经济发展中的政府选择，本文主要内容关键词为：经济发展论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123.16文献标识码：A文章编号：1005-1309（2004）07-0005-08
一、问题的提出
2003年，中国经济终于走出了长达5年之久的通货紧缩，进入新一轮增长周期。但不同寻常的是，在这新一轮增长周期刚刚降临之际，便出现投资、信贷、货币供应量等大幅度增加，一些领域和行业的投资、生产及其价格迅速升温，从而使总体经济循环陷入明显的非均衡状态。
这种情况的出现，与这一轮经济增长由政府主导的城市化投资推动有关。各地政府纷纷制定“宏大”的城市发展规划，迅速扩张城市地域及空间规模，并按照“超前性”的高规格城市布局进行大规模的城市基础设施建设及大型开发区建设，试图通过城市化建设的投资来带动相关产业的发展，通过改善投资环境与发展条件来吸引民间资金、外资进入以发展工业经济。这种政府主导的城市化投资推动与工业化以及制造业国际转移等推动力量具有高度的交互性，带来了与城市化密切相关的交通运输设备制造业、房地产、电信等一批关联效应强的产业迅速发展起来，并使投资需求急剧扩张。
当然，从动态过程来看，当前我国经济运行遭遇的不稳定性局面，是一系列结构性矛盾累积的结果。其中，政府选择在这当中也起了相当程度的推波助澜的作用。特别是在传统发展观的指导下，政府对经济发展的主导型推动留下了严重的后遗症。
总之，当前我国经济运行刚进入新一轮增长周期便遭遇严重的不稳定性，不论是其直接起因，还是其结构性矛盾累积的基础，都与政府参与其中的行为方式有关。与此同时，如何面对这些问题，恰恰又是政府所面临的新的选择。同此，经济发展中的“政府选择”就成为本文所要研究的主题。本文主要是研究我国经济发展中的政府选择问题，旨在揭示政府选择对我国经济发展的影响。
二、政府选择的理论构架：基本要点及内容
首先，我们对政府的界定，不是抽象概念上的政府，而是政府实体。因为政府活动是在几个不同层次上发生的：国家的、省市的和区县的，并由众多的不同政府实体具体实施的。另外，不论是在国家层次上还是在地方层次上，都不存在任何单一的“政府”的实体，而是存在众多的分支机构（即政府职能部门），其中每一个都对某种职能负责。因此，政府实体是政府结构中的基本元素，其中每一个政府实体都有制定政策的权力，直接与政府活动有关。笔者认为，只有从政府实体的角度来研究政府选择，才有真实的意义。
所谓政府选择是指政府实体参与经济活动及配置资源的目标及其手段的取舍，其包含两层意思：一是选择做什么；二是选择怎样做。显然，作为一种行为方式，这与一般行为主体（如厂商、居民及非政府组织等）没有什么不同。但由于政府是一个处于特殊地位的行为主体，它被赋予一定的强制权力，这种权力是私人机构所没有的（斯蒂格利茨，1997）。因此，政府参与经济活动及配置资源的选择，会直接对经济、社会产生重大的影响。从这一意义上讲，政府选择具有特定的含义，完全不同于一般行为主体的选择。
在市场经济条件下，政府选择作为一种非市场选择，是与市场选择相对应的。政府选择做什么和怎么做，直接影响到市场选择本身，或者是替代了市场选择；或者是补充了市场选择；或者是既替代又补充了市场选择等更为复杂的关系。这也就是我们通常所讲的政府与市场的关系问题。因此，政府选择与市场选择的对应性这一命题，可以转化为政府与市场间的选择。查尔斯·沃尔夫指出，市场与政府间的选择是复杂的，而且，通常并不仅仅是这两个方面，因为这不是纯粹在市场与政府间的选择，而经常是在这两者的不同组合间的选择（查尔斯·沃尔夫，1994）。如果从这一观点出发，那么政府选择与市场选择之间存在着某种内在的逻辑关系。
首先，市场选择的互利交换，隐含在假定有一个集体选择制度条件之下的。因为利己追求条件下的博奕选择，只能是一种“自然分配”，即这种分配产生于一种霍布斯式状态中（丹尼斯.C.缪勒，1999）。如果要摆脱霍布斯的自然形态，势必要有一种“立宪式契约”的形式，通过此种契约确立每个人的产权和行为约束。产权制度和实施产权的程序作为一种具有非排他性和非竞争性的纯公共物品，就要由政府来提供。从这一意义上讲，市场选择内生出政府选择。
其次，市场选择的过程及其结果，有可能出现盲目波动、外部性导致资源配置缺乏效率等“失灵”或“不足”。当存在着市场失灵时，如果政府能对市场失灵进行补救，并提高经济效益的话，就可能出现政府的作用。因此，对市场失灵进行补救导致出两个主要的政府职能：稳定整个经济，以及对经济资源进行再配置（斯蒂格利茨，1997）。从这一意义上讲，市场选择需要政府选择作为补充。
再则，市场选择在生产财富上促进了生产力发展和提高了效率，但也可能拉大收入分配的差距，并产生富者越富、穷者越穷的“马太效应”。在这种情况下，政府进行收入再分配的选择将有助于改善社会经济关系。
但问题在于，政府选择能否按照这些内在的逻辑展开？为了说明这一问题，我们要分析政府选择的基本构件。
（1）政府选择的约束条件及可能性空间
前面我们已经指出，政府选择有其不同于其他行为主体的特殊性。但任何所谓的选择，都意味着存在某种约束。政府选择也是如此。但由于政府不同于一般私人机构（包括厂商和大量非营利的组织）的根本性差异，就在于其被赋予强制性权力，所以政府使用强制权力的能力意味着，政府有各种手段可利用，以达到它的目的，特别是它可以做私人机构不能做的事。从这一意义上讲，政府选择的可能性空间相对较大。
然而，政府权力不是天赋的，源于公众的权力让渡。显然，这种公众的权力让渡是有前提条件的，即政府要成为公众利益的代表。这主要体现在效率与效益、公平与公正等方面的公共价值选择成为政府行为的必然诉求。这是政府选择最根本性的约束条件，以致于他们不能想做什么就做什么。从这一意义上讲，政府选择的可能性空间是有限的，主要集中在公共价值选择的范围内。（注：亚当·斯密早就指出，政府用所获得的收入来配置资源，主要是为了完成君主或国家的三大义务。首先在保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略。其次为保护人民，不使社会中任何人受其他人的欺侮或压迫。三是建立并维持某些公共机关和公共工程。参阅亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，下册[M].北京：商务印书馆，1997））
尽管从理论上讲政府选择的约束条件是其被赋予强制权力的程度，但在实际生活中，政府权力具有很大的伸缩性。尤其是政治活动家似乎有一种“天然”的倾向去扩展政府行动的范围和规模，去超越任何可以想像的公共界限。而且，这种政府权力的扩张总是依赖于侵蚀个人权利实现的。因此，我们不能仅看到政府选择的“形式上”的约束，更要看其实际掌控及运用强制权力的程度。由此，我们可以得出一个基本判定：政府选择的可能性空间相对较大，且具有较大的弹性。
（2）政府选择的目标函数
与任何行为主体的选择一样，政府选择也是一种主观能动性的行为，其中必定有理性的“计算”或权衡，并受某些内在动机及偏好所驱动。从这一意义上讲，政府作为选择主体，同样具有一组反映其偏好的目标函数。
正如前面已经指出的，政府权力是源于公众的权力让渡，因此政府首先必须代表与实现公共利益，否则就丧失其存在的合法性。这是政府作为“理性人”，不同于一般行为主体的本质属性。但政府作为一个独立的行为主体，也有其自身的特殊利益。正如韦伯指出的，虽然在理论上科层组织只是非人格的部门，但实际上它却形成了政府的独立群体，拥有本身的利益、价值和权力基础。（注：转引自杨冠琼.政府治理体系创新[M].北京：经济管理出版社，2000，317-318。）有的学者甚至认为，政府是市场经济中的利益主体之一。（陈淮，1998）
由于政府行为的实施者是政府官员，而政府官员则是在政府组织的框架内活动的，因此政府自身利益是一个复合性概念，从结构上可具体区分为两大部分：一是政府官员的利益。作为一个社会的人，政府官员与社会经济政治生活紧密联系在一起，他们也具有自身的利益取向。如个人价值的实现、职位的升迁、个人经济利益的增进、对舒适生活的追求等。布坎南指出，在行政领域或“政治市场”上，个人是严格按经济人的方式行动的……当人们改变角色时，并没有变为圣人（布坎南，1998）。二是政府组织的利益，包括各级政府组织及其政府内不同部门的利益。这种政府组织的利益往往与本地区、本部门的利益状况存在着较紧密的共容性，他们在经济政策的制定和执行过程中往往成为本地区和本部门利益的代言人（涂晓芳，2002）。尽管政府官员的利益与政府组织的利益具有不同的效用函数，两者之间有较大的差异，但却是紧密联系的，不能截然分开。
由此可见，政府既是公共利益的代表，同时也有其自身的特殊利益。由于政府的合法性首先在于实现公共利益，它只有在实现公共利益的同时才能寻求自身的利益，所以这种双重利益具有一定程度的一致性，即利益共容（张宇燕，1997）。但也可能会经常出现利益上的偏差，例如打着实现公共利益的旗号寻求自身特殊利益，或以自身特殊利益的追求挤占公共利益的实现等。因此，我们可以得出的另一个重要判定：政府是具有双重人格的“理性人”，其选择受双重利益的驱动，从而具有双重效用偏好的目标函数。
（3）政府选择的收益与成本
既然政府有其目标函数，那么其选择就存在预期收益。这些预期收益的实现程度，就是政府最大化社会福利与自身效用的实现程度。但政府运用多种手段来获取收益，是要支付成本的。除了直接成本（如行政事业费、公务员薪金等政府机构的运行成本、信息处理、决策及决策执行与监督等操作成本，以及承担政策“副作用”带来的损失等社会成本）外，由于政府选择同样面临一个由约束条件划定的机会集合，即一组实际存在的不同选择办法，在这一机会集合范围内存在替换的可能性，从而政府选择也应当计入全部机会成本。同时，政府选择也涉及边际的替换，即边际成本与边际收益的问题。显然，政府作为具有双重人格的“理性人”，其选择势必寻求收益最大化或成本最小化。
与一般的行为主体选择不同，由于政府选择所支付的成本，对应于其双重的预期收益，从而其收益与成本的关系显得更为复杂。在政府选择所支付的总成本中，有一部分实际上是为获取其自身特殊利益而支付的，但它并不是以独立的形式支付，而往往是隐含与分摊在实现社会福利的支付成本中的。一般来讲，只有当收益大于成本时，政府选择才是可行的。但事实上，由于存在这种支付成本“搭便车”的机会主义倾向，即使在社会福利增进的收益小于其总成本时，也会出现“逆选择”现象。由此，我们可以提出的又一个重要判定是：政府获取自身特殊利益的支付成本可以“搭便车”，转嫁到实现社会福利增进的成本中去，从而使政府选择所支付的总成本往往大于社会福利增进的收益。
（4）政府选择的有效性
与任何行为主体一样，政府选择具有明确的指向性，从而力求其选择结果的有效性。但由于政府选择具有双重效用偏好的目标函数，其选择结果有效性更为复杂，更具有不确定性。只有在双重效用偏好的目标函数高度吻合的情况下，政府选择的有效性才能用同一标准来衡量，并能比较清晰地反映出来。一旦出现双重效用偏好的偏离，就会出现对政府选择有效性衡量的双重标准，即社会标准与政府标准，从而使政府选择的有效性难以显现。
例如，当政府以侵蚀个人权利而实现其权力扩张，进行超越公共界限的政府选择，或者以牺牲公共利益来追求其自身特殊利益，进行其选择，那么就会衍生出不同于社会标准的所谓政府标准，从而使政府选择的有效性判断变得截然不同。显然，用社会标准来衡量，这种政府选择是低效或无效的；但用政府标准来衡量，则会认为其选择是有效的。
即使我们撇开政府选择超越公共界限、以及其为自身特殊利益支付社会公共成本等问题不谈，完全严格限定其选择的范围及内容，但由于政府选择也只是一种有限理性，特别在调节经济过程中具有典型的实现滞后与效力递减的性质，仍然会出现选择有效性的不确定问题。因此，我们只能以帕累托效率作为政府选择的衡量标准，只要政府的参与使市场效率增进，至少没有恶化市场效率，其政府选择就是有效的。
通过以上分析，我们可以看到，政府选择具有与市场经济扩展和市场效率发生偏离的机理。政府选择能否与市场选择相容，关键在于政府权力的约束与其自利性的控制。没有权力受到限制的政府，就没有真正的市场经济（郑宗仁等，2003）。市场经济的扩展，必须与对政府的权力、职能和规模的限制同时进行，否则市场秩序就没有社会空间。汉密尔顿和麦迪逊也指出，要组织一个统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能够管理被统治者，然后再使政府管理自身（汉密尔顿·杰、伊·麦迪逊，1980）。因此，任何政府都面临着既管理社会的艰巨任务，又要管理和控制自利性的巨大挑战。
政府的自我约束表现在机构（政府规模）、职能、行为（主观随意性、独断性或反程序性）、利益（自身的特殊利益）、权力等方面的约束，其中权力约束最为重要。因此面对这一挑战，一个行之有效的办法就是实行法治之下的政府有限权力。法治的重要政治职能在于铲除无限政府，建立一个权力受到有效制约的有限政府。有限政府就是指政府在权力、职能和规模上受到来自法律的明文限制，能公开接受社会的监督和制约：政府权力和规模在越出法定界限时能够得到及时有效的纠正。有限政府与有效政府并不相悖。只有权力受到限制的政府才可能是有能力办好事情的政府，才能是有效率的政府（于敬华，2002）。
三、当前我国经济活动中政府选择的实证分析
在传统经济体制下，行政性计划对资源配置的基础性作用，使政府选择完全替代了市场选择，从而政府选择所涉及的范围是极其广泛，干预经济的力度很大。对此不再加以详述，但有两点值得提出来。
首先，在这种计划经济条件下，有许多资源处于凝固化状态，是不能流转的，如土地、投资建成的厂房及设备、各种基础设施等。对于这些凝固化的资源，政府有权进行调拨与调配，但却难以对其进行“变现”。从这一角度讲，尽管政府掌握着大量资源，但由于凝固化的资源不能有效地派生出一系列的再利用效应，形成资源利用的循环，所以政府选择面临着资源不能有效循环利用而客观形成的制约。
其次，在传统计划体制下，权力的高度集中使中央政府及其部门掌控着大量资源，其选择的空间范围很大，而地方政府实际可利用的资源是十分有限的，其选择空间范围是不大的。在这种情况下，政府选择的实体是单一的，高度集中的。
改革开放以来，市场选择的力量日益强大，在一定程度上对政府选择进行了替代。然而，人们更多看到的是政府从原有领域的退出，如政府定价逐步取消、预算内投资比重下降、国有经济的产值、资产等比重下降，以及行政审批的减少等。如果仅以此为依据，判定政府选择的力度趋于减弱，则是有片面性的。
事实上，随着要素市场化的全面展开，政府掌控中的原有凝固化的重要资源（如土地等物质资源、政府信用等无形资产、管制与审批等权力资源）被大大激活，也具有“变现性”和流动性。例如，土地批租，政府信誉担保的贷款与发债、国有资产的产权转让与资本化（上市融资等）、管制与审批等权力“创租”以及特殊优惠政策等带来的资金“空转”等。这些政府掌控的重要资源一旦被市场化机制所激活，便会派生出一系列再利用的放大效应，形成资源利用的循环。因此，尽管从表面上看政府掌握的资源，从范围上来讲是趋于缩小了，但由于其掌控的重要资源具有了“变观性”和流动性，可供利用的潜在可能性却大大增加，政府选择的力度反而是增大了。
另外，在体制转轨中，原先高度集中的权力层层下移，地方政府作为相对独立的利益主体角色得到强化，并使其不同程度地拥有实际可支配的资源。这种政府选择的实体呈现分散化与多元化的格局，实际上意味着政府特殊利益的分散化与多元化。如果说在传统计划体制下政府选择的实体由于高度集中与单一，其利益驱动主要体现在中央政府及其部门上，那么在目前的情况下政府选择的利益驱动是综合性的，不仅有中央政府及其部门的利益驱动，而且还有各级地方政府及其部门的利益驱动。从这一意义上讲，政府选择的利益驱动力量不是趋于减弱，而是总体上趋于强化。
以上两方面的新变化使政府选择在参与直接推动经济发展上，仍然具有很大的潜在能量。但这种潜在能量的释放，是要有相应条件的。因此，我们要进一步对其必要、充分条件以及相应的特殊外部条件进行分析。
（1）必要条件分析
在现阶段，政府选择在参与直接推动经济发展上，具有强大的内在动力。这种政府选择的内在动力源于多方面因素。
从公众利益实现的角度讲，这种政府选择的内在动力主要来自两个方面。一方面，以经济建设为中心的大政方针具体化为政府的工作，客观上要求政府最大化地利用与动员各种资源进行经济建设，加快经济发展步伐，从而成为政府选择在参与直接推动经济发展上的内在动力之一。另一方面，经济发展直接关系到地区面貌变化、政府税收增加、就业与收入水平、居民生活改善等，从而对政府工作形成巨大的压力，迫使政府集中主要精力抓经济，直接参与重大的经济活动。
从政府自身特殊利益的角度讲，这种政府选择的内在动力主要来自现行的政绩观及其干部人事制度。政府官员的上级任免及频繁调动，更促使其对上负责，在任职期内急功近利、不惜成本地营造其所谓的政绩。
（2）充分条件分析
即使政府选择在参与直接推动经济发展上具有强大的内在动力，但如果其处于相应的约束下，也就难以实现其目的。但问题在于，现阶段政府选择面临的只是一种软约束。
从最直接的表象上看，由于财政预算规定了政府支出的项目，所以政府选择主要受财政预算的约束。尽管每年一度的各级“人代会”都会审议各级政府的财政预算，但财政预算往往只是粗线条的，其实际的财政支出在具体项目上就有了较大的弹性，而且预算的法定效用并不强，从而其具体的执行不是非常的严格。
更为重要的是，政府选择所需的支出并不限于预算内，而是越来越多地依靠预算外资金。正如前面分析指出的，政府掌控的一些重要资源从凝固化状态解脱出来，使政府可利用市场化机制与手段将其“变现”或流动起来，例如土地批租及其土地级差收益、基础设施的部分产权或经营权实行转让或拍卖、国有资产的存量资金盘活为流量资金等都成为预算外资金的重要来源。显然，在目前的情况下，这些预算外资金的使用更是一种软约束状况。
从更为广义的角度讲，政策性资源也可以成为政府选择所凭借的重要资源。对于政府来讲，即使缺乏其他资源，但只要拿出相应的政策，便可用来达到其选择的目的。然而，政策唯有政府才能制定，是政府拥有的具有独占垄断性质的资源。利用这一政策性资源，政府可以拓展其选择的范围，并保证其选择的目的得以实现。在目前政治体制和行政管理体制下，这种政策制定仍带有较浓厚的“长官意志”的色彩，缺乏严格的程序和各方利益协商形成广泛共识的基础。从这一意义上讲，也是一种广义的资源软约束。
在上述各种政府选择软约束的背后，实际上是政府权力的软约束。从根本上讲，政府权力约束来自于社会公众对其的评价及选择。但在我国目前的政治体制下，社会公众通过包括选民投票、民意测验、舆论监督等积极方式对政府权力的约束较小。
对于各级地方政府来讲，还受到来自上级领导部门的权力约束。特别在政府官员逐级由其上级领导部门实行任免的情况下，这种“自上而下”的权力约束可能比社会公众“自下而上”的权力约束更有直接效果。即便如此，权力软约束问题依然存在。因为在上一级政府存在权力软约束的情况下，它就不可能要求并实行对下一级政府的权力硬约束。在它们之间的博弈中，只不过是权力软约束的程度不同而已。
（3）外部特殊条件分析
目前我国的对外开放已进入一个新阶段。中国良好的投资环境与劳动力低成本优势，正强有力地吸引着世界制造业中心向中国转移。大量的原材料、工艺装备、资金、技术及管理等要素从外部流入，在一定程度上弥补了国内资源的不足，从而也为各地政府选择提供了一个新的可利用的重要渠道。各地政府利用其所掌控的本土资源（如土地、政策等）吸引外部资源的流入，并将内部资源与外部资源进行“嫁接”，不仅充分动员了当地资源，而且也大大调动了外部资源。在此过程中，也使政府选择在资源约束上有了更大的回旋余地，从而有可能使政府可以去做更多的事情。
总之，当政治上的进取具体落实到经济性竞争上，地方政府便具有参与并直接推动经济发展的强烈冲动，而权力软约束下的政府选择，使其参与并直接推动经济发展的能量得到极大的释放。毫无疑问，这种政府选择在其相互攀比和较劲中进发出巨大的活力，强有力的地促进了经济增长，带来日新月异的繁荣景象，迅速改变着原有的面貌。然而，它也同时带来了一系列负面效应，留下严重的隐患。
首先，权力软约束下的政府选择往往导致其行政权力的膨胀和宽泛，行政行为所及界域的模糊。这对公众部门及政府自身都将带来重大的负面影响。对于公众部门来讲，政府职能泛化是政府滥施代理权或强行代理的体现，是对委托人权力的单方面剥夺。因为政府作为公众的选择性设计，其行事与作为能力不是天然的，政府不能与民争权、与民争事、与民争利，只要公众愿意做、方便做和有能力做的，政府都不能越俎代疱（王振海，2003）。且不说政府在私人品领域参与资源配置对民间部门的“挤出”效应。即使在公共品或准公共品领域，由于现实中的大部分公共品都具有私人品的某些属性，并在一定经济、技术环境下可转化为私人品，因此政府参与资源配置（公共品或准公共品领域）的条件，是政府不能以强制力剥夺民间部门参与对公共品或准公共品进行市场供给的权利（汤玉刚，2003）。对于政府本身来讲，其权力膨胀和宽泛由此所带来的，必然是行政责任的不明确以及行政目标的虚化。当政府权力试图渗透到国民生活各个方面之时，实际上也磨损了其能力。
其次，权力软约束下的政府选择不仅没能弥补市场失灵，反而加剧市场失灵，造成更大的市场扭曲和经济发展的无序性。当前政府既是管理的政策制定者，也是重要资源的所有者，同时又是监督者。在此过程中，政府选择往往是依靠其行政性垄断力量。目前较为严重的是行业性行政垄断。它们借助于对本行业的管理特权和实际控制力量，不仅垄断经营业务，而且垄断经营相关产品，掌握市场资源和销售份额。同时，为了保护当地经济和地方的利益，地方政府往往较深地介入了本已不规范的竞争过程，运用各种行政手段构筑行业和地区进入壁垒，为本地企业提供各种方式的保护，甚至用某些法规将其合法化。
再则，权力软约束下的政府选择由其强烈的投资扩张冲动引发经济发展的盲目性，加剧粗放型增长，造成大量的资源消耗。随着市场经济的发展，企业（包括国有企业）受到硬预算的约束，其投资扩张冲动日趋减弱，相反，在权力软约束下，政府的投资扩张冲动仍然非常强烈。尽管政府的直接投资规模有限，其比重也相对减少，但与企业和居民部门不同，政府可以通过政策引导、财政补贴、种子投资等手段主导和带动社会投资。更有甚者，政府可以通过城市化的发展规划与实施、大兴开发区建设等创造大量的投资需求，以此来吸引社会资金和外部资金。因此，在政府投资扩张冲动的主导下，会带来整个社会的投资冲动，进而在宏观层面引发盲目投资、重复建设、外延型扩张、加剧资源消耗等问题。
最后，权力软约束下的政府选择容易出现偏差与失误，加剧结构性矛盾，造成社会矛盾激化。例如，为了追求经济增长和地区经济发展，政府往往会不顾客观条件的限制或不计成本地去引进和发展所谓的新兴产业，并极力保护原有的产业部门。这就大大削弱了市场的选择功能，使地区的比较优势难以显现出来和加以准确的界定，其地区比较利益也难以度量和得以实现。这势必造成地区经济发展的目标定位有较大盲目性，发展思路不清晰，产业发展重点雷同化，经济结构趋同化。
四、改进政府选择：促进全面、协调、可持续发展
在当前我国经济发展中，政府选择起着非常重要的作用。从制度层面来讲，政府选择不当则是当前体制不完善的重要表现之一，是政府职能还没有完成适应社会主义市场经济发展的要求。因此转变政府职能，树立科学发展观，改进政府选择，是贯穿完善社会市场经济体制全过程的一个根本性的问题。
（1）科学发展观对政府选择的矫正
发展观是发展的基本理念及指导思想，是贯穿于发展战略、发展模式、发展路径、发展策略等之中、左右和影响人们行为方式的一种广义的制度安排和导向。政府持有什么样的发展观，对经济运行的稳定性及效率有十分重大的影响。树立科学的发展观，对经济发展中的政府选择提出了基本要求，并指明了政府在经济发展中应该选择做什么和怎么做。
（2）建立政府选择的有效约束机制
改进政府选择，关键是要建立起一套有效约束机制。这是一种制度性的安排，涉及到政治体制改革、政府组织架构调整、政府职能转变等方面。
首先，要完善对政府权限的立法与执法监督，硬化政府权力约束及其预算约束。这不仅要规制政府行政活动的范围，也要规制政府行使权力的方式，即要明确政府公共行政活动的程序（蔡立辉，2002）。
其次，要科学评价政府行为的效绩。政府效绩评估意味着对权力合理使用的激励或经济上的再约束（彭学明，2002）。因此，要制定科学的政绩评估体系，包括考核指标、评估方式等，使政府摆脱单纯追求GDP等所谓业绩考核的束缚，依法行政和管理。确立和完善政府的责任制度，通过对政府违反法定义务、超越法定权限、以及滥用行政权力的违法行为进行否定性评价，强制违法行政者作出或禁止其作出一定行为。
再则，要不断完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，充分利用社会智力资源和现代信息技术，设立多重咨询架构于各个经济领域的运行机制之中，实行“咨询式政府”的管理方法，增强透明度和公众参与度。此外，还要大量借助中介组织贯彻与实施政府制定的有关政策，充分发挥中介组织的市场规管“自律化”的作用。
最后，要建立社会监督体系，包括人大、政协及社会团体的监督，以及舆论监督等。