政府采购促进中小企业发展的对策研究_政府采购法论文

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0 引言

中小企业是企业群体的主体,是市场经济的微观基础,在国民经济增长、创新转型和促进就业中发挥着重要的作用。近年来,政府出台了一系列的财政和税收政策,促进中小企业发展。2003年颁布了《中小企业促进法》,中小企业的发展受到了高度重视。但从总体来看,中小企业的发展不容乐观。由于制度失灵、市场失灵和战略管理能力缺失,中小企业的生存状态和发展水平远不如预期的理想。尤其是2008年全球性金融危机蔓延以来,中小企业的生存状态更加令人堪忧。

根据国外的经验,政府采购是支持中小企业发展的重要政策工具。在我国颁布的《政府采购法》、《中小企业促进法》中对此亦有明确表述,政府采购成为扶持中小企业发展的重要利器。然而,政府采购由于制度安排以及中小企业自身特点所限,政府采购促进中小企业发展和科技创新的作用并未得到充分体现。中小企业发展当前面临的窘境与政府提出的扶持政策,二者之间为什么不能相洽呢?本文从政府采购的功能、采购面临的制约因素,结合国际国内相关情况予以分析,期望对正视和解决这一问题有所裨益。

1 政府采购的功能与中小企业发展

1.1 政府采购的对象

根据我国《政府采购法》,政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府集中采购目录和采购限额标准依照《政府采购法》规定的权限制定。《政府采购法》中的采购,是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为,包括购买、租赁、委托、雇用等。货物指各种种类和形态的物品,包括原材料、燃料、设备、产品等。工程指建设工程,包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。服务指除货物和工程以外的其他政府采购对象。于安(2005)认为[1],政府对服务采购的重视程度还远远不够。

1.2 政府采购的两大功能

政府采购的功能可以分为基本功能(或称直接功能)和政策功能(或称间接功能)。基本功能指采购工程、货物和服务的实际交易活动,政策功能指通过交易活动带来的附加效果。随着政府采购制度的演进,政府采购的基本功能和政策功能之间的界限正在模糊,或者说主次之分已经开始有所转变。政府采购在宏观调控功能、环境保护功能、区域平衡发展方面的作用日益重要凸显。

《政府采购法》第一条明确规定,政府采购是“为了规范政府采购行为,提高政府采购资金的使用效益,维护国家利益和社会公共利益,保护政府采购当事人的合法权益,促进廉政建设”。这是国家层面的目标要求。从功能上看,政策采购具有其基本功能和政策功能。基本功能指政府在购买到合乎质量要求的产品和服务;政策功能指采购活动带来的调节经济运行、保护环境等方面的能力[2]。基本功能是政府采购活动的固有功能,政策功能则是对基本功能在某一方面的人为引导,对消费行为、投资行为进行鼓励或抑制。王金秀、汪博兴等指出[3],政府采购具有政策功能的原因有两个:首先,政府采购使用的是公共财政,而公共财政职能在于市场失灵的领域,因此作为公共财政管理手段的政府采购在客观上应该具有政策性功能;其次,政府采购的主体、采购品的使用方向、采购资金的来源等都体现了“公共性”的特点,政府采购行为是一种公共消费,必须考虑到国家安全和利益。

政府采购的功能并不是一成不变的。美国早在1761年就颁布了《联邦采购法》,英国政府则在1782年设立了文具公用局。全球性地推行政府采购源于20世纪70年代[1]。我国的政府采购制度在1996年试行。政府采购在欧美国家经过漫长的改革和完善,已由最初的基本功能——财政支出管理手段演变成兼有财政支出管理和宏观调控双重功能的政策工具。尤其是20世纪30年代爆发的世界性经济危机,欧美国家加强了政府对经济的干预程度,政府采购作为经济调控的一种手段应运而生[4]。进入20世纪中后期,政府采购走向国际化,政府采购理论在深度和广度上都得到了前所未有的发展,政府采购的公共政策特性更加明显。

1.3 政府采购面临的新挑战

政府采购的基本功能是主导而政策功能是从属的现象是一个普遍的情况。但在中国当前“提高自主创新能力,建设创新型国家”的大背景下就显得有些不合时宜。当前的一个共识是,大多数创新性思想、技术和产品来自于中小企业[5]。但这些中小企业却没有成为发展成果的共享者,在日益扩张的政府采购盘子中没有分到应得的蛋糕。然而,提高政府采购的公共政策功能需要明确的理论前提,就是必须清晰界定好公共政策与政府采购商业性市场原则之间的关系。于安(2005)认为,政府采购制度决定于公共政策功能和商业性市场原则,两者具有对立性质,商业性市场原则受到成本效益关系支配,公共政策原则是对商业性市场原则的一种背离或者扭曲。从目前的《政府采购法》来看,节省开支和提高商业效率都被奉为政府采购的主导原则,公共政策则处于从属地位。

这一现象导致的困境在于,商业性原则与公共政策原则的背离让政府为难,让中小企业为难。这还仅仅是理论上的矛盾。当采购规模非常巨大时,这种矛盾凸显为重大的政策困境,如图1所示。采购规模从小变大的趋势已经无可避免,也被各国经验所证实。在政府采购演进过程中,从小规模的采购、商业原则主导逐步向大规模采购、商业原则主导演进。

图1 政府采购规模扩张下的公共政策困境

当前,政府采购商业化的国际趋势还在继续强化。欧美发达国家纷纷利用WTO规则和多边双边协定试图打开发展中国家的市场。中国目前正在进行加入GPA协议的艰难谈判工作。我国自1996年试行政府采购制度以来,基本坚持的是商业市场原则,一直将节省采购性财政开支作为评价政府采购工作主要乃至唯一的标准。法律规定支持中小企业发展、区域发展、可持续发展和对外贸易保护等公共政策功能远没有得到应有重视和正常发挥[1]。有观点认为,这或许与政府采购的规模有关。参考发达国家的惯例,当政府采购规模占GDP的10%左右,或占财政支出的30%左右时,政府采购才能创造出充足的需求,才能有效地促进自主创新目标(公共政策目标)的实现[6]。

1.4 政府采购促进中小企业的发展

《政府采购法》和《中小企业促进法》中都对政府采购促进中小企业发展做了规定。《政府采购法》第九条对于政府采购的政策功能做了概要说明,要求政府采购活动应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标,包括保护环境,扶持不发达地区和少数民族地区,促进中小企业发展等。因此促进中小企业发展是政府采购行为的重要政策目标。在《中小企业促进法》中要求,借鉴国际经验,研究制定《政府采购促进中小企业发展的实施办法》,鼓励中小企业积极参与政府采购,要求在集中采购时,在满足采购人技术需求的前提下,应该优先考虑中小企业的产品,在评标办法中给其产品一定的优惠,确保中小企业在政府采购中获得一席之地。

1.4.1 政府采购促进中小企业发展的功能分析

政府采购对于中小企业的功能同样具有基本功能和政策功能之分。基本功能即直接功能,指政府采购为中小企业提供技术和产品销售的渠道,从而为中小企业解决发展中面临的市场瓶颈和资金流动困难,实现技术和产品的市场价值。政策功能指政府采购为中小企业带来口碑,有助于企业品牌和形象的提升,同时也有助于规范企业的管理和技术创新,促进企业提升产品质量。政策功能还体现在为中小企业提供新的融资平台与途径。对于获得了政府采购合同的企业,可以采取中标的中小企业与银行对接的形式,搭建中小企业融资服务新平台,从而解决中小企业融资的难题,缓解资金压力[9]。这也是政府采购促进金融体系改革和创新的一种方式[2]。

1.4.2 政府采购促进中小企业科技创新的功能分析

发展是硬道理,技术创新更是发展的硬道理。企业是技术创新的主体,90%以上的企业是中小企业。可见,中小企业技术创新的重要性。但中小企业技术创新(包括研发与产业化)面临着市场风险和技术风险,凭借自身难以克服企业成长中的达尔文之海。因此,政府采购如果能够予以技术创新支持,有利于克服新技术应用的商业风险。

根据世界银行的研究[10],有三种创新友好的政府采购政策。一是创新性商品和服务(包括创新性的解决方案)的首购制度;二是对于还需要继续进行研发的产品的产业化前采购或技术采购;三是政府以扩大产品或服务销售范围为目的的催化采购。很明显,这三种方法与上节谈到的公共政策功能具有一致性,催化采购在国内普遍存在于节能产品的采购中,在国外也有类似举措。

于安(2005)指出,根据现行政府采购法,政府采购实行自主创新公共政策的主要措施有六个方面:第一,执行激励自主创新政策与实施《政府采购法》和《合同中采购目录和降低采购限额标准》。在国务院和各省、直辖市、自治区制定集中采购目录和采购限额标准中,增列重点支持的自主技术创新的项目或者品目,规定为执行自主技术创新政策的政府采购限额标准降低幅度。第二,规定供应商资格条件的优惠。规定对拥有自主创新产品和技术的国内供应商在资格审查方面实行优惠待遇。将拥有自主创新产品和技术的国内供应商优先纳入供应商备选名单并进行优先排列,在各种采购方式中使他们优先通过资格审查进入采购程序。第三,将旧技术淘汰和新技术出现,纳入取消采购任务的“重大变故”之中。第四,根据《政府采购法》第45条规定,对拥有自主技术创新的产品和服务的优惠采购属于政府采购合同的必备条款。第五,为开发和应用自主创新新技术可以更多地使用竞争性谈判采购方式并简化采购程序。第六,为拥有自主创新技术的供应商提供特殊保护。

2 中小企业发展参与政府采购的现状与问题

2.1 中小企业政府采购的制度安排

在法律层面,目前相关的法律法规和政策依据主要源自两个层面:一是国家层面的法律如《政府采购法》、《中小企业促进法》以及部门规章如《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》(国发[2009]36号)、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《实施科技中长期规划创新配套政策》等。二是地方法规。各地纷纷出台中小企业促进条例,其中的重要内容就是政府采购应当安排一定的比例,向中小企业购买产品或者服务。

2.2 中小企业政府采购的现状

当前,政府采购呈现出市场规模日益庞大的全球性现象。2006年,欧盟公共机构的采购价值就相当于整个法国的经济规模,或者说是全球汽车产业的全部销售额。具体地说,欧盟的政府采购市场份额估计约为15000亿欧元,超过整个欧盟GDP16%的市场被政府采购所占据[6]。2010年,中国政府的采购规模从2000年327.9亿元上升到8422亿元,其中,节能产品政府采购金额达700多亿元,约占同类所有产品政府采购总额的80%。全国采用公开招标方式的采购规模约为6000亿元,占全国采购总规模的75%左右,实现了大规模的高速扩张。

我国关于中小企业参与政府采购的情况还缺乏全国性的数据支持。天津和江苏的有关情况显示,当前中小企业参与政府采购的情况如下[9-10]。

一是中标绝对份额高。江苏省现有中小企业95万户,占全省企业总数的99%。调查显示,各地市普遍反映政府采购中标企业绝大多数是中小企业,估算中小企业中标率普遍在99%以上。同时,在集中采购机构登记备案的供应商中,大部分也属于中小企业。天津中小企业达14.5万户,中小企业创造经济总量约占全市的70%。在天津市政府采购中心注册的企业达到9000多家,其中中小企业占90%以上,市采购中心已经为1500多家中小企业设立了服务档案,中小企业在天津市政府采购活动中占主体地位、份额上处于绝对优势,成为政府采购的最大受益者。

二是生产制造类中小企业中标比例低,名义上政府采购合同绝大多数被授予中小企业,但这些中标成交企业多数只是其他知名品牌产品(如计算机、打印机、汽车等)的代理销售商,导致中标的实际赢家实质上是大型企业。

三是中小企业直接提供服务的中标金额在采购总额中所占比例低。政府采购的重要倾向体现为两个方面:一方面购买国外厂商的产品。另一方面购买国内知名大企业的产品,中小企业的产品常常会以质量不过关为由而被拒绝[11]。

2.3 中小企业参与政府采购中存在的问题

政府致力于提升中小企业的竞争力、创新能力和市场价值。中小企业更多地参与政府采购将是实现这一目标的重要手段。但政府采购对于中小企业科技创新和发展的实质性支持并不高,这一点国外与中国有相同的经历[5]。Vincze(2007)指出,中小企业面临的不利因素包括:(1)没有意识到合同机会;(2)认为参与采购的竞标过程复杂且花费颇高;(3)当前的采购倾向于大额长期合同,对供应商数量有限制,这意味着中小企业面临着的合同额太大;(4)政府采购规模的扩大和监管责任使得采购部门偏向于大的采购合同和有经验的供应商;(5)过度苛刻的竞标筛选标准;(6)年底的集中采购,这种采购通常也以大型有经验的供应商为主。这种现象在国内同样存在,如政策落实有操作难度,《政府采购法》和《中小企业促进法》等的规定过于原则,对政府采购监管困难;中小企业自身实力缺乏,资本金、采购担保以及产品质量和规格在满足采购要求上存在着“供给不足”的现实问题;采购需求人为设置“门槛”,对供应商的资格资质、规模业绩、履约保证金、技术指标等提出非常严格的要求,这对于中小企业而言确实困难[9-10]。

3 政府采购促进中小企业发展的对策建议

国内外研究或讨论促进(科技型)中小企业发展的文献非常丰富,提出了一系列的综合性或专项性建议。总结相关成果[1,6,9,12],本文围绕政策导向、政策实施、政策监督三个方面提出以下对策建议:

3.1 加强公共政策功能导向,形成有利于中小企业发展的政府采购法规体系

政府采购活动存在着政策执行和企业认识两方面的误区。由于企业尤其是中小企业缺乏政府采购理论知识和相关的操作经验,导致中小企业在政府采购中处于劣势[8]。因此,必须进一步明确政府采购的公共政策功能,将《政府采购法》中“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标”的条款修订为“政府采购应当积极实现国家的经济和社会发展政策目标”。在立法、政府采购制度安排及具体操作方面对政府采购制度加以完善,使支出的财政资金更有效率地为科技型中小企业服务[12]。目前,各国政府采购的政策意图集中体现了公共政府导向功能,大力支持采购国货,推动高新技术产业和特殊产业发展以及政府绿色采购、扶持本国中小企业的发展。在提高采购资金的使用效益要求下,统一公共效益和商业效益,不局限于商业性的经济效益,要更多地将中小企业的社会功能与政府的商业效益要求更大程度地结合起来[1]。

建立完善的政府采购促进中小企业发展和自主创新的法规与制度。尽快清除《政府采购法》、《合同法》、《招标投标法》之间存在的矛盾,使政府采购的政策功能进一步细化,如对科技型中小企业扶持的范围、优先次序、扶持力度等作出明确规定,对政府采购程序、方法、效果评价方法、审核和监督方法等作出具体规定[6]。

制定《政府电子采购法》,以适应当代商品交易电子化的发展趋势,以节省政府采购成本。对电子采购的信息发布方法、电子交易平台、电子交易过程、电子付款方式、供应商的申请手续、资格认定方法、违约责任等作出详细规定。

规定优先采购中小企业产品,给中小企业以特别优惠。在商品和服务质量无明显差别的情况下,政府应优先采购中小企业的产品,财政部门要让政府采购部门每年制定政府采购中小企业产品的计划,将政府采购订单量划出一定的比例给中小企业,并对计划的执行与完成情况进行监督和检查。借鉴美国等发达国家的经验,建立中小企业参与政府采购的优惠政策,以达到促进中小企业自主创新的目的。如规定10万元以下的政府采购合同,要优先考虑中小企业,并给以价格优惠扶持;中型企业价格优惠幅度在10%以下,小型企业价格优惠幅度在20%以下。

明确规定政府在科技型中小企业和引进先进技术的中小企业中的采购比例,并应支持中小企业获得大型采购合同的分包合同。在美国等发达国家,由于政府采购制度起步较早,在扶持中小企业方面已有一套成熟的做法。美国的政府采购规定:10万美元以下的政府采购合同要优先考虑中小企业,并给予价格优惠扶持,中型企业价格优惠幅度在6%以下,小型企业价格优惠幅度在12%以下,大型合同的25%要分包给中小企业。对此,有关专家建议,应在法律法规中明确中小企业参与政府采购的比例,规定中小企业参与政府采购的强制法定比例或者比例幅度[11]。

明确支持购买国货的标准问题。制定《购买中国产品法》,可以引入原产地标准,实质性改变标准(税目改变、工序改变、百分比标准)等,对本国供应商的报价进行优惠,尽快建立我国支持民族产业发展的政府采购体系[2-3]。美国政府采购法规定,在政府采购项目的报价中,如果本国供应商的报价比国外供应商的报价高出幅度不超过6%,那么项目必须优先交给本国供应商;在美国生产的增加值达到50%以上的才能算本国产品;只有在美国商品高于国外商品价格25%的情况下才能向国外购买[13]。自20世纪70年代以来,苹果公司、微软公司、网景公司等最初都是依靠政府采购对处在小企业发展阶段的扶持,完成了技术创新,才得以崛起。通过政府采购市场,美国成功扶植了IBM、惠普、德克萨斯仪器公司等一批国际IT业巨头[4]。

加大政府服务采购和自主创新技术和产品采购的力度。澳大利亚规定,联邦一级采购合同的10%要给予中小企业,并责成财政部对这项规定的落实情况每年进行检查。据1999年度澳大利亚财政部的调查,中小企业获得当年合同数的55.1%,占全部合同金额的27.3%。《政府采购法》中服务采购的范围非常广泛,可结合我国经济增长方式的转变,将自主技术创新作为政府采购的对象,由政府出资购买科学研究成果和技术创新成果。对于城市规划、园林建设、城市垃圾处理以及国有企业经营权和公共事业管理权的对外承包,可以实施政府采购[1]。

3.2 完善政策实施配套政策,形成有利于中小企业发展的政府采购法规体系

在实施政府采购制度的过程中,要建立中小企业技术产品采购的政府财政专款制度,成立业务部门专门负责对中小企业技术产品的采购,同时还要成立检查监督机构,加快政府采购的信息化建设,利用现代化的计算机信息网络,建立面向科技型中小企业的采购信息披露体系和服务体系,并执行较为灵活的中小企业技术产品的价格政策。

鼓励公司间的技术和财务合作以满足技术和财务指标要求,鼓励将大型合同分拆以适应中小企业的特点。借鉴美国中小企业管理经验,引入预留合同份额、分拆合同、联合投标、颁发能力证书、严格控制对进口货物的采购等手段。政府采购承包合同应尽可能分包,使中小企业获得政府招标的机会。由于中小企业规模较小,资金实力薄弱,在投标竞争中明显处于劣势,为使之与大型企业享有同等的机会。在采购前,政府采购部门应将大额政府采购的总承包合同划分为若干较小的分包合同实行分割招标,使中小企业有能力和机会参与招标,充分发挥其小而专的优势从而中标,也可在政府采购中规定,中标的大型企业必须向中小企业分包一部分产品和零部件。

实施灵活有效的政府采购模式。实行部门分散采购为主、中央集中采购为辅的采购模式。目前,欧美国家普遍实行分散采购,弱化了集中采购。集中采购主要是各部门需要的通用商品,占全国政府采购规模不足10%,集中采购项目由强制性采购改为选择性采购。同时,并不是所有的政府购买行为都适用严格的政府采购程序。如美国,2500美元以下的采购通常直接向单一的供应商采购,2500~25000美元的小额采购,一般采取简单的“货比三家”的询价采购形式采购。新加坡3000新元以下的小额采购,可直接向单一的供应商采购。对于我国大部分居于市场竞争有利地位的行业,仍然可以通过一般贸易的渠道进入国外政府采购市场[3]。

建立对自主创新产品和国产产品的认证制度。成立全国性的权威认证机构,只有通过该机构认证的产品,才能作为被扶持的对象。

加强对科技型中小企业的认证。由当地科技部门组织有关机构对其进行确认,颁发证书后,才能进入政府采购扶持自主创新的供应商数据库。

发挥中小企业管理机构的功能,积极为中小企业提供资信上的证明。中小企业由于自身条件的限制,与大企业相比,由于难以取得政府采购机构的信任,很难获得政府采购承包合同。为此,中小企业管理机构应采取有效措施,对那些的确能够胜任政府采购任务的中小企业,应向政府采购机构或总承包商提供中小企业的资信证明,消除政府采购机构的顾虑,从而有效地促进政府采购机构与中小企业签订采购合同。

对经认定的科技型中小企业试行定点采购。结合实际确定一批有发展潜力的科技型中小企业进入定点采购名录,扶持中小企业发展壮大。

此外,加大对政府采购部门和中小企业的培训同样有益于采购活动的顺利进行。政府采购管理部门要定期主办政府采购培训班,组织企业相关人员学习相关法律和政策文件以及熟悉政府采购的工作程序,为企业培养参与政府采购活动的人才。

3.3 加强监督和电子化建设,形成有利于中小企业发展的政府采购监督体系

建议设立一个超脱于各个政府部门之上的政府采购监管委员会,作为各级人民政府的直属机构。其主要职能就是管理政府采购市场,监督采购人与供应商的采购行为,给整个市场提供统一的规则,处理采购人、供应商、集中采购机构之间的各种纠纷与投诉,维持正常的政府采购市场秩序。

利用ICT技术,提高政府采购信息发布、招投标和中标公示的透明度。使用网络和电子邮件系统保障广大中小企业了解招投标信息,及时获取招投标文件。要充分地构筑使用电子采购工具的网络平台,允许中小企业通过网络提交电子标书,简化中小企业参与投标的程序和手续,开辟绿色通道,为中小企业在竞标申请、标书送达、资格审核方面提供便利,并减免参与投标的相关费用,在评审过程中对中小企业优势项目给予政策性加分,加快对中标中小企业的资金支付速度,以弥补其与大型企业竞争实力的差距。

依照相关法律规定,监督政府采购是否扶持了企业自主创新,如果没有尽扶持的义务,就向政府主管部门投诉。监督方法采取内部监督与外部监督相结合。内部监督人员由同级党组织的纪委和供应商相关人员组成,外部监督依靠媒体等舆论工具监督。

加强对政府采购供应商的监管。督促中小企业遵守法律法规和政府采购制度规定,恪守诚实信用原则,依法参与政府采购竞争,对以不正当手段非法谋取中标、损害政府采购利益的不法企业严格查处,建立优秀的政府采购供应商队伍,为优秀的中小企业提供更多的竞争机会。

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