论我国志愿服务的法律适用
许莲丽
［摘要］ 《慈善法》和《志愿服务条例》中都有关于志愿服务的规定，二者该如何适用？怎样的立法模式能够使二者都发挥最大作用以促进我国社会公益事业的健康发展呢？通过文本规范分析，发现美国采用了弱慈善、强志愿模式，日本是强慈善、弱志愿，韩国是慈善志愿并驾齐驱，我国则是大慈善、小志愿。域外各国无论采用何种模式，志愿服务立法都突出志愿服务作为实现国家治理和社会发展重要手段的功能，政府积极干预和保护志愿者权益，这是慈善立法难以独立完成的。《志愿服务条例》开启了处理二者关系的有益探索，但独特性稍显不足。我国的志愿服务立法应往前一步，明确使命，成为实实在在的志愿者权益保障法、志愿服务促进法。
［关键词］ 志愿服务；慈善；法律适用；非营利组织
一、问题的提出
2016年3月16日第十二届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国慈善法》（下称《慈善法》），这是我国历史上第一部慈善法；2017年6月7日国务院第175次常务会议通过了《中华人民共和国志愿服务条例》（下称《志愿服务条例》），这是我国历史上第一部志愿服务的行政法规。这两部先后间隔一年多颁布的全国性法律无疑是对我国蓬勃兴起的社会公益事业的积极回应，也是我国国家治理体系和治理能力现代化进程中的重要法律制度建设成果，其意义之深远、地位之重要自不待言。那么，这两部分别冠以“慈善”和“志愿服务”的全国性法律之间的适用关系又是如何呢？
毫无疑问，从法律位阶来看，《慈善法》高于《志愿服务条例》。但《志愿服务条例》显然不是为了执行《慈善法》，否则就应命名为《慈善法实施条例》，并在立法根据中提及《慈善法》；换言之，《志愿服务条例》是创制性立法。由此，似乎不难得出这样的结论：二者是对有密切关系的不同事项的分别立法，适用时“井水不犯河水”（各自分别适用）；倘若存在冲突，遵循上位法优于下位法（即《慈善法》优于《志愿服务条例》）即可。然而，事实并非如此简单。慈善与志愿，你中有我，我中有你；两部法律规定也是“你侬我侬”。在“竞合”且不冲突时，又该如何适用？是“双重”适用还是“择一”适用，如果是“择一”适用，又该如何选择呢？比如说，特别法优于普通法，谁为特殊？谁又为一般呢？对于这些问题，本文将结合《慈善法》与《志愿服务条例》的规定，在考察域外慈善与志愿服务立法及法律适用的基础之上，探讨我国志愿服务的法律适用规则。
二、《慈善法》与《志愿服务条例》对志愿服务相关概念的界定
本文主要采用文本的规范分析方法，对两部法律中有关“志愿服务”的规定展开讨论。从字面表述来看，在《慈善法》中，“志愿”共计出现3次，“志愿者”共计出现24次，所涉条款共计12条，约占其全部112条的10%。除此之外，虽文字表述不同但实质内涵重复交叉的条款也为数不少。下面将兼顾“字面”及“内涵”两个方面，结合志愿服务中“志愿者”“志愿服务组织”“志愿服务活动”等核心因素，对这两部法律的主要“竞合”内容加以介绍。
（一）《慈善法》对“慈善”与《志愿服务条例》对“志愿服务”的界定
结合《慈善法》第3条、第4条、第61条的规定，不难发现《慈善法》的逻辑：对“慈善”的界定是从“行为法”的角度出发，即法律规范的核心指向是行为而不是组织[1]，将行为分为“捐钱捐物”（捐赠财产）和“出人出力”（提供服务）两类活动，后者又称为“慈善服务”，并将其进一步分为“志愿无偿服务”和“其他非营利服务”，“志愿服务”只是“非营利服务”中的一种方式。《慈善法》强调慈善活动的“非营利性”，指出“志愿无偿”是一种非营利性，但“非营利性”还可以“低价有偿”，只要该收入不用于慈善目的以外的活动、并遵循禁止利润分配原则[2]。换言之，志愿服务是“特殊”的非营利服务，因为其是无偿的。可见，《慈善法》的界定完全是“大慈善、小志愿”的模式。
1.3.2 外泌体摄入实验 将hucMSCs细胞（3×104/孔）接种于预先放入细胞爬片的24孔板，贴壁后将PKH26预染的Piwil2-iCSCs外泌体（80 μg/mL）加入孔板中共培养3、6、12、24 h后，4%多聚甲醛中固定细胞爬片20 min，PBS清洗3次，DAPI室温染色1 h，PBS清洗3次，抗荧光淬灭剂封片后置于荧光显微镜下拍照。
《志愿服务条例》对志愿服务的界定也是从“行为法”的角度出发。该法第2条规定，“本条例所称志愿服务，是指志愿者、志愿服务组织和其他组织自愿、无偿向社会或者他人提供的公益服务。”紧接着第3条规定了开展志愿服务活动的“自愿、无偿、平等、诚信、合法”基本原则。第37条规定志愿服务禁止向服务对象收取报酬或变相收取报酬、第39条重申志愿服务的“非营利”等。因此，结合这些条款的规定来看，《志愿服务条例》正是沿袭了《慈善法》中关于“志愿无偿服务”的定义，突出了“无偿”的特征。
因此，从这两部法律对核心概念“慈善”与“志愿服务”的界定来看，得出以下结论：志愿服务只是慈善活动的一个组成部分，《慈善法》是一般规定，而《志愿服务条例》是特别规定。
（二）《慈善法》对“慈善组织”与《志愿服务条例》对“志愿服务组织”的界定
对于志愿服务，美国有1973年《国内志愿服务法》、1990年《国家和社区服务法案》、1993年《国家和社区服务信托法案》、1997年《志愿者保护法》、2002年《公民服务法案》、2009年《爱德华肯尼迪服务美国法》等为数不少的法律规定。这些志愿服务相关规定，大体上可以分为两大类，一类是政府促进法，一类是志愿者权益保护法。政府促进类立法是依据国家和社会的现实需求，开发有针对性的志愿服务项目，设置相应的协调管理机关，完善配套的管理规范和激励保障制度，从而培育志愿精神，促进服务理念传播，动员全民参与，解决具体社会需要[6]。比如说，曾针对国际志愿服务和平队项目的专门立法《和平队法案》，以及上文提及的《国内志愿服务法》《国家和社区服务法案》《国家和社区服务信托法案》《公民服务法案》和《爱德华肯尼迪服务美国法》等。志愿者权益保护法以《志愿者保护法》为典型，该法对志愿者、志愿服务等基本概念加以界定，通过阐明和限制志愿者在参与志愿活动时所承担的责任风险，在民事诉讼中给予志愿者，以及使用志愿者的非营利组织和政府机构相应的保护[7]。这两类立法从根本上来讲，都是为了促进志愿服务发展；只不过前者立法的性质更接近于社会法，后者立法的性质更接近于民事立法。
除了《特定非营利活动促进法》，日本还制定了《一般社团法人和一般财团法人法》《公益社团法人和公益财团法人认定法》《社会福祉法》等规范日本非营利组织、公益非营利组织、特殊公益非营利组织等的组织立法[8]。可见，如果说美国关于志愿服务立法的切入点是志愿服务项目和志愿者，日本则采取了完全不同的路径——对志愿服务组织可以采取的包括特定非营利组织在内的各种组织形式进行分门别类的立法，来调整、规范和促进志愿服务的发展。
子宫内膜癌术后下肢淋巴水肿患者整体生活质量较低，与其他部位恶性肿瘤术后水肿患者低生活质量相似[7～9]，但目前我国尚缺乏子宫内膜癌术后下肢淋巴水肿患者的生活质量研究报告。研究发现该类患者生活质量下降，不仅表现在躯体功能受限方面，如因患肢疼痛、沉重、活动度下降、疲乏、紧绷感影响日常工作及生活；还表现在明显的心理功能受限方面，如因患肢日常护理负担、自我形象差、治疗效果不佳及担心恶化，患者产生严重的挫败感、焦虑和抑郁等不良情绪，社会功能角色受限。
小红对朋友说：“我昨天收到一张很厉害的名片，看得心服口服。”说着，她掏出那张名片递给朋友。只见上面写着“开锁专家”，还附带电话。
关于志愿服务组织的界定，《志愿服务条例》第6条规定志愿服务组织“是指依法成立，以开展志愿服务为宗旨的非营利性组织”，组织形式包括基金会、社会团体、社会服务机构等。除了要求设立党组织以外，对志愿服务组织的设立、登记、组织机构、变更终止、财产、财务和会计等均未涉及。可见，《志愿服务条例》在对志愿服务组织的规定上除了志愿服务行为规范之外并无太多涉及组织内部治理、外部监管等方面的实质性内容。
那么，慈善组织与志愿服务组织到底是什么关系呢？根据两部法律的规定，二者相同的地方有：都是非营利法人，组织形式皆包括基金会、社会团体、社会服务机构等；二者不同之处在于：慈善组织以开展慈善活动为宗旨，志愿服务组织以开展志愿服务为宗旨。换句话说，二者都不是一种独立的社会组织形式，也不是一种新设的社会组织类型，而是在现有基金会、社会团体、民办非企业单位（社会服务机构）等三类非营利社会组织基础上，从慈善或志愿服务宗旨的角度对非营利组织进行的细分。《慈善法》对非营利组织如何成为慈善组织设置了“认证”或“登记”的特别程序要求，而《志愿服务条例》对如何成为志愿服务组织没有特别规定。与此同时，《慈善法》采取“大慈善”的立场，既包括扶贫济困救灾，又包括促进教科文卫体事业的发展，还包括保护环境等，始终将志愿服务视为已身的一部分，“志愿服务是最能凸显慈善宗旨的慈善服务”[3]。据此，“志愿服务组织是特殊的慈善组织”的结论呼之欲出，即志愿服务组织是慈善组织，但慈善组织不一定是志愿服务组织，也再次显示：《慈善法》是一般规定，而《志愿服务条例》是特别规定。
（三）《慈善法》与《志愿服务条例》对“志愿者”的界定
与上述“服务”“组织”分别冠以“慈善”“志愿”不同，对于“志愿者”，两部法律采用了完全一致的称谓。《慈善法》第1条在立法目的中明确提出“保护志愿者合法权益”。在第七章“慈善服务”专章（包括后面的法律责任部分等），规定了志愿者的权利、义务和责任。《志愿服务条例》开宗明义，第1条规定“保护志愿者的合法权益”，第二章“志愿者和志愿服务组织”、第三章“志愿服务活动”、第四章“促进措施”以及第五章“法律责任”等部分，对志愿者的权利与义务都有所体现。具体而言，两部法律关于志愿者的权利、义务和责任的规定，详见下表1 两者规定不一致的地方，用加粗显示予以标明。 ：
表1 《慈善法》与《志愿服务条例》关于志愿者相关规定的比较
由此可见，两部法律对于志愿者的规定，在立法目的上完全一致；在权利和义务的规定上，两者有较多的重合之处，《志愿服务条例》比《慈善法》略为全面，也有一定的特色，比如说志愿者受行政表彰、奖励的权利、受优待的权利等；从法律责任上来看，《慈善法》在兼顾民事侵权责任的归责原则的基础上，减轻了志愿者的过失侵权责任，而《志愿服务条例》或许是囿于其行政法规的位阶，或许是为了节约立法资源，对这一问题未有明确的规定。
如果说两部法律对慈善行为与志愿服务行为、慈善组织与志愿服务组织的规定之间存在着一般与特殊、包含与被包含的关系，那么，在志愿者的规定上，《志愿服务条例》则更为基本、全面。说其更为基本，是因为其明确界定了志愿者的概念及活动方式，“以自己的时间、知识、技能、体力等从事志愿服务的自然人”“可以参与志愿服务组织开展的，也可以自行依法开展志愿服务活动”，回答了社会实践热切关注的有关“志愿者”的基本的、重要的问题。说其更为全面，是因为志愿者的权利、义务与责任往往是志愿服务相关法律规定的核心，而核心中的核心便是志愿者的激励表彰制度，《志愿服务条例》在这方面积极关注，而《慈善法》则鲜有涉猎。因此，在“志愿者”的规定上，除志愿者的法律责任外，《志愿服务条例》是一般法，而《慈善法》也并无任何“特殊”的规定。
三、慈善立法与志愿服务立法模式的域外考察
（一）美国：弱慈善、强志愿的立法模式
美国第三部门发达，志愿服务相当普遍。以2015年为例，根据美国劳动部发布的美国志愿服务年度统计报告显示，在2014年9月到2015年9月期间，美国共有约6260万16周岁以上志愿者通过志愿服务组织提供服务，志愿者占总人口比例为24.9%，志愿者的年平均小时数为52小时[4]。美国志愿服务事业持续健康发展与其重视法律制度建设、提供良好的法律政策环境密不可分。
对于慈善，美国没有专门的法典，而是通过《国内税收法典》进行规范。《国内税收法典》通过对“慈善”“慈善组织”等基本概念进行确认，从而划定慈善组织的范围，对慈善组织和慈善捐赠人分别建立了充分的、完善的慈善税收激励机制。在慈善税收法律制度中贯彻“分类管理”的原则，将慈善机构分为公共慈善机构和私人基金会两大类，针对不同类型的慈善组织，设定不同的权利和义务。私人基金会比公共慈善机构承担更多的义务，受到更多的监督和制约。至于慈善组织的内部治理则交由州法律进行规范[5]，结合市场高度发达、法律制度完备、诚信体系健全和政府管理水平较高等实际情况，除了通过税收杠杆由税法来实施调整、规范、培育和促进之外，美国在慈善领域并没有专门、特别的立法，法律规制环境较为宽松，主要依靠引入“市场”机制，由慈善组织等主体进行自由竞争、优胜劣汰。
《慈善法》通篇没有提及“志愿服务组织”，而对“慈善组织”则进行了详细的规定。具体而言，第二章进行了专章规定，第七章“慈善服务”中几乎条条都与慈善组织相关。《慈善法》第二章共计13个条款，分别从慈善组织的定义及组织形式、条件、登记和认定、组织章程、内部治理和会计监督、年度报告义务、关联交易、禁止从事的活动、负责人任职要求、组织的终止、清算以及行业组织等进行了规定；第六章共计10个条款详细规定了慈善组织的财产。可见，对于慈善组织，《慈善法》采取“组织法”的角度，对慈善组织的设立、组织机构、组织的变更终止、财产、财务和会计、以及监督管理（第十章）等进行了全面的规定。
提起日本志愿服务立法，就不得不提1998年通过、2016年最新修订的《特定非营利活动促进法》。该法第一条开宗明义，宣示立法宗旨为“通过赋予从事特定非营利活动的组织以法人地位、建立公益法人认证制度等手段，促进志愿者从事的特定非营利活动以及其他由公民无偿进行的有利于社会的活动的健康发展，从而促进公共福利的进步。”随后该法对特定非营利法人设立、组织机构、财务管理、解散合并、监督、认证、免税等进行了全面的规定。总体看来，该法法律名称没有使用“志愿服务”一词，“特定非营利活动”的用语让人联想到志愿活动或行为，从而以为是“行为法”。不过，从该法的宗旨到具体内容来看，则完全是“组织法”的模式。
三是社会化要靠产业化的途径来实现。服务对象和参与主体的多元化只是解决了资格的问题，而要使得养老服务体系真正实现“社会化”发展，必须通过“产业化”的途径。“产业化”本义是指以行业需求为导向，以实现效益为目标，依靠专业服务和质量管理，形成的系列化和品牌化的经营方式和组织形式。“产业化”强调产业本身的生产性、规模性、运营性、职业化。现在讲养老服务的产业化，其实质是指将养老服务业作为一个产业来看待，按照产业的组成要素和发展规律来培育和运营——包括培育多元产业主体，鼓励社会资金的投入，促进养老服务大规模发展，提升养老服务从业者的职业化，带动整个养老服务产业链的发展。
（二）日本：强慈善、弱志愿的立法模式
综上，美国在慈善与志愿服务立法上，对于慈善领域的规制非常宽松，法律干预不多，力度不强，仅通过税法的税收优惠激励制度加以引导和规范，没有太多的专门、特殊的规定；对于志愿服务领域，立法一方面以项目为抓手，加大政府对志愿服务的切实投入，积极推动志愿服务发展；另一方面通过志愿者权益的保护，从而维持以志愿者的贡献为基础的服务项目、非营利组织以及政府运行的有效性。在二者的关系上，可以说是强志愿服务立法，弱慈善立法；把慈善交给市场，对志愿服务则采取全方面积极促进。由此一来，慈善与志愿服务立法在法律适用上“竞合”的可能性较低。
关于慈善组织的界定，《慈善法》第8条规定“是指依法成立、符合本法规定，以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织”，组织形式包括基金会、社会团体、社会服务机构等。关于设立，对新设的慈善组织，一改长期以来饱受诟病的双重许可制（业务主管部门的许可与登记部门的许可），取而代之的是直接向县级以上人民政府民政部门进行登记。对现已存在的非营利组织想取得“慈善组织”身份的，可以向其登记的民政部门进行认定。《慈善法》关于慈善组织的设立，虽不能说已经完全从双重许可走向准则主义，采用商事领域对商事主体同样的设立标准，但的确大大降低了慈善组织的设立门槛，对我国非营利组织的发展将产生实质、久远的影响。比如说，第20条授权国务院对相关非营利组织登记管理的具体办法进行修订。
以特殊公益非营利法人中的社会福祉法人为例，《社会福祉法》第六章专章规定了社会福祉法人的通则、设立、内部治理、解散合并、补贴监督及社会福祉服务等。这类法人之所以特殊，是由于其背后浓厚的行政色彩。日本厚生劳动省的一份调查报告显示，日本社会福祉法人2013年的总量为19821家，其中403家由其主管，其余的19418家由地方政府主管[9]。最大的社会福祉法人——全国社会福祉协议会，负责管理日本全国所有的都道府县市区町村的社会福祉协议会。这些社会福祉法人通过志愿者中心，积极开展增进社会福祉的志愿活动[10]。根据日本全国社会福祉协议会的调查，截至2009年4月，在全国所有社会福祉协议会系统的志愿者中心注册或认可的志愿者共有730万（占日本总人口的5.7%，是1980年160万人的4.6倍），志愿者团体共有17万，约为1980年1.6万志愿团体总量的10.6倍[11]。
简而言之，日本立法是通过赋予公民结社权、逐渐放松对志愿服务主体的监管，运用税收和财政等政策激发主体的动力和活力，从而推进志愿服务发展。但是却没有专门针对志愿服务或志愿者的立法。正是在这个意义上，将其称之为强慈善、弱志愿的立法模式。
受学校的唯升学率标准影响，部分对绘画没有兴趣或者没有任何绘画基础的学生，由于文化成绩不好而被动学习美术。这不仅影响到学生未来职业道路和个人能力的发展，对于中国民众艺术水平的提高也是有负面影响的。
（三）韩国：慈善、志愿齐头并进的立法模式
住宅绿化率对房价也产生明显的提升效应，平均绿化率每上涨1%，房价上涨3275元/m2。从图3（h）可以看出：甘井子区的旅顺北路到滨海公路区域房价影响较大。
在考虑志愿服务或慈善立法借鉴时，理论界把更多的目光投给了美国、日本等国家。对于与我国志愿服务发展水平相差不大、文化传统、地域都相近的韩国则鲜有关注。既然与我国志愿服务的发展阶段和社会背景相近，不妨了解一下韩国的立法现状。
在志愿服务领域，韩国2014年最新修订了《志愿服务基本法》。该法第1条明确了立法宗旨“为规范志愿服务的相关基本事项，以促进志愿服务活动开展和推动幸福社会建设。”在界定志愿服务（范围）、志愿者、志愿服务组织、志愿服务中心等基本概念之后，通过成立由官员和专家组成的全国志愿服务促进委员会（对总理负责的官方机构）、志愿韩国（志愿服务组织行业组织，全国社团法人）、志愿服务中心（由国家机构和地方政府设立逐渐从政府直接运营过渡到独立或委托非营利组织运营）等志愿服务管理机关、行业组织和强政府背景的志愿服务支持型组织，来积极促进志愿服务发展。关于志愿者，该法要求国家和地方政府应尽力为志愿者提供安全的志愿服务环境及相应保障，并授权总统令对志愿者的教育、培训、安全保护和奖励等保护和激励志愿者的制度进行具体规定。
对于一般的志愿服务组织，该法尚未进行过多的规范，而是通过第18条准用性规则直接援引《非营利非政府组织支持法》的规定。《非营利非政府组织支持法》共计13条及附则，规定了立法目的、非营利非政府组织的概念及设立条件、登记程序，还规定了政府提供资助、补贴（运营成本等）的内容及程序，特别提及税收、邮资减免等，也包括对非营利的非政府组织提供虚假信息或采取其他不当手段获取支持的罚则等。
另外，关于慈善，韩国制定了专门的《募集使用捐赠法》和《募集使用捐赠法实施条例》《公益信托法》和《公益信托法实施条例》。以《募集使用捐赠法》为例，该法是关于募捐的一般法，共计18条及附则规定（韩国还有其他特殊募捐法律规定）。该法第一条规定立法宗旨为“通过规范捐赠的募集和使用，来促进捐赠文化发展，建立完善的募捐制度，保障捐赠的合理使用”。该法界定了捐赠、募捐、募捐人基本概念，建立了募捐登记（募集金额1000万韩元以上需经内政部等相应主管部门审批）和募捐财产使用制度，比如说管理费用支出比例规定最高不得超过募捐总额的15%，对信息公开、财务审计及罚则都进行了全面的规定。
成熟期：毕业生心态平和，具有合作精神和相当的工作技能，技能稳步增长，并逐步在团队内部显示出其人格魅力，得到其他人员的认可，更加注重工作的成就感和人生价值的实现。因此，用人单位一方面要为他们提供干事创业、实现发展的平台，让他们充分发挥聪明才干；另一方面要及时把优秀人才选拔到更高的职位上来，让他们发挥更大的作用。
可见，韩国的慈善、志愿服务立法，呈现出“花开两朵，各表一枝”的局面。志愿服务立法主要关注志愿者权益的保护、专门的志愿服务管理机关及依靠行政力量建立并运行的全国志愿服务行业组织（志愿韩国）及志愿服务支持型组织（志愿服务中心）等特殊主体，以及政府通过规划、计划等促进志愿服务事业发展的义务。对于一般的非营利非政府的民间志愿服务组织则并未关注。慈善立法通过《非营利非政府组织支持法》《募集使用捐赠法》《公益信托法》等单行法进行了全面、细致的规范。因此，韩国的立法模式可以说是慈善、志愿服务齐头并进，相得益彰。
3.剪纸贴花绣法：这种绣法是将要绣的图案剪成适合鞋垫的剪纸，用长针脚固定在鞋垫上，然后再用平针绣线覆盖图案部分。此法由于以剪纸作为绣花的底样，显得古朴浑然，看上去略带立体感，这种绣法现已少见。
《志愿服务条例》中提及“志愿服务组织”40次，共计30个条款，占全部44个条款的68%。第二章“志愿者和志愿服务组织”，共计5个条款，分别对志愿服务组织的定义及组织形式、行业组织及设立党组织等进行了规定。第三章“志愿服务活动”则从行为的角度对志愿服务组织开展志愿服务进行了系列的行为规范。因此整体来看，对于志愿服务组织，《志愿服务条例》并未采取“组织法”的角度来进行规范，而是通过规范“志愿服务活动”从“行为法”的角度来规范志愿服务组织。
四、我国志愿服务的法律适用分析
探讨我国志愿服务的法律适用，应立足我国志愿服务的理论与实践，结合国外慈善和志愿服务立法实践，围绕我国《慈善法》和《志愿服务条例》的基本内容来展开。当然，还会涉及《民法总则》《合同法》等法律法规，在此不作一一分析。
从词源语义的角度来看，慈善“捐钱捐物、扶弱济贫”的基本特性早已深入人心。我国《慈善法》从大慈善的角度，试图做出全面的界定，从慈善组织（公益组织）、募集使用捐赠、到慈善信托、再到慈善服务，不谓不全。就规定志愿服务的实际条文和内容来看，共有十余个专门条款。倘若志愿服务单靠这十余个条款进行调整，显然是不够的，只能是心有余而力不足。所以，顺应《慈善法》的“大慈善”的定位，志愿服务立法作为特别法显得水到渠成。
那么，志愿服务立法应该“特”在何处呢？首先，志愿服务立法在有针对性地满足国家和社会需求方面发挥着慈善法不能替代的作用。比如说，在国际志愿服务领域，在美苏斗争的大背景下，为了配合美国外交政策的需要，1961年肯尼迪总统通过《和平队法案》，启动和平队项目[12]，从而成为国际志愿服务事业中首屈一指的、具有里程碑意义的重要项目。正是因为志愿服务往往会成为政府实现国家治理和社会发展的一个重要手段[13]，所以在慈善与志愿服务同政府的关系上，政府干预二者的方式和程度有所区别。比如说，美国可以将慈善事业的发展交给市场竞争优胜劣汰，但对志愿服务则进行了较多干预，适时地针对国家和社会需求开发项目建立管理组织推进志愿服务事业；日本一方面通过放宽公民结社权限制，促进民间力量参与志愿服务，另一方面针对特定领域，通过行政力量积极参与来助推志愿服务发展；韩国则建立起一整套由政府力量主导推动的组织体系致力于推动志愿服务发展。
其次，志愿服务立法另一大特别之处就是志愿者。志愿者是志愿服务的最根本的源动力，是慈善组织人力资源的重要组成。志愿者的管理问题绝不是一个慈善组织的内部管理问题，而是一个需要从国家层面运用行政力量来通盘考虑和调整的问题，志愿者的激励表彰制度就是最好的例证。
那么，针对这些“特别”之处，《志愿服务条例》又是如何进行“特别”规定的呢？
岸田俊子和丈夫中岛信行与1884年结婚，婚后在同年星享主编的《自由的灯》发表《高同胞姐妹书》强调男尊女卑是野蛮的，男女之间应该互相怜爱。1894年，在中岛出使意大利期间，充分发挥了贤内助的作用。
首先，关于国家治理和社会发展的实施手段的问题，《志愿服务条例》未作具体规定。如果说在志愿服务组织的问题上，一般从事志愿服务的民间社会组织不应当成为志愿服务立法的重点，这些交由《慈善法》中的慈善组织立法即可，《志愿服务条例》的处理还是较为稳妥；但是对于具有行政色彩的特殊志愿服务组织，不论是促进还是监管措施都应该有别于普通的民间志愿服务组织，而《志愿服务条例》对此未有详细的规定，恐会导致错失利用宝贵的立法资源培育、发展和规范在实践中大量存在又发挥着重要作用的特殊志愿服务组织的重要机会。
其次，关于志愿者的规定。《志愿服务条例》囿于其行政法规的立法权限和地位，对于志愿者的规定，尽管较为重视，但在志愿者特殊的法律责任规定等内容上依然不够全面，在志愿者优待如何落实等问题上也缺乏有力的规定。
换言之，目前志愿服务相关法规条例在对志愿服务本质和功能的认识仍有所不足，在有效引导公民参与社会治理的功能关注上仍然缺乏细致、明确的措施，这与我国志愿服务处于初级发展阶段，发育不成熟有着密切关联。
综上，志愿服务的法律适用，在目前的法律框架的安排下，《志愿服务条例》成为了调整志愿服务中政府促进志愿服务事业发展、保障志愿者权益的特别法，在与《慈善法》发生竞合之时，理当优先适用。在关于一般的志愿服务组织（以志愿服务活动为宗旨的民间非营利组织）的设立、组织机构、组织的变更终止、财产、财务和会计，以及监督管理等组织立法方面，则应当适用《慈善法》；当然，《志愿服务条例》若有特别的补充性规定（比如说，设立党的组织），则应同时予以适用。
式中：Pe为根据最高车速确定的电动机功率；M为汽车满载质量；g为重力加速度；f为滚动阻力系数；umax为最高车速；CD为空气阻力系数；A为迎风面积；Pimax为根据最大爬坡度确动定的电机功率；ua汽车低速爬坡车速，这里取20km/h；imax为最大爬坡度；Ptmax为根据加速时间确定的电机功率；δ为旋转质量换算系数，计算时取值1.04。
五、余论
《慈善法》采用统一立法模式的尝试值得肯定。这样可以加速我国《公益事业捐赠法》《基金会管理条例》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等多部法律规定的完善，进而终结多法并存、资源分散、相互重复，且过多的耗费立法执法资源等问题，开启民间与政府共同为社会筑底的时代[14]。尽管如此，集组织法、行为法、促进法为一身的《慈善法》也依然无法全面涵盖志愿服务所涉的核心内容。换句话说，有了《慈善法》，志愿服务立法依然十分必要和迫切。《志愿服务条例》目前是调整我国志愿服务领域的效力最高的专门性法律规定。《志愿服务条例》对志愿服务最为根本的面向依然是“促进”，较为巧妙地处理了“政府”与“志愿服务”（社会）力量之间的关系，在志愿者权益保障、促进志愿服务事业的长远发展、打造中国最美名片等方面做出了积极的尝试。当然，出于种种考虑，《条例》也预留了对处理诸如志愿者在志愿服务过程中侵害他人合法权益的法律责任等问题的实践摸索和发展空间。
其实争议大慈善、小志愿，还是大志愿、小慈善，抑或是强慈善、弱志愿，还是弱慈善、强志愿并不重要，关键是能够理顺二者的关系，通过建立健全完善的社会公益事业法律体系，为慈善和志愿服务保驾护航，最大限度地促进社会公益事业的健康发展。目前《慈善法》已经制定并实施，许多配套立法也在井然有序地推进之中。《志愿服务条例》是全国志愿服务立法的重要尝试，表明了对慈善、志愿服务关系的思考与探索，也初步显示了我国对慈善、志愿服务立法模式选择的一种倾向性，尽管仍有改善的空间，但却意义深远。路在脚下，既已出发，还愁不达？
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中图分类号： C916
文献标识码： A
文章编号： 1004-3780（2019）03-0054-10
DOI： 10．13583/j．cnki．issn1004-3780．2019．03．005
基金项目： 本文系北京志愿服务基金会2017年委托项目“《北京市志愿服务促进条例》评估及修订研究”的阶段性研究成果。
作者简介： 许莲丽，博士，北京青年政治学院副教授、北京志愿服务发展研究会法律专委会总干事，主要研究方向：行政法学与志愿服务。
（责任编辑：谢碧霞）
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