论人民法院受理民事案件范围的扩张，本文主要内容关键词为：人民法院论文,民事案件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人民法院受理民事案件范围的不断扩张，是近年来民事司法实践中出现的引人注目的现象，并由此引发许多理论上和实践上的问题。例如，人民法院受理民事案件范围的扩张有哪些具体表现，其理论依据何在；在受理案件范围不断扩张的情况下，如何设计多元化的纠纷解决机制，对民事纠纷进行分流处理等。这些问题值得民事法学界进行深入的研究。
一、人民法院受理民事案件范围扩张的表现形态
人民法院受理民事案件范围的扩张，是近年来我国民事审判实践中出现的新趋势，其主要表现是人民法院受理的民事案件，无论从性质、类型、特征以及数量等方面，都呈现出与传统民事案件显著的差异，出现了许多新型的民事案件。概括起来，这种扩张趋势有如下四个方面的表现：
第一，在传统的法律关系领域，出现了一系列具有新特征的案件。首先是财产法律关系领域，产生了许多新型的经济关系、商事关系案件，如商品期货交易纠纷、国债期货交易纠纷、票据纠纷、信用卡透支纠纷、融资租赁纠纷、不正当竞争纠纷、企业联营及合并纠纷、计算机软件纠纷、股东派生诉讼，等等。这类案件在性质上与传统的民事案件存在重大差别，争讼的标的额也很大，并且涉及一些专业性的问题。这些新型案件是随着经济体制改革过程中新生成的利益关系而出现的，伴随着社会经济生活日新月异的变化今后还会不断产生。其次是人身法律关系案件大量涌现，当事人提出了许多新的人身权利主张，使得人身关系案件在整个民事诉讼中的比重和地位不断上升。就人格权而言，以名誉侵权为请求基础，主张名誉损失和精神损害赔偿的案件数量激增，请求赔偿的数额也达到惊人的高度。在身分关系案件中，有关夫妻配偶权利的纠纷呈明显上升的趋势。例如，近年来媒体陆续报道的女性贞操权、男性生育权以及状告第三者侵犯配偶权纠纷的案件，等等。
第二，除了传统民法上的财产权利和人身权利纠纷，一些具有宪法性质的权益纠纷开始被民事诉讼程序吸纳，通过民事诉讼渠道予以解决。如北京市西城区人民法院受理过陈某因外交学院未按从高分到低分录取新生而状告外交学院的民事诉讼。（注：参见江伟主编：《民事诉讼法学原理》，中国人民大学出版社1999年版，第337页。）在山东省高级人民法院审理的“齐玉苓诉陈晓琪等侵犯姓名权受教育权”一案中，最高人民法院的“批复”（2001年6月28日最高人民法院审判委员会第1183次会议通过）认为，“陈晓琪等以侵犯姓名权的手段，侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利”，该案因此被称为可以与美国“马伯里诉麦迪逊”案相媲美的“宪法司法化的第一案”。（注：参见强世功：《宪法司法化的“误区”》，载梁治平编：《法治在中国：制度、话语与实践》，中国政法大学出版社2002年版，第186页。）在一起“中文告示纠纷案”中，原告徐高状告北京燕沙中心凯宾斯基饭店。其诉讼主张为，该饭店内部花园入口处限制入内的告示只用中文书写，是针对中国人的。他本人在该花园逗留，被两名保安“请”了出去，此举伤害了他的民族自尊心，请求被告给予精神赔偿并书面赔礼道歉。该案原告以民族自尊心受到伤害为诉讼理由，从而被媒体称为“民族尊严诉讼”第一案。（注：参见尹力主编：《今日说法》(2)，中国人民公安大学出版社2001年版，第22-28页。）
在民事诉讼的功能逐步扩大的情况下，一些本质上属于行政执法的事项，当事人也常常通过诉讼途径来实现目的。例如，2000年7月，湖北省竹溪县人民法院受理了该县汇湾乡人民政府诉学生家长违反义务教育法一案。该案中，湖北省竹溪县汇湾乡中学18名学生因为家庭贫困，其家长不让孩子上学。汇湾乡人民政府把18名学生的家长告上法庭。法院受理了此案，并对案件进行调解，双方达成调解协议：被告答应送子女上学，原告同意对这些贫困家庭的学生减免学费。（注：参见肖建华：《当事人问题研析》，中国法制出版社2001年版，第46页。）实施义务教育法，是各级政府的行政职责，家长不履行义务教育的义务，乡政府可以行政措施促使其履行。但乡政府选择民事诉讼途径，使问题能以调解方式得到圆满解决。
第三，越来越多的单位内部纠纷进入民事诉讼程序，成为人民法院的审理对象。在民事审判改革的进程中，法院受理单位内部纠纷的范围逐渐扩大。早在《中华人民共和国劳动法》颁布之前，我国法院就开始受理因企业开除、除名、辞退职工发生的争议和因履行劳动合同而发生的争议，对于单位内部公房使用权纠纷案件也部分予以受理，并且受理范围正呈扩大的趋势。（注：参见江伟主编：《中国民事诉讼法专论》，中国政法大学出版社1998年版，第305页。）目前，人民法院对有关单位内部纠纷能否受理，主要由最高人民法院通过司法解释予以明确规定。
单位内部纠纷逐渐演变成人民法院受理民事案件的范围，是我国民事诉讼发展的趋势之一，其合理性值得肯定，表现在：(1)能保护公民个人的合法权益，恢复被损害的权利；(2)可以对单位内部的管理实行司法监督，从整体上保护所有单位员工的利益。员工与单位发生的争议，可能是单独的，也可能是集体的，这种纠纷的解决，往往发挥着救济和预防的双重作用。单位对其员工作出的处理决定，通常是以其内部的规章制度为依据。这种规章制度不是国家法律、法规，其中很大一部分无须报请有关部门批准或备案，往往成为无人管束的“法律空白地带”。而在实践中，不少单位的内部规章违背法律的基本精神甚至直接规定，很多单位就是根据这样的内部规章对员工作出处理。如果能将由此引起的纠纷纳入法院的司法审查范围，则可通过个案审查的方式，对该单位的内部规章作出是否违反法律的审查。法院虽然不能直接撤销或指令该单位废除有关内部规章，但可以通过案件的判决结果间接地否定内部规章的效力，从而达到对单位进行司法监督的目的。
第四，由同一法律关系引起的某些竞合性纠纷，常常依据民事诉讼程序加以解决。纠纷竞合是指因同一事实或行为引起多种性质纠纷的情况，最典型的有两种形式，一种是民事责任与刑事责任的并存，另一种是民事法律关系与行政法律关系的交叉。（注：参见江伟主编：《中国民事诉讼法专论》，中国政法大学出版社1998年版，第307页。）受理民事案件范围的扩张，主要涉及后者，即行政合同纠纷虽然具有行政性质，但通过民事诉讼程序来处理。随着社会关系的契约化，我国一些行政机关在进行管理的过程中，已大量采用合同方式，通过在合同中明确双方权利义务的办法来履行某些经济管理职能。这种合同就是行政合同，其主体一方是行政机关，另一方是行政相对人，合同的订立仍然要遵循自愿、平等、协商的原则。因此，行政合同具有行政和民事双重性质。这类合同在履行的过程中产生的纠纷能否作为民事案件由法院来处理，是近年来我国审判实践中经常遇到的新问题。实践中的做法是通过最高人民法院的司法解释予以具体规定，使一部分行政合同案件进入民事诉讼程序。最高人民法院在作出规定时，一般从三个方面加以综合考虑。首先看合同的性质，如果合同虽然是用来进行行政管理的，但本质上是一个民事经济合同，该合同纠纷就应当属于民事纠纷。例如，最高人民法院认为，水利工程管理单位与用水单位之间拖欠水费纠纷属于民事债权债务纠纷，城市房屋拆迁过程中拆迁人与被拆迁人因拆迁补偿、安置发生的费用纠纷亦属于民事权益纠纷。其次，看双方争议的权利义务关系的性质，争议的是民事性质的权利义务，法院就应当作为民事案件受理，是行政法上的权利义务，则不宜作为民事案件处理。比如，最高人民法院认为在履行承包合同过程中，因被政府有关部门免职而向法院起诉要求继续担任厂长、经理的纠纷，属于人事任免争议，法院不予受理。最后，看争议双方在合同中是否以平等主体出现，合同是否体现了自愿、平等、协商的原则。
二、人民法院受理民事案件范围扩张的理论基础
人民法院受理民事案件范围的扩张是民事审判实践和诉讼理论相互激荡、彼此促进的产物。最初，它只是司法实践中一种实然性的要求和趋势，随着诉讼法学理论研究的深入而逐渐获得理论上的应然性。
（一）权利保护——受理民事案件范围扩张之目的
从实体权利的角度进行概括，人民法院受理的新型案件有两种类型。第一类案件，涉及的仍然是公民、法人或其他组织的财产权利和人身权利，只是其表现形式和具体特征有别于传统的典型民事案件，比如新型的经济案件、知识产权案件等。在实质上，这些案件的诉讼标的仍然是关于财产权利和人身权利的法律关系。它们与传统民事案件的不同之处在于案件涉及的主体（即当事人）之间并不是完全平等的关系，而往往存在着隶属、包含性质的上下级或局部与整体的关系。比如，学生因受到学校不当处分而状告校方赔偿名誉损失案件、职工与单位之间因房屋使用权发生纠纷而对簿公堂等等案例，不断见诸报端。这些案例，都是前所未闻的，过去人们也从未想过可以通过法院来解决。第二类案件则是真正意义上的人民法院受理民事案件范围的扩张。因为这类案件涉及的已不再是民事主体的财产权利和人身权利，而是一些更广泛、更抽象或者说更具宪法意义的权利，如公民接受教育的权利及承担义务教育方面的义务、劳动休息权利、环境权利、知情权、社会生活参与权、政治参与权，等等。这些权利虽然也具有一定的财产和人身因素，但更重要的是一些为了将来更好地发展所应享有的制度性权利。从实体权利的分类来看，它们虽然不隶属于传统的民事权利，但仍然需要诉讼程序法的保护，因此扩大诉讼程序的受理案件范围是权利保护的内在要求。从上述案例可知，在近年来的民事司法实践中，各级人民法院将大量涉及公民基本权利的纠纷纳入民事案件的范畴，通过普通程序解决纠纷，而不拘泥于民事诉讼法对财产关系和人身关系的限制性规定。因此，这种意义上的扩张，无疑是对我国民事诉讼受理案件范围的突破，体现了以当事人地位平等为特征的民事诉讼在现代社会中的解纷功能扩大化的趋势。
从现有的法院设置体制来看，我国并没有像一些欧陆国家那样，设立专门的宪法法院来审理有关宪法性权利的诉讼案件。然而，随着我国社会生活法制化的日益加深，一些关于公民基本权利的宪法性争议和纠纷，已经纷纷出现，这是我国司法制度必须面对并应妥善处理的。在现有司法体制和现实条件之下，通过扩张受理民事案件范围的方式来解决这个问题，是比较适宜的。据此可谓，人民法院受理民事案件范围的扩张，是实现“宪法司法化”的有效途径，亦是完善我国宪法保障体制的重要措施。通过扩张受理民事案件范围的“宪法司法化”途径，与美国的情形类似。“美国法律制度的一项重要特征就是，所有非刑事诉讼均由同类法院以及基本相同的程序规则来支配……除开刑事问题，诸如布朗诉教育委员会一类的重大公众争议和私人之间的普通诉讼，均由相同的民事诉讼规则支配。”（注：［美］杰弗里·C·哈泽德、米歇尔·塔鲁伊：《美国民事诉讼法导论》，张茂译，中国政法大学出版社1999年版，“前言”第2页。）由此可知，美国的宪法诉讼合并于普通民事诉讼之中，适用相同的诉讼程序，因此其法院受理的案件范围相当广泛。美国司法的发展历史证明，这种司法体制是成功的，其有益经验值得我国借鉴。
（二）诉权扩张——受理民事案件范围扩张之途径
人民法院受理民事案件范围的扩张，会引起相关诉讼法理论的变化与发展。诉讼法理论的变革，是人民法院受理民事案件范围扩张的程序论基础，反映了诉讼法学理论对民事司法实践的回应与支持。在这些变化中，诉权理论的发展提供了坚实的理论基础。诉权，作为公民的一项基本权利，表现为当事人基于各种权益纠纷的事实，可以要求法院进行裁判，以对该权益进行保护。诉权是对“权利”的权利。如果说各种实体权利是“一级权利”的话，那么诉权就是“二级权利”。诉权的性质是多重的，它既具有实体权利的性质，也有程序意义上的因素。无论从实体意义还是程序意义上理解，诉权都是关于实体权利的保护问题。从这层意义上说，当事人的诉权是法院受理民事案件的基础与前提。只有当事人具有诉权，才能将案件诉诸法院。反过来，法院对民事案件的受理又是实现诉权保护的手段，是诉权进入司法保护的第一道门槛。因此，对诉权如何理解和定性，就涉及人民法院受理民事案件范围扩张的理论依据问题。
诉权的实体性质，最早为诉权私权说所认识。该说认为诉权是基于私法而产生的一项私权，由权利主体指向义务主体。按照这一派学者对诉权同实体权利之间具体关系的不同理解，这一学说又可以进一步划分为三种，被称为“发展阶段说”、“组成部分说”、“属性说”。（注：参见江伟、单国军：《关于诉权的若干问题的研究》，载陈光中、江伟主编：《诉讼法论丛》第1卷，法律出版社1998年版，第214页。）诉权私权说始终将诉权同实体权利紧密联系在一起。按照此说，只有享有民事实体权利的主体，才能享有诉权，才能够就其纠纷申请法院予以审判。这样，把有无实体权利作为是否启动诉讼程序的依据，诉权私权说无疑限制了诉权主体的范围，相应地也限制了法院受理民事案件的范围。但是，诉权私权说的内涵中，有两点值得借鉴。其一，以诉权的享有作为发动民事诉讼程序的动因，使民事诉讼制度建立在严格的权利基础之上，有利于诉讼制度的合理化、法制化。其二，诉权私权说将诉权看作是实体权利的组成部分，认为诉权是民事实体权利的内在要素，这样的观点对诉权外延的扩张是很具有解释力的。因为依照此说，只要存在民事实体权利，就会产生相应的诉权。依此类推，其他性质的实体权利，如公民的政治权利、教育权利、劳动权利，等等，都应该产生相应的诉权。因此，除民事权利之外，其他权益发生争议和纠纷时，其权利主体也可以依诉权而提起诉讼，请求司法救济。
程序意义上的诉权，指的是诉权作为一种保护实体权利或解决纠纷的程序手段，与诉权的公法说内涵相似。诉权公法说，认为诉权是一种公法性质的程序性权利。诉权有别于诉讼权利，具有人的基本权利的属性。享有诉权的主体不限于实体权利的真正所有人，与某一项实体权利有关的其他人也享有并能够实施诉权，提起诉讼。这种意义上的诉权，有助于扩大公民提起诉讼的权利范围，从而拓展了法院的受理案件范围。诉权概念的程序化，是诉权理论发展的趋势。今天，诉权不仅指民事诉权，也包括刑事诉权、行政诉权，诉权由此发展成为诉讼法学中的基本理论范畴。（注：参见徐静村、谢佑平：《刑事诉讼中的诉权初探》，《现代法学》1992年第1期；赵正群：《行政之诉与诉权》，《法学研究》1995年第6期。）“在20世纪的法治史上，诉权得到了长足的发展，出现了三个特点：一是诉权的社会化，二是诉权的范围进一步扩大，三是以1964年《人权宣言》为始端的诉权保护国际化趋势”。（注：刘家兴主编：《新中国民事程序理论与适用》，中国检察出版社1997年版，第28页。）实际上，按照“无救济则无权利”的法律原则，任何实体权利都必须赋予其救济手段（即诉权），它才是完整和有保障的。这种理念在英国表现得尤为明显。英国普通法时期，“（救济）程序先于权利”，一切权利纠纷都能诉诸司法程序。英美法系的民事诉讼法理论并不纠缠于抽象的诉权概念，而是以“程序”对实体权利予以救济。因此，民事诉讼几乎没有受理案件范围的限制。
诉权理论由私权说发展到公权说，扩大了诉权主体的范围，除了权利所有者之外，使得那些对民事权利实际占有、使用或收益的人，都成为诉权的实际享有者，能够提起民事诉讼。这种程序化的一元诉权论，有利于从学理上支持人民法院受理民事案件范围的扩张。在我国民事诉讼理论界，二元诉权论的观点长期处于支配地位。但是最近十多年来，这种观点逐渐遭到了很多学者的质疑和挑战，人们认为二元诉权是对现有诉权理论的简单糅合，缺乏统一的内涵，应该重新恢复到一元诉权论，从程序的角度进行解释，将诉权界定为一种广泛的程序权利。有学者认为：“诉权是当事人双方就其民事法律关系的争议而进行诉讼，实施诉讼行为，以维护其正当民事权益的权利……诉权是基于实体法律关系的争议而由国家赋予的权利。实体法律关系的非正常状态是国家赋予当事人双方诉权的事实基础”。（注：顾培东：《论诉权》，载顾培东：《法学与经济学的探索》，中国人民公安大学出版社1994年版，第227-228页。）这是一种完全公法意义上的一元诉权论。按照这种界定，诉权是国家赋予公民的公权利，与私权并无必然的联系，因此只要当事人发生了实体权益上的争议，就享有诉权，可以将自己的纠纷诉诸法院，从而法院即可受理。这就为公民诉权的保护和法院受理案件范围的扩张，提供了广阔的理论空间。所以说，公法诉权说为人民法院扩大受理民事案件的范围提供了理论上的解释。
除诉权理论外，民事诉讼法学许多理论上的变迁，都有利于解释受理民事案件范围扩张的现象。比如诉讼信托理论的出现，使当事人的概念逐渐地由传统的实体当事人转化为程序当事人，引起当事人适格理论的变革，大大扩充了能够实际提起民事诉讼的主体范围。总而言之，受理案件范围的扩张，是当代民事诉讼发展的基本趋势，不仅有着强烈的现实需要，也具备深厚的理论底蕴。
三、解决人民法院受理民事案件范围扩张的对策
人民法院受理民事案件范围的扩张，必然在数量上大大增加法院的工作负担，形成积案，给法院审判工作带来压力。随着我国经济的持续发展和法制的逐步完善，我国公民的法律意识、诉讼观念不断地增强，今后还会涌现出一些新类型的案件。可是，我们并不主张民事案件无论性质、种类、影响大小，一概诉诸法院。这在实践中既不可能，也无必要，诉讼这种解纷机制的弊端，早已为人们所认识和关注。人民法院受理民事案件范围的扩张，其意义在于为每一种有必要诉至法院的民事纠纷提供最后救济的可能性，而不是鼓励当事人把任何一个民事纠纷都变成实际的民事诉讼案件。这是因为：一方面人们在选择何种途径解决自己的纠纷时，应当考虑诉讼程序的时间较长、费用较高等缺陷；另一方面，对于那些确有必要提起诉讼的权益纠纷，人民法院则应尽可能地为其提供诉讼渠道。因此，这就需要对民事纠纷的解决机制实行分化，建立多样化的处理民事权益纠纷的机构，给当事人提供选择的余地。
在我国现阶段，处理民事纠纷的诉讼外机构也是多样化的，包括人民调解委员会、仲裁委员会、消费者协会等，有关行政机关也可以对民事纠纷进行调解或先行处理。这些机构对民事纠纷的处理，就像一面筛子，对民事纠纷进行筛选，只让那些重大复杂的案件进入诉讼程序。然而从实际运行状况来看，这些诉讼外纠纷处理机构的作用并未得到充分的发挥。为了健全和完善我国民事纠纷的解决机制，更加便捷、妥当、有效地处理各种仍在增多的民事权益纠纷，今后应从以下几个方面进一步做好民事纠纷的分化工作。
（一）建立多样化的诉讼审判程序
法院作为民事纠纷的最终解决机关，理论上对所有的民事纠纷都能行使主管权。因此，诉至法院的民事案件无论性质、类型、标的额的大小、影响所及范围等等，都呈现出极强烈的差异，很难适用单一的审判程序来加以处理。如果法院对任何“细小”的案件都适用“重大”案件的相同程序，无疑会造成司法资源上的浪费，也会使严谨的诉讼程序庸俗化而失去严肃性。所以，法院的诉讼审判程序，也应当针对不同的审理对象，设计不同的程序规则。
首先，继续完善简易程序的立法规定，规范其实际操作。设计简易程序的目的在于提高诉讼效率，在人民法院受理民事案件范围不断扩张的今天，简易程序的意义更为突出。但我国现有的简易程序在实施过程中存在不少问题，适用随意，极不规范，损害了当事人的权益。导致这种现状主要由于：一是立法上的规定过于简单、粗疏，无法适应实践的需要。《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）对简易程序的规定只有5个条文，不足以将简易程序的特别要求全部囊括，更不能解决实践中遇到的很多程序操作问题。二是简易程序与普通程序界限不清，标准不明，导致司法实践中简易程序与普通程序的混淆，应该适用普通程序的案件按简易程序处理，严重限制或剥夺了当事人的诉讼权利。
为了完善简易程序，规范其适用过程，可以从四个方面加以改进：(1)设立适用简易程序的专门机构和人员。从世界各国的实践来看，简易程序的机构设置有两种方式：一种是建立单一的简易法院，以日本为代表，到1992年全日本共设置了437所简易法院；另一种是建立包括普通法庭和简易法庭的混合法院，简易法庭的法官不能适用普通程序。（注：参见何文燕、廖永安：《我国民事简易诉讼程序之重构》，《中国法学》2002年第1期。）根据我国民事司法的实践和法院设置的现状，第二种模式显然更为合适。(2)进一步明确规定简易案件的识别标准。国外的通常做法是以诉讼标的额的大小作为判断标准，我国可予以借鉴，规定某一数量级别的案件适用简易程序审理。(3)设置调解前置程序，规定法官可以依职权进行调解。适用简易程序的一般都是权利义务关系明确、争议不大的案件，适用调解能更迅速地予以解决。(4)实行一审终审制度。为更快捷、方便地解决那些“轻微”的案件，对其可以适用一审终审制度。但在案件开始正式审理前，如果当事人不同意适用简易程序，可以提出异议。如没有提出异议或异议被法院驳回，进入实体审理之后，合议庭就案件所作的判决即为终审判决。
其次，针对不同性质和类型的民事案件增设非讼事件程序。由于非讼事件与诉讼事件在性质、原理和特征上都有较大的差异，德国、日本及我国台湾地区均实行二元立法，德国与日本早在1898年就制定了《非讼事件法》，我国台湾地区于1964年制定了所谓的“非讼事件法”。（注：参见江伟主编：《民事诉讼法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第311页。）我国没有制定《非讼事件法》，但设专章规定了几种特别程序，即选民资格案件程序、宣告失踪、死亡案件程序、认定公民无民事行为能力、限制民事行为能力案件程序、认定财产无主案件程序。从一定角度看，督促程序、公示催告程序、破产程序也都是特别程序。特别程序处理的案件大多是非讼事件，但我国民事特别程序这种分散的立法方式存在很多缺陷，不能反映出非讼事件的性质和要求，在诉讼原理上也容易与诉讼事件相混淆，导致适用上的疑惑和困难。例如，在离婚案件中涉及财产的分割，从诉的种类看，财产分割属于变更之诉，不具有执行性。此时法院能否判决给付呢？如果严格适用辩论主义原则，法官的判决以诉讼请求为限，则不能判决给付。但在我国民事司法实践中，对涉及财产的离婚案件，法官常常有必要对案情作全面的审查，并据此作出“妥善”的判决。因此，它只能适用职权探知主义。根据现行的《民事诉讼法》规定，婚姻案件的审理适用普通程序，并不贯彻法官可依职权探知的原则或精神。这就造成了诉讼实务与诉讼理论和立法的冲突。因此，《民事诉讼法》有必要对非讼事件的特别程序作出专门规定，在立法体例上可采取非讼事件专编的形式，将诉讼程序与非讼程序区别对待。
（二）建立、健全民事纠纷的行政处理机构
在国家行政机关内设立处理专门性民事纠纷的机构，是现代各国司法发展的普遍趋势。随着现代技术和社会分工的深入，民事纠纷变得越来越专业化、技术化。一般的非专业人员，很难对有关的争议发表看法，更难作出准确的判断。即使是那些在传统民事案件里游刃有余的法官，也很难做到得心应手。这样的纠纷，只有具有相当专业技术知识的人，才能更清楚地分辨出其中的是非曲直。那些专门从事某一专业的行政管理人员，就具有这样的知识和经验背景，可能驾轻就熟地解决纠纷。于是，现代各国都倾向于让这些行政管理人员来裁决有关领域的民事权益纠纷。例如在英国，行政机关裁决民事纠纷是司空见惯的现象。据统计，英国现有各类行政裁判所68种，计2000多个，裁决各类行政的以及民事的纠纷。（注：参见何兵：《法院的案件危机与对策》，《法制日报》2000年12月3日。）日本为处理大量发生的交通事故赔偿纠纷，于20世纪70年代中期设立了汽车交通事故纠纷处理中心。该中心通过诉讼外方式成功地处理了相当一批汽车事故赔偿纠纷。（注：参见［日］棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社1995年版，第319-321页。）
我国现阶段也已经建立了一些类似的行政机构，比如，商标局对商标权纠纷、专利局对专利权纠纷、环境保护局对环境污染纠纷等，都享有一定的处理权限。目前，这些机构的缺陷在于，它们完全附属于行政机关，基本上是行政职能的组成部分，对纠纷的处理也以行政方式进行，而且各自为政，没有统一的程序规范。笔者建议，在行政机关里设立独立于一般职能部门的专门行政裁判机构，由这些机构统一对各类民事纠纷进行裁决。实践中，有些地方的行政机关已经设立的“行政执法局”，就是这种性质的专门机构。行政裁判机构主要受理一些专业性高、技术性强的民事纠纷案件，如消费者权益纠纷、城市房屋租赁纠纷、教育管理纠纷、专利侵权纠纷、医疗事故纠纷、环境污染赔偿纠纷，等等。一般而言，这些机构的处理不应当是终局的，法院按照司法最终解决原则，受理当事人不服专门机构处理提起的诉讼。这也为法院对纠纷的审理打下了一定基础，如行政裁判机构对案件证据的调查、事实的认定等，都可作为法院审理的起点，从而减轻法院的工作负担。
（三）强化民间纠纷解决机构的功能
目前，我国解决民事纠纷的民间机构包括人民调解委员会、仲裁委员会、消费者协会，等等。为了充分发挥这些机构的作用，有必要对有关制度进行变革。首先，将人民调解制度纳入司法的轨道，赋予它一定的司法强制性。具体措施包括：(1)建立民事调解协议的司法审核制，即人民调解委员会调解达成的调解协议，由双方当事人送交法院进行审核。符合规定的协议由法院以裁定的形式予以确认，从而使民间调解协议得到国家正式制度的认可，并取得执行力。(2)实行调解人员聘任制。由基层法院或司法行政部门对辖区内有一定威望的调解人员通过聘任制的形式予以确认，并视情况支付一定报酬，从而使调解人员组织起来并获得官方的认可和支持。（注：参见何兵：《法院的案件危机与对策》，《法制日报》2000年12月3日。）
其次，振兴和培育仲裁机制。我国现今的仲裁制度没有发挥其应有的作用，主要原因在于法院和仲裁机构都是以案件受理费作为主要的经费来源。从经济利益角度看，法院将仲裁机构看成竞争对手，往往不是持扶持而是持抑制的态度，执行仲裁裁决的积极性也不高，使仲裁制度难有保障，加之仲裁机构的组织及程序本身也存在缺陷。仲裁是一种民间解纷机制，它的健康发展需要良好的自律环境和其他社会条件，而现今的仲裁环境难以抵御各种不良因素的侵蚀。例如，由于我国社会没有自治的习惯和传统，使得仲裁机构、仲裁人员先天不足，无法获得“自生”的足够力量，于是将一些政府部门的官员聘为仲裁员，形成“官不官、民不民”的变形机制。此外，仲裁员的素质与威望是仲裁制度的“生命线”，而恰恰在这一点上，我国现阶段并不具备产生出一大批素质优秀、深孚众望的仲裁员的制度环境。
笔者认为，应该从两方面来培育仲裁制度发挥作用的社会土壤：(1)纯化仲裁机构的民间性质。仲裁机构一定要完全与行政主管部门“脱钩”，自主自律地发展，依靠自身的信誉和优势赢得社会公众的信赖。这个过程是缓慢的，但是必须的。没有长时间的积累，仲裁制度的优势就难以被人们认识。(2)修改仲裁裁决制度，允许当事人对裁决的效力进行约定。为了体现仲裁的自愿特点，国际上许多国家的仲裁法都允许当事人对仲裁裁决是否能起诉进行约定，如1996年修改后的《英国仲裁法》。我国仲裁法强制规定仲裁裁决具有终局效力，一经作出即行生效。这一规定虽然强调了仲裁的效率，然而使法院对仲裁的监督难度加大，也使当事人丧失了诉诸法院的机会。对此，可参照国外的做法，允许当事人约定对仲裁裁决不服可以向法院起诉。这样既可以调动当事人以仲裁解决纠纷的积极性，又可加大法院对仲裁的监督。
再次，充分发挥消费者协会、律师协会的作用。可以考虑在这些行业组织中设立非正式的调解、仲裁机构，使这些机构成为法院的“外围组织”，对民事纠纷起着消解、滤化的作用，使争议消灭于萌芽阶段。法院则对这些机构的工作实行监督和指导。多样化并具有一定程度商业化的仲裁机构相互并存、相互竞争，有利于促进仲裁制度的良性循环，最终形成良好的制度传统，各自发挥作用。
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