税改理念的重构与税制改革探析，本文主要内容关键词为：税制论文,探析论文,重构论文,理念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国现行税制的基本框架是1994年奠定的，在十多年来的运行过程中，尽管不时地做了一些修补，通过“费改税”和农村税费改革以及增值税的转型等改革，使税制结构产生了一些变化，但基本框架未变。税制要改革，这似乎已经成为当前社会各界的一种共识。但如何改革？是框架性的改革，还是局部性的改革？则是仁者见仁、智者见智。笔者认为税制改革的成败关键在于要树立正确的理念，这是决定税制改革成败的关键。
一、重构税制改革理念
1.重构税制本身无优劣之理念
世界上没有最好的税制，也无最坏的税制，所谓税制的好坏都是针对一定历史阶段的目标和条件而言的。从现实来看，随着市场经济体制改革的不断深化和世界经济一体化，迫切需要为市场主体提供更加公平的市场环境，以不断提高市场主体的综合竞争力。这就需要有一个与之相协调的适当的税制。相比之下，我国现有的税制已经难以适应现阶段的变化和客观环境的要求。这至少表现在以下几点：一是市场化程度不断加深。我国自1992年确定把建立社会主义市场经济体制作为改革目标至今，通过十多年的各项改革，市场化进程不断推进，市场机制正趋向完善。与此同时，现行税制中的一些问题也日益突出，比如税制的公平性、透明度等问题，这些与市场化的要求都不相吻合。二是收入分配差距不断拉大。随着收入分配格局的变化和GDP规模的不断扩大，个人收入分配差距被不断放大，收入分配不公的问题已经成为社会关注的焦点。这对税制提出了双重要求：一方面，要求有良好的税收能力，为政府解决或缓解分配问题筹集所需的财力；另一方面，要求税制在收入分配差距拉大的过程中不要“火上浇油”，至少保持中性。而现行税制既有税收能力不足的问题，也有对收入分配逆调节的弊端。三是WTO相关承诺的履行。中国加入WTO，在税制方面有具体的承诺，随着时间的推移，这些承诺必须逐步兑现。同时，随着我国对外经济贸易活动的日益频繁，相关税制设计中也必须体现国际竞争与协调的精神。四是税收征管条件发生了较大的变化。自1994年税制改革以来，各地都在积极探索新的征管模式。1997年初，国务院办公厅转发了国家税务总局的《关于深化税收征管改革的方案》，确立了以“申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新的税收征管模式，改变了原有的集税收“征、管、查”于一体的税收征管模式，实现了税收征管由手工操作到计算机运作的技术改造，大大地提高了税收征管能力，使税收的实际征收率大大提高。这也要求原来建立在较低征管能力基础上的税制进行相应的调整。
正是基于以上新的情况和新的环境，现行税制改革的必要性才较充分地凸现出来。如果仅仅从税制本身来分析，也就无所谓合理与不合理，更谈不上改革以及如何来进行改革。因此，在税制改革过程中，我们要以“工具性思维”来对待每一个税种和改革的每一个步骤，不能从税收自身出发来衡量税制改革的方案[1]。尽管在税收理论上有税制最优化模型，但是，最优税制理论对于解决现实税制问题还是缺乏可操作性。因为，现实税制条件千差万别，无法与最优税制的条件相吻合。在不同历史时期和不同的条件下只能选择不同的税制，税制优化是税制设计中永恒追求的一个目标，不存在一成不变的最优税制模式。到底什么样的税制才算优化、才是合理的？标准只有一个，那就是要与一定历史阶段的政治、经济、社会人文及管理等因素构成的税收环境相适应。在这个意义上，没有最好的税制，只有最具有适应性的税制。只有符合当时税制环境的税制才是优化的税制，现实中的税制优化过程也只能说是在向最优税制不断接近的过程。理性地把握税制设计中的一些基本准则，客观、准确地判断税制改革所处的现实环境，是税制改革走向成功的第一步。
2.重构税制改革要以公共财政为导向之理念
要回答“收多少税、如何收税”等问题，仅仅从税收自身是找不到答案的，这必须从公共财政中来寻求。我国财政改革以建立公共财政体系为目标，这意味着两个基本面的重新定位：一是政府与市场关系的重新定位；二是政府与公众关系的重新定位。从第一方面来讲，政府为了防范和化解公共风险，需要通过一定的形式来参与市场分配，以筹集政府履行上述职责所需要的财力。在政府与市场关系的转变中，政府在对市场主体发挥何种影响力上需要作出新的抉择。作为经济体制转轨的国家，我国财政担负着比一般市场经济国家财政更为艰巨的使命。自1992年确立市场化改革目标以来，我国已经走过了十多年的转轨历程，与1994年税制改革时相比，现在的市场化程度已经与当初不可同日而语。有必要重新全面审视政府与市场的关系，果断地从一些不该介入的领域退出。只有这样，才能既不致延滞市场化进程，也使政府有精力办好其职责范围内的事情。从近年来的情况来看，政府（主要是地方政府）直接参与经济建设的热情不断高涨，带来的是大量低效率的重复建设。这种投入主体不承担任何投资风险的重复建设，对我国的财政、金融安全都是一种相当大的隐患。
尤其值得注意的是，现在地方政府的很多项目，似乎都属于所谓的公共领域，如市政工程(亮彩工程、广场建设、城市标志性建筑工程、市区道路扩建工程、豪华行政办公楼兴建等等）、高等级路桥建设等，而那些非常需要政府关注的城市公共卫生设施的建设、生态环境的保护、国民的基础教育等则难以进入地方政府的视野。如果政府过多地投资于一些本不必投资或不该投资的项目，势必在履行最基本的政府职责时力不从心。所以，在界定政府与市场的边界时，我们有必要把政府活动的最基本范围界定在具有公共风险的领域，超过以这一标准界定的领域，即使是属于西方经济学中所谓的“公共性”领域，也属于画蛇添足之举，事实上将带来政府的越位。正确认识和严格界定在公共财政框架下政府的职责范围，将为我们选择恰当的税收规模提供一个较为明确的标准，也为宏观“低税率”的设计提供最基本的依据。不从公共财政出发，单纯地从税收自身来看，是无所谓“低税率”或“高税率”的，从与其他国家的税率进行比较同样也得不出有意义的结论。
从另一个方面来讲，在过去的计划经济体制下，政府不仅凌驾于市场之上，在与老百姓的关系中，政府也处于主导地位，即无论是制度设计还是政策措施的制定，都是站在政府的角度来考虑，围绕政府的要求来行事，所谓“体现政府的意图”。在这种体制环境中，政府是第一位的，民众是第二位的。而从公共财政要求来衡量，政府是受社会公众的委托行使其职能，政府是为民众服务的。政府的财政活动就是政府运用社会公众赋予的公共权力，从社会公众手中取得一部分资源，然后用这些资源去满足社会公众的共同需要。在这里，社会公众是委托人，而政府是受托人，政府财政就是受托人用委托人的钱去办委托人的事。公共财政就成为把对政府财政活动的知情权、限制权和监督权重新交还给社会公众的一种制度保证[2]。在这种体制环境下，原有的政府与民众的逻辑关系就彻底地颠倒过来了，民众是第一位的，政府是第二位的。因此，政府既然是受托人，就要在税制设计和税制改革中处处体现出“以人为本”，处处为委托人——民众着想。只有广大民众认同的税制，才是可实行的税制，也才是“最好的税制”。如果公众对政府设计的税制不予认可或认可程度很低，税制将难以实施，其有效性就大打折扣。在这方面我们是有过教训的。从民众的角度来考虑税制设计、税制实施、税收征管等税收运行整个过程中的各个环节，是公共财政的要求，也是新时期执政理念“以人为本”的要求，是体现现代文明社会的要求。“为纳税人服务”不只是体现在税收征管过程之中，也应反映在税制设计的过程之中和税制改革的过程之中。
3.重构税收的“工具价值”之理念
税收是政府履行公共权力的一个工具。作为工具，税收的“工具价值”是有限的，只能实现有限的目标。在市场经济条件下，税收能有效实现的目标就是为政府筹集履行其职能所需的财力，至于说对生产、分配、流通和消费的调节作用则十分有限，而且“副作用”很大，一旦要想发挥税收的调节作用，实施起来要么会妨碍税收收入功能的发挥，要么会对经济、社会过程产生扭曲性。利用税收对生产进行调节，对市场价格体系造成的扭曲性是很明显的，由此导致资源配置失当。故市场经济条件下，税制设计（主要是流转税）一般遵循“中性原则”，尽量对生产、流通和消费不产生调节性影响（从反面看，也就是扭曲性影响），给各类经济主体提供公平的税收环境[3]。
1994年的税制改革从整体上看是遵循这个原则的。只有对分配环节，多数主张要对分配过程进行税收调节，因此，收益类税收的设计，例如所得税，是按照社会公平的原则来设计的。当前收入分配不公的问题十分突出，社会公众、决策层、理论界对税收的调节作用寄予厚望。为此，不少人提出应通过个人所得税制的改革，来改善收入分配不公的状况。还有的提出，要通过遗产税、财产税等税种来调节财富分配的不公平。这样的想法固然很好，但实施起来成本会很大，甚至会适得其反，产生逆调节。欧洲一些国家之所以取消了遗产税这个税种，主要原因是调节效果差，而征管成本却很高。我国的现行个人所得税也是按照调节收入分配差距的思路设计的，结果却是逆调节，而且造成了大量税收收入的流失。究其原因是现有社会条件下无法全面监控收入源泉和现金流动，只能是采用代扣代缴的征管办法。如果要采取美国的个人所得税模式，以家庭为单位实施综合征收，在现有的社会环境中恐怕要付出极高的征管成本，导致大量的“税收腐败”，即使如此，也未必能达到调节收入分配的目的[4]。因此，对教科书上所阐述的税收的两种功能——收入功能和调节功能，不能一概而论，无条件地将两者放在平起平坐的位置上，更不能倒置过来，把调节功能的发挥放在首位，从调节的角度来设计税制和改革我们现行的税制。因此，新一轮税制改革必须摆正税收收入功能与调节功能的位置，在税制设计时，应避免追求多目标而导致思路左右摇摆，更要防止那种过分强调税收调节功能而使税制过分复杂化。要简化税制，就必须把收入功能摆在首位。
4.重构税制改革成本之理念
任何改革都是有成本的，税制改革也一样。从理论上讲，当一项改革的成本远远大于其收益时，无论多么必要的改革都将变得不可能。作为上层建筑的税制，其改革的成本包括：新制度设计所付出的大量人力及相关的研究费用；税制变动需要征纳双方重新认识、理解税制所耗费的精力或相关的培训费用以及税制改革带来征纳双方调整征管技术、程序和更改财务核算等变迁成本。这其中既有经济成本，也有政治成本和社会成本，还有财政成本。另外，税制改革还总是伴随着多方面的不确定性而导致的各种风险，这种风险一旦变成现实，不仅将造成经济、社会损害，还会引起政治损害，降低政府威信。改革收益则是改革预期目标的实现程度，它对社会经济的发展、对政府职能的履行、对税收制度本身完善等方面所带来的积极影响。所以，理性地分析改革需要付出的成本、所冒的风险，评估改革可能带来的收益，是税制改革过程中不可或缺的重要一环。一般而言，越是复杂的税制，导致的税收成本就越高；反之，税收成本就越低。复杂的税制至少从两个方面加大了税收成本，一是提高了征管成本，二是提高了纳税人成本。税收成本问题很早就受到了经济学家的关注。较早的代表人物是英国古典政治经济学家亚当·斯密，他在著名的《国民财富的性质和原因的研究》中，提出了赋税的四大原则，即“平等、确实、便利和最少征收费”[5]。因此税制改革中必须坚持税收成本原则。
5.税制改革要与征管能力相适应
任何税制的有效运行是以一定的征管能力为依托的，离开征管能力，税制设计就会变成纸上谈兵、空中楼阁。不根据一定时期的征管能力来设计税制和实施改革，就好比建房子不考虑地基的承受能力一样。先建房子，再打地基，显然是很荒唐的。目前我国的税收征管模式还存在着分工不明、职责不清、衔接脱节、管理缺位、信息传递及反馈和共享不到位等问题，因此在税制设计中，应该充分考虑上述情况对税制设计的制约，更多地着眼于能做什么，而不是应做什么，不能追求理想化的税制。我国的税收征管水平还处在一个相对的低水平，与之相适应，税制的设计也宜坚持从简和低税负的原则。税制设计只有适应现实税收征管能力，才能提高税收征管效率，真正实现严征管的目标。
6.立足于国情，正确看待国际惯例
在我国改革开放过程中，无论是在理论研究中还是在具体的一些方案讨论中，甚至在一些最终的改革决策中，存在这样一种倾向：凡是别国的做法特别是一些发达国家的做法，往往成为我们做出某种选择的理由。应当说，别国的一些技术层面的东西我们不妨拿来，但是一些属于制度层面的东西，是不能照搬的。因为一个好的制度必须与它所根植的制度基础相吻合。制度基础一旦发生变化，原有的所谓好的制度就可能变成了不好的制度了。因此，在税制设计中必须从我国实际出发，针对我国的税制环境和税制存在的问题，制订改革方案，切忌以别国税制模式作为目标模式。近年来，在税制结构模式的相关探讨中，就有不少人以美国等发达资本主义国家作为范例，认为我国也应当选择以所得税作为主体税种的税制模式，在税制设计中把不断提高所得税的比重作为目标，而无视所得税作为主体税种的相关条件要求。这显然是理论研究和决策机制不成熟的表现[6]。在新一轮税制改革方案的制订中，应当避免受类似思维和理念的影响。我们不能以他国现存的税制模式作为国际惯例来改革我国的税制，唯一的根据应是根植于中国国情的税制是否能实现现阶段的政策目标以及能否适应新环境和新条件。
二、推进新一轮的税制改革
1.推进新一轮税制改革的必要性
我国1994年的税制改革，按照“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的指导思想，建立了以增值税为核心的流转税制，统一并规范了各类所得税，初步建立了符合市场经济发展要求的税制框架。这次税制改革体现了市场机制对资源配置起基础作用的要求，强化了税收作为经济杠杆所具有的宏观调控功能，促进了国民经济的持续、快速、健康发展。但是，随着市场经济的发展和经济体制改革的进一步深入，我国经济出现了诸如产业结构调整、提高自主创新能力、开拓高新技术产业、保护环境和资源等深层次的问题，这些问题的解决需要税收制度的有力配合。然而现行税制滞后于市场经济的发展，越来越凸现出诸多不适应性。主要表现在：第一，从税种设计看，增值税与营业税的并存影响了增值税抵扣链条的完整性，消费税的征收范围过小，调节力度不足，采用分项计征模式的个人所得税的税率和费用扣除方法不尽合理。第二，从税制结构看，由于现行税制中流转税占税收收入比重过大，造成原先确定的流转税与所得税“双主体”的税制模式名不符实，不利于充分发挥直接税的宏观调控作用。第三，从税收的效率原则来看，现行税制的宏观调控能力不强，不利于促进高新技术企业和中小企业的发展。第四，从地方税体系上看，地方税体系建设滞后，缺少主体税种，不利于地方政府强化支出责任和履行职能的需要。因此，现行税制必须进行适应性的调整改革，建立起更加公平、科学、法制化的税制体系。为保证税制的稳定性，新一轮税制改革的重点主要应着眼于现行税制与市场经济的不适应之处，引导现行税制体系较好地适应社会经济形势的发展变化，而不需要对现行税制进行整体的、大规模的改革。
2.推进我国新一轮税制改革的约束条件
税制改革是一项复杂的系统工程，成功的税制改革更是诸多因素共同作用的结果。综合考虑我国社会经济的现实情况，新一轮税制改革必然要受到财政体制、财政收入、经济发展水平、征管能力等因素的影响。
（1）财政体制的制约。我国现行的分税制财政体制模式不健全，主要表现在：一是现行的分税制财政体制并没有合理划分税权，只是一种收入的划分，使得税制的执行出现困难。我国除宴席税和屠宰税以外的其余所有地方性税种的立法、实施和调整权，包括开征、停征和税率调整以及减免税等都集中于中央，地方无权改变税率或定义地方税收的税基，或决定是否开征哪些有意义的税种，只有幅度税率的选择权，因而地方能够因地制宜的余地很小；二是财权与事权不对称，地方税收入难以适应地方财政支出的需要。现行分税制下，地方政府承担着较多的地方经济发展、社会安定等职能，但划分给地方的多是一些小税种，在实施中又有多项标准把某些地方税收入划归中央，使得地方税收入难成体系，导致了地方财政收入的缺位，自给率偏低。如果与税制相配合的财政体制模式不健全，必然影响着税制改革的效果。新一轮税制改革的重点之一是扩大增值税范围，逐步取代营业税。但营业税是地方主要的税收来源，在地方主体税种不健全的情况下，扩大增值税征收范围必然涉及地方的税收收入。如何使中央和地方财政与税收兼容，弥补营业税减少所导致的财政收入的减少，成为影响增值税制改革的一个突出问题。
（2）财政收入的制约。虽然我国税收收入大幅增长，但这并不等同于财政状况的好转。从目前我国的实际情况来看，受全球金融危机的影响，财政支出规模不断加大，而财政收入特别是中央财政收入增长缓慢，在这种膨胀的财政支出需求与缓慢增长的财政收入供给之间的差距拉大的情况下，财政赤字规模会不断扩大。财政收支状况是决定税制改革时机及改革内容的一个主要因素。以增值税改革为例，增值税转型无疑是以财政上的减收为代价的。根据初步测算，仅增值税和企业所得税两个税种的改革，就要涉及2000亿元上下的减收。加之全球金融危机的影响，今年我国的财政收入将减少约5000亿元。
（3）利益结构的约束。税制改革就其本质来讲，归根结底是对社会各利益集团的经济关系进行重新调整。税制改革的推进，必然要受到利益结构的约束。税制改革启动的关键因素在于突破既得利益格局的困扰。税制改革，不仅涉及中央与地方的关系、各部门之间的利益调整，还要涉及社会很多群体的利益调整。如企业所得税的改革至少牵扯到企业利益、部门利益和沿海开放地区利益，增值税改革至少涉及中央和地方的税收分配利益，农村税费改革和燃油税的开征也会产生类似的问题。
（4）经济发展水平的制约。尽管我国经济增长保持着7%—9%的增速，税收连续多年大幅度增长，税收收入占的比重逐年提高，但是，我国经济发展水平不高，现实的经济增长率低于潜在的经济增长率，人均收入较低，作为我国经济发展主导力量的国有企业并未完全摆脱困境，经济效益不佳。从我国的实际情况出发，我国仍应以流转税作为主体税种而不能实行发达国家以所得税为主体的税制结构。一般来说，税源规模会受到产业结构、经济结构的影响，而税源规模又成为我国税制改革和税收政策调整的首要因素。从我国近年税源结构看，第一产业约占总量的16%，第二产业约占51%，第三产业约占33%；而从税收收入结构看，第一产业只占税收收入总额的4%，第二产业约占62%，第三产业约占34%[7]。显然，由于第一产业附加值低，免税产值与低税产值比重大，其提供的税收最少，而第二、第三产业税负不平衡的问题则比较突出。因此，国民经济能否继续保持稳定增长，经济结构、产业结构能否进一步优化，将是影响今后我国税制改革和税收政策调整的首要经济因素。
（5）征管能力的制约。税收征管能力是由征管信息系统、征管制度建设、征管技术水平、征管人员素质等因素决定的一种综合能力，决定于国民的平均素质水平、平均的管理技术水平以及社会法律意识，它的高低决定着税收制度有效实施的程度。税制改革过程中必须充分考虑对这种能力的要求，必须对现行的税收征管能力进行全面和科学的评估。我国当前的税收征管滞后于经济发展的需要，征管能力较弱。在我国税制改革中，如果不重视征管能力，那么税制改革就难以取得实质性的进展。然而我国目前所得税、个人所得税、遗产税、财产税以及燃油税等税种的改革，基本上是就税制来谈税制，很少考虑现行征管能力所产生的制约性。
3.消除新一轮税制改革中约束条件的对策
（1）完善财税体制。首先要合理划分税权，赋予地方收入自主权。地方政府作为国家治理结构的组成部分，是税收制度创新的参与者、支持者、协调者、联结者，因此，在新一轮税制改革中，不仅要强调地方政府在税制改革中的作用，还应当在合理确定事权和财权的基础上，合理划分税权。对中央统一制定税收条例的地方税种，考虑允许省级人民政府制定地方税种的实施细则；对非全国统一开征的地方税，其立法权、解释权和征收管理权应完全下放给地方。在确保中央和其他地区利益基础上，允许省级人民政府通过立法程序，并经中央批准，开征新的区域性税种。只有通过合理划分税权赋予地方规范的收入自主权，增强地方政府承担支出责任的能力，才能确保新一轮税制改革的顺利进行。其次，要通过财政体制的相应改革来平衡利益关系。一般来说，税制改革难免会对某些部门和地区的经济利益产生影响。为平衡各方面的利益关系，减少因税制改革造成的负面影响，在税制改革的同时，财政体制也要进行相应改革。要进一步完善财政转移支付制度，特别是要加大对中西部地区和少数民族地区的财政扶持力度。通过完善财政转移支付制度，形成地方稳定的财源和规范、稳定的收入保障机制，既可以调节地区间最低公共服务水平的差距，又可以较好地解决可能因税制改革所引致的地方财政收入减少、横向财政不平衡加剧等问题，从而减少税制改革的阻力。同时进一步规范政府的分配方式，规范政府收入形式，形成良好的分配秩序。通过规范政府分配方式，将不同形式、不同性质的政府收入分流归位，加大预算外、制度外资金管理力度，建立起规范的政府收入运行机制和财政分配体系，为新一轮税制改革的顺利推进营造良好的政策环境。
（2）规范税费改革，巩固财政收入基础。名目繁多的收费，严重侵蚀了税基，不仅加重了纳税人的负担，而且对经济产生了极强的扭曲作用，不利于税收公平和效率两大目标的实现。新一轮的税制改革，应当按照“清理、规范、归位”的基本思路，首先界定税与费的界限，调整税费结构，合理规定税费比例，形成以税收收入为主，政府收费为辅的收入格局。近年来，由于我国政府收入的不规范，大大影响了我国财政的稳定和完整。因此，要重树税收“主角”地位，进一步完善税制，把该征的税全部征上来。
（3）将税制改革纳入公共财政建设的总体规划。公共财政应着眼于满足社会公共需要，合理界定政府的财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系。新一轮的税制改革伴随着减税因素，可能会给财政带来很大的压力，为使因税制改革造成的减税幅度控制在国家财政可以承受的范围之内，就必须实行有增有减的结构性税制改革，避免因税制改革而引起财政收入的剧烈变动。为了维护各方面的利益，应在财政支出预算中充分考虑税制改革成本，合理调整支出结构，优化配置财政资源，使国家财政由于税制改革而承受的压力得以舒缓。必要时，还可以借助其他方式如运用国债资金弥补因减税而导致的收支缺口。
（4）加强税收征管改革。在我国税制改革中，必须重视征管能力的提高，而税收征管改革是提高征管能力的有力保障。就我国目前税收征管现状而言，不进行税收征管体制的改革，税制改革分步实施的总体目标就不能实现。因此，必须构建税制改革与税收征管改革的联动机制，在税制改革的同时，深化税收征管体制改革，不断提高税收征管工作的效率和质量，使税收管理体制、管理模式和管理方式等与新税制的要求相适应。要进一步改进和优化纳税服务，方便纳税人及时足额纳税和提高税法遵从度，完善征管制度，改进征管方法，搞好纳税服务工作；加强纳税咨询辅导，帮助纳税人掌握税法知识，熟悉办税程序；大力清缴欠税，认真实行欠税公告，建立欠税档案，实行欠税人报告制度。此外，要加强增值税管理；加快建立个人收入档案管理制度、代扣代缴明细账制度、纳税人与扣缴义务人向税务机关双向申报制度；强化对高收入者的管理、对税源的源泉管理[8]。总之，具体税制改革方案的设计还必须考虑现实的税收征管能力，与此同时，征管能力也应按税制发展的要求积极改进。通过调整和完善征管模式、征管方法和征管手段，确保税制改革的顺利进行。
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