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一个被侵蚀的理想
第二次伊拉克战争开始18个月后，这场战争所带来的——即使是对支持开战的人来说——是让人们发现美国存在着严重的司法问题。第一次对伊战争所采取的形式——因为巨大的胜利而掩盖了大多数的怀疑——在第二次对伊战争中却并不成功，而怀疑却加深了。美国所批准的法规已经开始实施，尤其是在欧洲——这种合作是美国政府为达到某些目的而所需要的——还有在穆斯林世界，美国在那儿想要减少恐怖主义，就必须获得彻底的胜利。在这两个地域，美国在自身目标和法规前的自信力降低了不少，而且也没有任何要恢复的迹象。
合法性来自于人们相信国家法案必须在法律的框架内实行，但有两点需要注意。第一，法案必须由正确的权威机构颁布，也就是必须由那些被授权的政治机构颁布；第二，它不能违背法律和道德准则。不过，合法性最终还是一种观念性的东西，因而，法案即使在这两方面都不具备合法性，可是从原则上来说仍可能被认为是合法的。这就是为什么它具有一种难以捉摸性的原因。撇开这些奇异的特性不谈，合法性无疑是非常重要的，而人们应该尽量避免不合法性。
如何重建合法性因而就成了美国外交政策所面临的一个中心问题，不过其中的困难是显而易见的。从最低限度来讲，在美国国内重建国际信心是需要时间的。国家合法性的被侵蚀并不是最近才发生的事。美国政府不可能仅仅通过推行更好的“公共外交”来将“美国案例”推向世界就能获得成功的，因为世界的公共舆论早已拒绝了美国。如果美国想要重新成功地获得合法性，它就要放弃过去的那些学说和规章。
四个支柱
能够了解美国合法性在二战后的来龙去脉，就能帮助审视国家领导人们的公开言论。他们一直在告诉人们一个动听的故事，承诺用美国的力量来影响国际法律。如同文明同其他的区别就在于它坚持不能用残酷的手段来解决分歧一样，战后的美国领导人坚持认为国际关系也应该遵循相同的原则。这个原则更有吸引力，因为在它受到拥护的不久之前才刚刚被攻击过。鉴于1914年的大屠杀以及德国当时的总理俾斯麦宣布保证比利时中立的协定只是“废纸一张”，1945年消亡的旧欧洲秩序刚开始时实行的就是大赦和无政府主义。发动二次世界大战的德国政府更是无视国际法律。它公然地践踏那些正确的原则。
20世纪绝大多数的国家都反对这种立场。1945年，纽伦堡最高法官罗伯特·杰克逊（Robert Jackson）领导了美国对主要纳粹战犯的指控。他曾经强调德国领导人的错误“并不是他们输掉了战争，而是他们发动了战争。”杰克逊拒绝“进行就战争原因的审判，因为我们的立场是没有什么委屈或是政策能够证明侵略战争的正确性。”同样的立场也在美国发起的《联合国宪章》中得到了体现。和平是最终的目标，其他的一切需求都必须服从于它。宪章规定联合国的成员国“不能以威胁或武力来危害其他任何国家的边境或独立”，不过有一个例外：当受到武力攻击时，一个国家可以使用武力来进行独立或是联合的自卫。
除了美国领导人不断公开重申他们的国家会遵守法律，一些有影响的学者如今认为国际法律对于美国在1945年后的合法性并没有起到什么作用。“不是国际法律和体制，而是冷战后的环境以及美国政府在其中扮演的角色造就了美国的合法性，至少在西方是这样的，”著名评论家罗伯特·卡甘（Robert Kagan）这样写到。“美国在冷战期间的合法性基础同美国帮助创建联合国或严格遵守宪章所规定的国际法律这些事实并没有什么关联。”他认为美国政府为自己保留了干涉“任何国家和每个地方”的权力。这些只是对一个如今看不起曾经坚持的原则的国家的一种主观判断，但是卡甘的立场反映了一种严重的、对美国国际主义的基础的历史健忘症。
为了诋毁法律作为美国合法性的支柱之一，卡甘反过来强调了美国政府在对抗苏联时所扮演的角色。美国为了确保欧洲不受前苏联扩张主义影响，确实赋予了美国权力以合法性，同样，联合外交就是用这个计划遵循了《联合国宪章》原则以及禁止侵略的法律来强调它的正当性的。如果北约不是建立在这样的基础上，那么它就不会得到如今这样的支持。事实上，这种战略远见和道德目的并不是那么奇怪的，新保守主义者自身经常强调这应该成为美国外交政策性质的证明。他们同古典理解所不同的是，他们替换了自己的道德目的——提升了民主的程度，如果必要的话，使用武力——这种做法深受二战后世界秩序创建者的欢迎。他们强调通过制定限制使用武力的法规来保护民主社会。
事实上，美国并不总是小心翼翼地在外交中遵守这些制度，比如其在1962年为了防止苏联核武器的扩散而孤立古巴。但是美国领导人通常都会努力使他们的行动同国际法律相协调。除了偶尔的一些违反，总体来说，美国对国际准则的忠实程度很大程度上使得美国的权力趋于合法化。而相反的主张——世界公众舆论认同不合法的和侵略性的美国法案，如果它们存在的话——就会显得十分可笑了。很明显，这并不是欧洲领导人现在所说的，也不是他们所想的。美国权力的合法性同样还来自于华盛顿共识对一致决策模式的认同。这种共识根源于美国政体的民主特点，并从二战及战后各类机构的迅速建立上反映出来。尽管《联合国宪章》所设想的合作决策体系是冷战的最早受害者，但美国仍一直为它的政策寻找同西方盟友和国际社会最广泛的共识。联盟的典型规则就是强调磋商的重要性，美国的决策者不知疲倦地协调伙伴国家的一些分歧看法，并通过妥协来形成一种一般政策。
由于在联盟中军事力量占优，美国通常扮演着一个很特殊的角色，但是美国领导人一直都在考虑其同盟者的主要利益和未来。这种态度一是来源于冷战时期的急迫需要，尤其是这些同盟国家很可能会受到中立主义的诱惑，同时也来自于一种要推动民主进程的决心。从美国传统的政治立场——基于让执政者感到满足的合法法规——来看，显然可以通过一些机构来创造并保持民众的意见一致，只要这些机构能一直替他们的共同利益说话。不过这并不易办到，美国政府在发动越南战争时所面对的国际反对就同2003年进攻伊拉克时一样多。美国在20世纪60年代同国际社会的隔绝同时也代表着美国在二战后时期的合法性进入了低潮期。
第三个支撑着美国合法性的要素就是华盛顿政策温和的名声。二战后，美国显然并不太情愿承担保卫世界和平的责任。欧洲领导人因而害怕美国人会再次实行孤立主义。由于其地域上的分离，美国可以考虑选择退出超级大国的竞赛，就像它之前选择不参加《凡尔赛和约》那样，而这种不情愿参与的情绪有助于支撑美国的合法性。同样，地域上的偏远使美国对整个体系的兴趣并不像欧洲国家那样大，而且使它非常适合追求政治学家阿诺德·沃尔弗斯（Arnold Wolfers）所说的更大国际环境下的“环境目标”，就比如追求和平。美国合法性的第四个支柱就是华盛顿在发达工业民主体内成功地保持了和平与繁荣。尽管西欧和日本的领导人有时会担心美国的争强好胜可能使他们同前苏联开战，但是大国间的和平最终还是被维持了下来。令人高兴的是，“广泛威慑”的矛盾以及接近理论化的核争端并没有见之于实践，而且将长期和平归功于美国权力的稳定和坚持并不是不理智的。对于那些回忆中充满了20世纪战争惨剧的人来说，这似乎是将一个沉默的恶魔释放出来。自由世界的广泛反映是感谢美国带来的拯救，以及相信美国的权力是必要也是正确的——简单来说，是合法的。
破坏
同这四个方面相反，布什政府任期内合法性的极度丧失并不那么神秘。即使是在“9·11”事件之前，布什政府就已经对国际法律表现出很大的怀疑。其武器控制和国际安全官员约翰·博尔顿（John Bolton）在90年代后期曾经说过，“尽管从短期来看，让我们承认国际法律的有效性符合我们的利益，但这是一个巨大的错误——因为从长期来看，那些认为国际法律是有作用的人事实上就是那些想限制美国的人。”这种言论从根本上对曾经维持着美国合法性的原则表示出了轻蔑的态度。但是随着布什政府对“9·11”事件反应的明朗化，之前的一些小细节最终掀起了一场轩然大波。
从短期来看，有一系列的公告和教条同美国崛起成为超级大国过程中存在的理念和原则存在鲜明反差。通过宣称“要么支持我们，要么支持恐怖分子”，布什总统甚至对他的政府是否需要同传统盟友协商都抱着怀疑的态度。相反，美国似乎相当关注他们期望遵循的单方面解决方法。一种被错误地称为“先发制人战略”的新防御性战争原则已经替代了冷战时期同苏联维持和平的限制和威慑原则。
即使当政府同国际机构打交道时，它所持的也是一种假装尊敬、实乃鄙视的态度。白宫表示得很明白，即使安理会反对，它也要入侵伊拉克，并且还三番两次地警告说，除非联合国答应美国的要求，否则它就不会在这个问题上起到什么作用。布什政府同时也宣称对伊战争是正义的，是为了推翻暴君，解放伊拉克人民——这个立场鲜明地体现了布什从原则上接受了这样的如下的观念：任何国家的政府一旦没有通过民主的检验，那么向这样的国家开战就是合法的。如果分开来看，这些原则的任何一条似乎都是可以理解的，尽管令人后悔，但可能是“9·11”事件引起的反应。可是放在一起看，他们让美国的传统盟友，甚至世界的大多数国家感到了害怕。美国所表现出来的是同华盛顿以前所坚持的截然相反的想法和原则。二战后支持着美国合法性的四个支柱——遵循国际法律；接受一致决策；谦逊的名声以及维护和平的身份——现在都存在疑问。
要为美国合法性丧失负责的新保守主义者为自己辩护说，合法性的丧失是美国所进行的许多非法和单边行动的结果。但是，尽管布什原则的有些部分在以前的政府中也出现过，但却没有一个政府将所有这些元素以这样一种惊人的方式组合起来。里根曾经宣称从理论上人们有权力推翻不民主的政权，但是在实践上却被国会阻止了，而他自己也不愿意用美国的军队来进行这样的行动。老布什在海湾战争之后曾经宣称他有权开战，而不需要得到联合国安理会或国会的授权，不过他仍然还是寻求了这两个机构的批准。克林顿主张改变伊拉克政权，但是也不愿意为此而发动一场战争，而是更倾向于支持反萨达姆军事组织这样的温和策略。克林顿也没有排除理论上以防御性战争原则来防止“无赖国家”抢先获得大规模杀伤性武器，但是他并没有付诸于实际。布什任期内对美国目标的支持的流失说明了美国的盟友、事实上是世界上绝大多数国家都相信美国的全球立场中有一些基本的东西发生了改变——变得糟糕了。
毫无疑问，美国的合法性确实在冷战结束后经历了巨大的转变。正如卡甘争辩的，美国的合法性没有“随着柏林墙和列宁像的倒塌”而消失，但是它却以一种从未有过的方式变得麻烦起来。用狭义的军事观点看，由于因苏联的敌对关系而建立的巨大军事机器现在因为找不到同其对等的国家而发现自己处在一种可以不受任何外部限制而自由行动的状态。这种优势造成了一种潜在的危险，从美国的政治传统观点来看，这是需要加以修正的。无论是国际还是国内事务，美国国家机器的第一准则就是不受限制的权力造成了早期的政治病变。由于冷战后的世界仍然存在着一些危机，人们很容易想到国际秩序需要一个守护者，但是同样明显的是，这个守护者的权力需要受到限制，无论是来自内部的还是外部的。因而冷战的结束将美国以及世界推进了一种麦迪逊时刻。詹姆士·麦迪逊在美国宪法中写到“要构造一个依靠人来管理人的政府，其难度在于：你必须首先使政府能够控制那些执政者，然后再使其控制其自身。”
这种考虑深入地解释了在海湾战争时期美国开始重新注重同联合国合作的原因。当时，像老布什强调的那样，联合国能够均衡地完成其创建者所预期的任务。它同样也解释了美国为什么强调要在冷战结束前后维护全球发达工业国家。老布什和克林顿都没有允许安理会在任何事务上限制美国，但是他们非常清醒地认识到尊重国际机构意见的重要性。这也是如今美国政策的病态之一，对世界上最强大的国家进行结构审视的明显需要——如果是从政治传统来看，那对美国的限制会受到欢迎——可现在看来却带有恶意的反美主义。
事实上，不能说布什政府不明白获得国际合法性这种需要。美国政府将其防御性战争的原则定义为“先发制人策略”，就是想使这个策略更接近于一种自我防御的策略——对于先发制人来说，如果威胁是迫在眉睫的，那么至少还能得到可以接受的合法性。不过即使在伊拉克发现了被禁武器，采用这种手段可能也是不具说服力的——拥有武器并不能证明要发动攻击——但是如果没有发现武器的话，那么这种手段就完全失去效用了。支持战争的人于是就说政府事实上从来没有宣布过威胁迫在眉睫，只是说它是“严重且不能加剧的”。没有任何紧急情况的话，那么是无法为发动战争找到任何勉强过得去的合法性的。事实上，布什政府并不在乎战争是否合法，只是希望这种防御战策略看上去是合法的，但是原则的实行是不会顾及政府的律师们是否能够按照其意愿写出连贯简报的。
布什接受了国务卿柯林·鲍威尔的建议——华盛顿应该在攻打伊拉克问题上寻求联合国安理会的授权，这证明了至少政府中还是有些人意识到获取合法性是重要的。后来在联合国进行了6个月徒有虚表的争论，而当时美国政府称这是为了维持和平的最后一步，并希望萨达姆能够合作，从而找到一种和平的解决方法，美国政府还说并没有做出任何关于战争的决定——所有这些都不是真的。在整个危机中，安理会作的决定显然都同美国是否会开战这个问题无关。
从目前来看，布什政府只是将联合国视作为一个纯粹的工具性手段。如果它能够为美国的行动找到更广泛的支持，那么白宫就不会反对它。但是要是显然得不到支持，那么美国对多边主义的义务履行也就结束了。2003年3月，美国国务院的一位官员曾经说过，“我们希望保证今后美国不会再在安理会或北约中受到外交上的阻碍。”由于认识到一直决策在过去美国的合法性中起到的支柱性作用，政府于是想出了一种“意愿性联盟”，并声称那些真正的单边主义者就是那些反对其政策的人。不巧的是，这些“单边主义者”恰恰包括了世界绝大多数国家，甚至是大多数被他们算入联盟的国家。
事实上，布什的原则非常需要过去支持美国合法性的四个元素。华盛顿发动对伊战争是不合法的，而在主要战斗结束之后发生的事件（没有发现大规模杀伤性武器，越来越严重的无政府状态）却使事情进一步恶化而不是趋于好转。这已经远远超过了90年代人们所辩论的话题，即美国是否应该服从于联合国或者北约。现在美国显然认为自己可以完全不依赖这两个组织。这肯定了亚历山大·汉密尔顿的观察：“在一个权力过剩的国家，谦逊精神是一种永远也不会出现的现象，而聪明的人也不会期待看到它。”通过每个行动，美国表现出的是根本不想获得和平。和平是布什政府议事日程上的最后一项。就像埃德蒙·贝克（Edmund Berke）形容法国革命那样，布什的政策“本质上是军事的，准则上是军事的，精神上是军事的，所有的行动也是军事的。”
光滑的斜坡
对合法性的判断植根于法律之中，但是有时也会超出其控制范围。因此人们就很容易能够理解，为什么在有些棘手事情上似乎有必要协调那些可能会向不合法方向发展的行动。同时，人们也可以了解为什么不断地制造例外情况的过程会如此破坏法律，以至于最后例外情况成了法律。美国外交政策现在就发现自己处于这一斜坡的底端。
冷战的经历促成了这种过程；竞争的急迫性使得制造例外似乎是必须也是正确的。自冷战结束，单极化使国家更加接近斜坡的下方。这种发展是自然的，也是完全可以理解的。
但是可以理解并不表示可以原谅。很明显，美国已经到达了一种极致的地步。美国事实上具有许多它在这些年来口诛笔伐的“无赖国家”的特质。美国权力的合法性不只是已经是被严重侵蚀，而且在某些时候——比如在伊拉克多起虐俘事件引起的厌恶——似乎已经消失殆尽了。
然而从地狱返回的路并不好走。要想抹去破坏美国合法性的各种行动是不可能的；它们将会成为记录上的污点。但毫无疑问的是，重建国家合法性的第一步就是重新回到合法的行动上去。这不仅仅是“现代自由主义”或是西欧被世界上最强大、又大权在握的国家冒犯了的“后现代”情感。自从现代国家体系诞生以来，反对处于那种情况下的事件一直位于西方对国际关系反应的核心位置，这也提醒着美国去修正它的体制、政权，并坚持权力应该得到检验和均衡的主张。
但是重返合法性的努力必须同两种有力的反对意见作斗争，这两种意见认为：重返合法性会是鲁莽和不道德的。评论家认为，鲁莽是因为《联合国宪章》允许只能进行自卫或联合防卫，但在一个恐怖分子或“无赖国家”能够获得大规模杀伤性武器的世界里，这无法消除危险。人们必须作好准备，在他们攻击我们之前就先发制人。第二个批评论点是重返合法性会是不道德的，因为有时从道德上来说不得不侵犯他国主权，并用军事手段干涉那些失败政权的国内事务，尤其是在将会出现或已经出现种族屠杀的情况下。根据如今的主流意见，在出现这两种情况时，美国不会允许安理会阻止它采取行动。
所有这些反对联合国的慷慨陈词忽视了这样一个事实：宪章本身为成员国提供了一个为国家安全而战并无需征得联合国同意的基础。宪章中没有任何内容“会损害联合国成员国在受到攻击时拥有自我或联合防卫的权力，直到安理会采取必要的措施来维持世界和平与安全为止。”如果遭到攻击，美国有义务向安理会报告它的反击行动，但是它自我或联合防卫的权力并没有受到损害，而它所拥有的否决权可以使其能够合法地阻止任何对其使用武力的限制。因而，问题不在于美国是否应该在国家或联合防御的问题上投否决票，而是当使用武力不合法时，它会不会投否决票。
这样非法使用武力对美国安全来讲毫无必要，而且实际上是在破坏国土的安全。对伊战争很好地证明了这两点：遏制和威慑是同萨达姆政权打交道的良方，但是美国对伊拉克的占领使得美国人自身变得不安全。这些结果包括每天发生对美国士兵的攻击，穆斯林世界愤怒的情绪（鼓励更多人加入基地组织）和伊拉克分裂各州之间进一步爆发战争的可能性。
对伊战争的糟糕结果同朝鲜或伊朗获得核武器所带来的威胁差不多。在这两个例子中，美国人非常想要发动防御性战争。就如同在伊拉克一样，“防御性”攻击可能是比病毒更糟糕的治疗方法，并且对这两个国家来说可能意味着灾难性战争。美国威胁“改变政权”也破坏了用更理智的政策——消极的制裁同积极的引导混合使用——而非战争来劝说这两个国家放弃获取核武器。如果华盛顿放弃其尽人皆知的推翻这两个政权的愿望，那么同平壤或是德黑兰的谈判前景就会大大改善。
第二个有可能会超越法律界限、但目前这种需求还不那么明显的领域就是人道主义干涉——也就是用军事行动获得地区管辖权，从而来中止另一个国家对人权的滥用。如今越来越多的人形成共识，认为这种干涉应该得到合法化，而传统的禁止干涉国家内政的国际法律应该服从于阻止“震撼人的良知”的行动的需要。这里要考虑的问题不是这样的干涉是否需要被禁止，而是如果这样的干涉行动合法化了之后，美国是否应该尊重和遵循采取安全措施的程序。
尽管人们一直可以想象，人道主义干涉总是被安理会成员以否决权加以阻碍，但事实上联合国在过去的15年中是相当通融的。在这期间，发生人道主义调停的规模和次数要比冷战期间多得多。在卢旺达事件中，并不是俄罗斯和中国的反对阻止了安理会采取行动，而是美国自己因为在索马里的调停失败而变得胆小，不愿行动。所以在过去15年中，大多数授权的维和行动并没有证明人道主义干涉受到了否决权的严重阻挠。
当然，科索沃是这个相对宽松环境中的一个例外。在这件事上，俄罗斯否定了安理会的决议，但是这是一个完全有理由怀疑的事件。尽管科索沃的调停一直以来都被称为“不合法但正当的”调停，人们仍然有足够的依据来挑战这种判断。在这次军事行动中，塞尔维亚军队和辅助军队杀人的人数和规模都被极大地夸张了。海牙法庭对米洛舍维奇和他的同事们的指控宣称塞尔维亚人串通谋害了“数百名科索沃阿尔巴尼亚平民”，而不是调停支持者在战争前所宣称的10万或更多。是轰炸自身——在塞尔维亚拒绝服从北约无理要求在其领土内设立军事通道之后发动——激起了严重的人道主义危机。被那些支持军事干预的人忽略的还有这样一个事实：科索沃自由军是为了从塞尔维亚那里获得独立才拿起武器；而被认为是塞尔维亚实际上或预谋的种族屠杀其实同那些想要保持领土完整的政府所采取的行动并没什么很大的区别。科索沃的调停行动承诺的是要为想分裂现存国家的民族团体寻求支持，而不是防止种族屠杀的发生。在战争中，北约同盟国不愿意投入地面部队而只是轰炸贝尔格莱德和其他地区的基础设施，这更进一步加深了这次虚伪调停行动的道德罪恶。在调停行动的5年后，美国和它的盟友仍然没有建立起一个稳定的局面，并且以塞尔维亚人被阿尔巴尼亚人屠杀为代价阻止了塞尔维亚人种族清洗阿尔巴尼亚人。
科索沃事件之后，北约成员国政府一再重申，用北约前秘书长索拉纳（Javier Solana）的话来说，调停“会构成法律的一个例外，但是绝不会试图创造出新的国际法。”不过这种尝试限制科索沃特例影响范围的手段并没能阻止支持对伊战争的人使推翻萨达姆政权的行动合法化。毫无疑问，有理智的人可以看出解决科索沃严重人道主义危机的必要性，而调停行动部分的正当性是因为它至少还获得了一个区域性安全组织的支持。不过有理智的人们同样也应该看到北约的行动造就了一个坏的先例，而西方对这场危机的反应——尤其是对于一个首都不负责任的轰炸——使这次人道主义调停从手段上来说变得很不人道。
回家的路
恢复美国合法性并没有简单和直接的道路可走。在人们眼中，美国作为世界希望的年代似乎已经很遥远了。如今华盛顿经常鲁莽地使用军事力量已经破坏了它原有的名声，而这需要很长时间才能改变。世界舆论现在越来越多地将美国视为是一个局外人——需要时就呼吁建立新的国际法律，而不需要时就视而不见；当国际组织能够带来利益时就利用一下，而当它们妨碍了自己的设计时就鄙视它们。
美国现在所走的道路使得使用武力成了其外交政策上一个习惯性特点，而结果国家的安全非但没有得到加强反倒变弱了。当然，美国民众事实上是不喜欢威慑他人的，但是一旦它认为单边事业应该用单边主义的基础来支撑时，它就会发现这么做的好处了。最后，合法的重要性要远远超过其毋庸置疑的效用。很显然，那些为美国二战后获得合法名声的领导人也相信国家本质还是好的。为了美国自己，为了和平的国际秩序，国家必须找到一条重拾信念的道路。
（选自美国《外交》杂志2004年11/12月号）