建立我国保障税制的思考，本文主要内容关键词为：税制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着社会主义市场经济体制的确立，建立科学的社会保障体系，最大限度地满足丧失劳动能力和失业劳动者的生活需要，保护劳动者的健康，解除他们的后顾之忧，保障社会稳定，促进国民经济发展，已成为摆在我们面前的一项亟待解决的新课题。本文就建立科学的社会保障体系过程中首先遇到的，也是必须解决的，关于开征社会保障税的问题谈点想法，恳请同仁斧正。
一、我国社会保障制度改革的现状及问题
（一）我国城市社会保障制度的现状
1.干部、职工离退休养老保障的现状。目前，参加统筹的企业在职职工已达9800多万人，离退休人员2300万人，我国已有14个省市区实现了退休费用省级统筹，参加城镇集体企业退休费用统筹的县（市）已达1980个。福建、北京等11个省市区，还对“三资”企业的中方职员实行了统筹。此外，各地区不同程度地开展了临时工、私营企业职工、城镇个体劳动者退休费用的社会统筹。1991年全国养老保障基金收入204 亿元，支出170亿元，累计结余150亿元。到1992年底，全国已建立起隶属劳动部门领导的省市县三级社会保障机构来发放退休金。全国已有300多个县（市）进行了基本养老金的计发基数和计发办法改革，部分企业还实施了补充养老保障和个人储蓄性保障方法。1993年上半年已有4100多万职工实行了个人缴纳养老保障费制度，职工个人缴费保障制度进展较好。
2.待业保障现状。据有关资料表明，国有企业富余人员已达2000万人以上，约占职工总数的1/3 。从全社会看，劳动力供大于求，就业问题在今年相当长一段时间内将非常突出。“八五”期间，城镇需安排的劳动力资源为600万人，到目前设于各级劳动部门的待业保险专职机构200多年，共筹集资金20多亿元，到1992年底，享受到待业保险的职工有30万人。目前参加待业保险的国有企业已有47万多户，职工7400万人，一些地区还在集体企业职工中实行了失业保障。
3.工伤、医疗、生育等保障制度现状。目前，全国已有80%以上的企业开展了不同形式的医疗保险制度改革。近年来，全国有2000多个县（市）建立健全了劳动鉴定机构，《企业职工工伤保障条例》已在全国范围内征求意见，并在海南、广东等18个省的390 个县（市）进行了试点。山东、江苏等13个省的100 多个县（市）建立了女职工生育保险基金。四川、河南等10个省、市的88个县（市）和28个系统开展了中小企业大病医疗费用社会统筹，参加统筹的职工达27.2万人，16个省、区的96个市（县）和160 个系统实行了退休人员医疗费用社会统筹，参加统筹的退休人员已达130 多万人。
（二）现行统筹制存在的问题
1.现行的社会统筹不符合市场经济发展的方向。在计划经济体制中，企业是社会保障事业的具体实施者。职工一经进入企业，其生、老、病、死、伤等均由企业负责，从一定意义上讲，企业成为规模不同的社会保障机构，本应由社会统一操办的社会保障事业却企业化了。在市场经济中，这种现象就不能再继续存在了。随着市场经济的发展，在计划经济中由企业具体操办的社会保障事业，诸如职工的养老退休等都应从企业活动中分离出来，使企业尽可能地专心于生产经营，避免每个企业都办“社会保障”而必然造成的重复与浪费，由社会统一筹办社会保障，这已成为市场经济发展的必然要求。现行的社会统筹制，虽然提出了由社会统一筹办社会保障事业的大前提，但其具体做法仍带有极强的计划经济体制的旧迹。在现行的社会统筹试点中，社会统筹的退休保障金的拨付，仍是由劳动部门返还给企业，再以企业为单位，由企业支付给享受社会保障的职工，离退休职工仍由企业包管，从本质上讲，这种做法仍然没有跳出由企业承办社会保障的老圈子，与市场经济发展的方向背道而行。所以，在大力发展市场经济之时，欲建立科学的社会保障体系，就不应继续推广社会统筹制。
2.现行的统筹制，难以促进企业公平竞争。现行统筹制极不规范，主要表现在(1) 社会统筹比例不统一，多而乱。在同一企业中，固定工，合同制工人、临时工人各有不同的统筹比例，而在不同的所有制企业之间，统筹比例更是各式各样。(2 ) 统筹比例变化频繁。企业统筹金的提取比例一般是由各地自定的，不同地区统筹比例也各不相同，且经济改变，缺少应有的稳定性。(3) 管理体制不科学。目前，社会统筹的管理形式因企业而异。全民所有制企业有的是地、市级统筹，有的是省级统筹；集体企业有的是县级统筹，有的是由地、市级统筹，情况非常混乱。社会统筹的不规范，增大了对其施行管理的难度，不利于企业间的公平竞争。
（三）现行的社会统筹制在资金的筹集上难以为继
社会统筹制试行十年来，非但没有立法，且连一个全国统一实施的条例也没有。基本上处于“各地自订政策，自行管理”的状态中，无法可依，筹资也不规范。目前，在社会统筹金的筹集中，企业上缴社会统筹基金与否不与劳动部门掌握的企业职工的调资晋级挂钩，劳动部门对企业是否上缴社会统筹基金没有强有力的硬性约束。企业往往不能按规定及时足额上缴社会统筹金，形成筹资难的状况。所以说，现行的社会统筹制筹集资金的不规范使社会统筹制必须改弦更张，另谋它路。
二、开征社会保障税的必要性
鉴于我国目前经济发展状况及世界较发达国家社会保险方面的经验，我们认为，在我国大力发展市场经济的过程中，不失时机地开征社会保障税是十分必要的。
1.税收的形式易于被人接受，有利于在全国广泛征收社会保障资金。设立社会保障税，具有税基宽、征收范围大，负担公平等特点，这样，社会保障金可以在全社会统筹调节使用，利于有效地实施宏观控制，遏制“地方割据”。
2.税收的形式具有强制性，有利于增强保障资金征管的刚性，利于克服当前社会统筹中存在的“征不起来”，“多缴的做贡献，少缴的没办法，不缴的无法管”的现象。
3.税收的形式具有固定性，既可稳定社会保障金来源，又有利于形成社会保障的内在机制。使社会保障保持相对的稳定性、连续性，为社会保障金的支付奠定基础。
4.税收的形式标志社会保障工作步入法制化的轨道。管理部门依法征收社会保障税金，纳税人依法纳税，这样，不仅有利于克服管理中的混乱，避免不良作用的漫延，而且也有助于科学的社会保障体制的建立和完善。
5.税收的形式，使用同一征收率，克服了不同企业之间和不同职工之间负担不均的弊端，有利于企业之间的公平竞争，促进社会安定和经济发展。同时，社会保障税率一般具有简便易行等优点，采用税收的形式便于管理，可以减少保障资金的管理难度和工作量。由于税率是公开的，征收的透明度较高，也便于广大人民对保障资金的使用进行管理和监督，增强人民群众的参与意识。
三、设立社会保障税的条件分析
1.市场经济的发展，为开征“社会保障税”提供了良好的环境。改革开放的发展和社会主义市场经济体系的确立，为开征“社会保障税”提供了良好的环境。其一，市场经济的发展，竞争机制的引进，决定了只有通过税收规范，完善社会保障制度才能使市场竞争更加公平。其二，改革开放使人民生活水平不断提高，使企业和个人完全有能力负担“社会保障税”，况且，缴纳“社会保障税”只是将原有的支付退休费及其它保障费用，改由税收形式缴纳，不仅不会增加企业负担，还可使一部分企业减轻负担。对于个体工商业者和私营企业来说，改革开放以来，他们的收入水平远远高于国家工薪阶层，从北京市个体工商业户收入状况来看，年收入在10万元以上的占2 %，5 万元的占18%，1万元以上的占70%以上，这说明他们有能力负担社会保障税，而开征“社会保障税”则为他们提供了均等的社会保障机会，必会受到个体工商业者的欢迎。
2.我国有几十年的社会保障工作经验可以借鉴。建国后，我国不同时期的社会保障制度，是在相应的历史条件下出现的，对社会保障都起了一定作用。尽管当我们确立社会主义市场经济体制后，原有的一些社会保障制度大部分已不适用了，但是，一些原有的工作经验仍是可以借鉴的。如：从我国国情出发，量力而行；坚持稳定与灵活的一致性；国家、企业和职工共同负担保障金；保障资金使用坚持“专款专用”、“收支平衡、略有节余”原则等。
3.国外设立社会保障税的有益做法给我们提供了难得的经验与启示。社会保障税在有些国家已有几十年的历史，积累了很多的经验和教训。我们可以大胆借鉴。洋为中用，认真总结和吸收各国有益的做法。如：避免物价上涨对退休金影响的控制方法；社会保障税率的适度控制；社会保障税的“专税支出”等。这样，就会使我们在开征社会保障税中少犯错误，少走弯路，尽快掌握一些操作技术和方法，减少人力、财力的浪费。
4.多年来的社会保障制度为开征“社会保障税”奠定了良好的思想和组织基础，自1951年以来，广大人民对社会主义的劳保工作有着良好的思想基础。“社会保障税”的开征，不但使原享受保障的人员不受损害，而且将保障范围扩大到整个社会，这是符合人民心愿的。在过去的社会保障工作中，各级政府和各部门认真地执行国家政策，使保障制度深入人心。同时，他们的工作。也为“社会保障税”的开征培养了专业人材，并奠定了组织基础。
5.我国有一支强有力的税务干部队伍。目前，我国50多万名税务干部，业务熟，素质较高。在多年的税务工作中，积累了丰富的税收征管经验。由税务机关征收社会保障税，不仅可以解决目前社会保障工作人员不足的问题，而且也有利于提高社会保障工作的效率和质量。
四、开征社会保障税的原则
鉴于我国各地自然、经济状况的不同，社会保障税作为一个新税种，人们有一个认识和适应的过程。社会保障税涉及面广，与个人利益联系紧密，与原有的社会保障系统有一个衔接的过程，所以，开征社会保障税必须坚持正确的原则。诸如，保障税的开征，不宜全国“一刀切”，应在全国统一模式下，视各地具体情况逐步推开；实施范围由小到大，由企业职工向其他公民逐步展开；保障项目由少到多；逐步增加；税率调幅，在相对稳定的前提下，由低向高逐步上扬。同时，还应坚持“公平税负”，“低税严管”、“先易后难”等原则。只有这样，才能减少开征这一税种在公民心理中引起的震动，兼顾纳税人承受能力，确保社会保障税的顺利出台。
五、开征社会保障税的设想
（一）税种名称。我们认为，与“社会保险税”相比，应该称“社会保障税”为宜。因为这是一种特定目的税，其目的是为公民提供基本生活保障，完全是一种取之于民又不折不扣地用之于民的行为。所以，它能直接地体现征税的目的，体现这一税种的返还性。而“保险”一词具有以盈利为目的金融行为之意，它的目的性不如前者详明。以“社会保障税”为名，还可以体现社会主义制度下，我国宪法中所规定的劳动者应享受“劳动保障”这一合法权益。
（二）纳税人。中华人民共和国境内，一切符合缴纳社会保障税的单位和个人都是社会保障税的纳税人，既包括个人纳税人也包括纳税法人。具体地说，个人纳税人指一切符合享受社会保障的、有劳动能力、获得劳动报酬的个人。包括：国家机关、团体、事业单位及不同性质的企业（包括企业化管理的事业单位）中的干部、职工、农民、个体工商业户、中外合资及独资企业中的中方职工及其它纳税人员等。纳税法人，指的是符合缴纳社会保障税条件的纳税单位。如：企业及社会团体，而国家机关、公益事业不作为社会保障税的纳税人。
根据世界各国实行社会保障税的惯例，考虑到一些具体情况，如个人纳税人的经济承受能力，一些具体税目的负担，可以由法人和个人两个纳税人共同承担，也可以由其中一个纳税人承担。
（三）征税对象。社会保障税的征税对象是享受社会保障的个人工资额，以及社会保障纳税法人的工资总额。征税对象的收入包括现金收入或非现金收入。个人工资额和单位的工资总额按现行财务制度的规定构成计算。
（四）税目、税率。关于社会保障的税目，我们认为宜少不宜多，宜简不宜繁。鉴于劳动部门开展职工退休养老金和待业社会统筹外，一些地方还进行着医药费、工伤等社会统筹的试点工作。我们可以在此基础上将目前社会保障税的税目确定为退休养老保障、待业保障、卫生医疗保障和其它保障。以后，随着社会保障事业的发展可再行增设新税目。在这些税目中，我们考虑到目前国家的财政状况，及企业经营效益不高问题，拟只先设立退休养老保障税目。待业社会统筹虽早已开展，但这个问题并没有得到根本性的解决。目前，待业人员仍在增加，单靠筹集的这些资金是不可能保证待业人员支付的，况且还受着经济结构、产业政策等多种因素的影响，同时在农村及一些单位还存在大量的隐性失业人员。大病医疗、工伤社会统筹仅处于试点阶段，为此，这些税目最好先酝酿，待条件具备再开征。征税范围可先城市后农村，先职工后农民，先企业后社会团体及其它纳税单位，有步骤分层次陆续地展开，以尽量减少在群众中的“震动”，避免给新旧保障体系的转换增添摩擦。
社会保障税的税率形式，世界各国不尽一致，有的采用比例税率，有的采用全额累进税率等。就我国的具体情况而言，我们认为应该本着易于操作，简便适用，减少征收费用的原则，采用比例税率为宜。社会保障税率的问题，主要取决于社会保障的覆盖面和受益人的受益程度，一般是开始征收较低，以后逐渐上扬。无论是国外的经验，还是从我国的国情和国力考虑，我国社会保障的税率从低为宜，这也符合事物发展的客观规律。经过认真分析，反复论证和测算，社会保障税的税目、税率如表（一）所示：
表（一）：
税目
税率(%)
单位
个人
综合
退休养老
17 1
18
失业故障
1 12
卫生医疗
6 28
其它 5-10
(1) 退休养老保障税税率。这一税率是我们经过对延边州1993年上半年一市两县，以及1990、1991年全国职工支付离退休费用占工资总额的比例测算而确定的。如表（二）所示：
表（二）：
从表（二）可以看出，按现行的离退休费占工资总额的比例均在16-12%之间。由于退休人员的加速增长，养老退休保障税税率不宜低于16%，为此，我们奖其综合税率定为18%。其中：单位负担17%，个人负担1 %，这与现行社会统筹中，单位及个人负担的统筹金比例是基本相同的，实践证明这个比例是目前经济发展水平所能承受的。
(2) 失业保障税税率。目前待业社会统筹基金按1 %征集。如按2.3 %的待业率测算，1992年全国失业人员0.0245亿人，全国职工工资3762亿元，即社会统筹待业资金37.62 亿元，每个待业职工年均享受待业支出1090.43 元，月均90.87 元，占在职职工实际月均工资收入209 元的43.83 %，若按2 %提取失业统筹费，每月可支付给失业人员待业费占在职职工月平均工资收入的86.96%（181.74元），这与1991年全国退休职工月支付退休费195.17元基本接近，这一情况说明，若将待业保障税率确定为2 %，其中单位负担1 %，个人负担1 %，可以保证对待业人员的支付，使其生活水准与退休人员接近，能保障其基本生活费支出。
(3) 医疗卫生保障税率。据我们测算，1988年全国职工13568 万人，工资总额 2605.056亿元，支付医疗费188.31亿元，全国职工医疗卫生费占全国职工工资总额的7.23%。1991年，全国卫生医疗费273.675 元，每个职工年均卫生医疗费182.95元，年职工工资总额2508元，每个职工人均医疗卫生费占年工资总额的7.27%。通过计算，1988年、1991年全国卫生医疗费分别占工资总额的7.23%、7.27%。因此，我们将卫生医疗保障税税率定为8%，其中单位6%，个人2%。应该看到，近几年的医疗卫生费逐年增长是十分迅猛的。据我们测算，1990年增长74.75 %，1988年较1985年增长33.45 %，但这种情况是由多种因素造成的，故不能作为提高卫生医疗保障税税率的依据。
(4) 其它保障税税率。由于退休养老、待业、卫生医疗保障税的综合税率已达30%，故其它保障税率再不宜制订得过高，况且其它保障税税目尚未具体确定，故拟将其税率订为5-10%之间。
应该注意的是，在每个税目税率中，我们都给单位和个人分别确定了一个税率，这主要是为了体现国家、单位、个人共同负担的精神，以增强全体公民的纳税观念和意识。这也符合社会保障税“取之于民，用之于民”的原则与初衷。
根据上述测算的税率，在全国开征社会保障税后，基本上可以做到“收支平衡、略有节余”。按综合税率30%计算，每年全国征收社会保障税1128.6亿元（1.5 ×209 ×12×30%）需支付1035.676亿元。（退休养老金：1.5×209×12×18%＝677.16亿元；失业保障金：1.5×209 ×12×2.3%＝86.526亿元；卫生医疗费：1.5×209 ×12×7.23%＝271.99亿元）收支相低，盈余92.924亿元。
（五）减免税。目前，世界各国除个别国家规定有减免社会保障税的条款外（如比利时的临时工免税），大部分国家没有该项内容。根据我国实际情况，我们认为应对以下情况予以相应的减免税的优惠。
1.退休后的人员，有劳动能力或一技之长，当被有关单位聘用取得劳动报酬时，免征社会保障税。这是为了鼓励退休人员发挥余热，继续为社会做贡献，创造财富，同时，也可弥补和缓解我国科技、管理人员缺乏的状况。
2.在职人员，工伤期间发放的不完全工资，减半征收社会保障税。这样，既可以照顾在职人员工伤期间的生活困难，又有利于广泛筹措资金。
3.当年物价指数上浮两位数以上时，可酌情减征社会保障税。这要考虑使纳税人不致于因物价指数上浮对生活影响过大，减征使其具有基本的生活保障。
4.在校学生在学余时间从事经营活动取得的收入，免征社会保障税。
5.由于经营不善等原因，临时停工期间发放给职工的基本生活费（不完全工资），或停工中断工资后又补发的工资，减征社会保障税。具体减征幅度，由各省、市、自治区、直辖市人民政府自行确定。
6.经批准免税的其它工资收入。
（六）纳税期限和管理。社会保障税应在月末财务收支核算后，于次月5 日内到当地税务机关申报纳税，并根据需要，个人缴纳部分由单位代扣代缴。
对企业缴纳部分暂准予所得税前列支。城乡个体经营着的纳税情况要建立档案卡，待微机征管普及后输入数据库，作为纳税资料存档。
六、开征社会保障税亟待解决的几个问题
（一）设立社会保障管理局、随着社会保障税的开征，应尽快建立社会保障管理局，彻底改变过去政企不分、企业办社会的“小而全”的旧的社会保障模式，形成适应社会主义市场经济发展需要的社会保障体系的新模式，即税务部门从市场纳税人当中得行社会保障税，经过财政部门社会保障预算交给社会保障管理局，社会保障管理局具体办理各项社会保障事宜，诸如各保障设施的建设、保障金的支付等，由专门机构把各项社会保障服务具体落实到社会保障的享受者。如图所示：
在新的模式中，市场与社会保障构成了两个层次。首先在市场层次上，市场竞争确保了生产效率。在竞争中，优胜劣汰，适者生存，劳动者凭借自己的能力，在激烈的竞争中站稳脚跟，获得报酬。在这一层次上是不容那些丧失劳动能力，劳动能力较差或劳动技能不符合市场需要的劳动者的，他们必然被激烈的市场竞争“残酷”地淘汰。从市场退出来，进入社会保障层次，成为社会保障的享受者。在社会保障层次上，那些丧失劳动能力，不适应市场竞争或暂时不适应市场竞争的劳动者们将在这里得到他们的生活来源。社会保障管理局将尽可能地为他们提供多项保障设施与保障服务，尽可能实现“孤老有所养，伤病有所医”；尽可能地为暂时被市场竞争淘汰下来的失意者提供喘息，获得新技能并重新进入市场的机会。由此观之，社会保障的专门机构在新的社会保障体系中占据着不可替代的位置。因此，在开征社会保障税的同时，应当积极筹建社会保障管理局，以促进新的社会保障模式尽早形成。
（二）做好有关政策的配套工作。设立社会保障税是个政策性很强的工作。同时，由于它涉及面广，需要各有关政策的配套。如税款存收会使分配关系发生变化；社会保障税的上缴和支付要引起财政预算收支的变化；在企业财务上也要进行新的帐务处理等。总之，社会保障税的设立会使生产、销售、消费、分配诸领域发生变化。我们必须及时制订新的政策、法规、与之协调一致，形成科学的社会保障体系。
（三）做好与现行社会统筹办法的衔接工作
1 .建立以税务机关为主的征收管理体系。社会保障税由税务机关征收，原有的社会统筹保障基金作为保障基金，划归国家财政，由现保险机构代为保管，按国家财政保障预算项目予以使用。但必须由当地劳动保险机关编制财政预算，地方财政汇编，列入国家预算支付。
2 .社会统筹保障基金的支付使用。设立社会保障税后，纳税人按税法缴纳税金。对于已退休的职工和缴纳统筹金的在职职工的保险金的支付使用，可区别对象采用双轨制的办法，即对已退休的职工，仍由原单位按原规定发付退休金。在物价上涨时，可采用自动上浮的办法，提高退休金待遇。对于增加的这部分支付，拟由国家财政予以弥补，但这部分基金也要纳入国家预算管理。在职职工原已统筹的基金转化为社会保障税一并使用，专款专用。今后一律按社会保障税来征集，支付时接有关预算管理办法来办理。
3 .职工由本地转入外地，或由外地转来，有关部门可将其纳税情况一并转来，即统筹凤费随人事档案转移，由当地社会保障机关负责管理。随着社会保障事业的发展，可以设想，今后可以纳税人的身份证号为代号，连同缴纳的保障税额及其支付额的存入和缴扣，实行全国微机联网后，纳税人可由当地社会保障机关出具证明，在新的居住地继续缴纳社会保障税或享受社会保障福利。
（四）建立有效的社会监督机制。设立社会保障税后，还必须有一套有效的社会监督机制。开征社会保障税与千百万人的切身利益紧密相关。因此，筹措的资金只有切实做到“专税支出”、“正确使用”、“收支平衡，略有节余”，才会取信于广大人民群众，做好社会保障工作。为此，一是在社会保障系统建立完善的相互制约的管理制度。如社会保障工作人员工作制度；及时接受享保人的咨询；定期公布社会保障金的收支情况等。二是接受社会监督。要把社会保障税的使用作为审计部门的重要审计内容，对挪做他用的要严惩不怠。要建立科学的社会监督机制，确保社会保障金的合理使用，以期收到应有效果。
标签：比例税率论文; 社会保障资金论文; 社会保障支出论文; 企业税率论文; 个人管理论文; 社会保险论文; 工作管理论文; 国家部门论文; 市场经济论文; 纳税论文; 医疗论文;