,J.and Franklin,M.European Agriculture:Making the CAP Fit the Future London:Macmillan.1995,P.41）。而且，随着欧盟的东扩，改革的压力将进一步加大。1995年11月批准的欧委会农业战略文件认为应在麦克萨里改革的基础上进一步实行改革，因为允许十个中东欧国家加入欧盟所造成的至少120亿埃居预算费用的增加形成了强大的动力。该文件拒绝分阶段取消市场支持并分离和逐渐取消补偿支付的激烈改革，但承认在未来10-15年时间里，扩大将会导致进一步的重要改革（注：Wyn Grant:The Common Agricultural Policy,Macmillan Press Ltd.London,1997,P.195.）。换言之，改革的压力仍然存在。麦克萨里改革是新的共同农业政策改革时代的开始，而非它的结束。