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加入WTO后的中国农业和农民
加入WTO的最大风险
中国加入WTO最大风险是什么？就是长期存在的日益突出的农业问题与农民收入问题。
农村、农业与农民问题始终是中国现代化长期发展的核心问题之一。这是与中国的基本国情相联系的。2000年中国农村人口8亿多，占全国总人口的2/3，中国农业劳动力占总劳动力的一半，这相当于美国、法国、德国1870年的比例。这些基本国情在短期内很难改变。目前我国以农业收入为主的农户占全部农户的2/3强，农民收入构成中，直接来自农业收入占50％以上。过去10年农业附加值GDP总量比重大幅度下降，使占全国2/3人口的农民处于极其不利的境地。
我国对开放农产品的承诺与对国内市场的短期冲击。我国对开放农产品市场的主要承诺：在过渡期内逐步增加粮食、棉花、糖类等重要农产品的市场准入量；对重要农产品进口实行关税配额管理；降低农产品进口关税税率；取消农产品出口补贴；约束国内支持。
对国内粮食生产的冲击和影响。加入世界贸易组织后，南方粮食进口省区直接增加粮食（主要是玉米）进口量，减少从北方粮食主产区的购买量；粮食进口量进一步增加，粮食生产量继续下降。我们估计，未来5—10年我国粮食总产量还会持续减少5％—10％，大约在40000—42000万吨，相当于80年代中后期的水平。谷物产品由净出口变为净进口，谷物自给率降至90％—92％。由于中国粮食或谷物生产量占世界总量的1/5，不仅对国内粮食或谷物供给产生极大影响，而且还会对世界粮食或谷物生产与市场产生严重影响。
对我国农产品出口的影响。一般认为，加入世贸组织后，我国劳动密集型农产品如蔬菜、水产品、猪肉、茶叶等出口额明显增加。实际情况比人们想像的困难得多，我国增加农产品出口难度在加大。在80年代晚期，我国主要农产品产量就已经超过美国，成为世界上最大农产品生产国。但每个农业劳动力农产品出口额为34.5美元，是世界最低水平的国家之一。我国农业劳动力是美国农业劳动力的100倍，而过去5年美国农产品出口额（约520—600亿美元）是我国农产品出口额（约100—120亿美元）的4—5倍，中美两国不仅农业劳动生产率相差极大，而且在国际农产品市场人均农产品出口额差距极为悬殊，大约在400—500倍之间。实际上美国农产品出口能力远高于现实出口额，而我国对农产品有大量的补贴（但是并没有直接补贴广大农民），加入WTO之后，取消大部分补贴，其实际农产品出口能力将小于现实出口额。
农产品价格指数持续下降走势直接影响农民人均农业收入。1997年农民人均出售农产品收入为1092元，到2000年下降为600元，约下降了45％，每个农民比1997年少获农产品现金收入492元。
即使如此，我国农产品的价格还是高于国际农产品市场价格20％—40％之间。目前我国农产品生产能力已居世界首位，国内供给相对过剩。即使加入WTO后中国不降低农产品进口关税税率，在国际和国内农产品供大于求且价格持续下降的情况下，从总体上看，我国农产品不具竞争力，农民增加农业收入的可能性愈来愈小。
对贫困地区和贫穷农民收入影响冲击最大。例如2000年全国农民人均纯收入一半来自农业收入。西部地区农民人均收入60％以上来自农业收入，贫困农民这一比例高达70％—80％。贫困地区通常是我国生态脆弱地带，农业生产条件恶劣，自然灾害频繁，家庭小规模经营，农业劳动生产率低下，交通不便，市场交易成本高，农产品交易比例低，各种摊派税费比例高，非农就业和收入机会少。从国际经验来看，除少数像美国、加拿大、澳大利亚农业资源丰富，农业劳动生产率水平高的国家之外，无论是发达国家还是发展中国家，农民都是农业贸易自由化的利益受损者。我国贫困农民一方面是经济全球化的边缘化地区和边缘化人群，另一方面受到农业贸易自由化的严重负面影响，成为利益受损主体，除非国家和全社会予以必要的补偿。
农民农业剩余所剩无几。过去4年不仅农民农业收入大幅度下降，而且农业剩余大幅度减少。由于农业几乎没有什么收益，农民对农业生产的现金投入明显减少，可以预期的是，农民还会进一步减少对农业的各类投入，不仅减少资金投入，而且减少劳动投入，我国再次出现农业生产萎缩不是不可能的。
农业劳动力的剩余劳动时间比例或者剩余劳动力大幅度增加。根据我们采用“机会成本”分析方法对农业剩余劳动力的经济损失研究，当农业剩余劳动时间达40％以上，造成的经济损失达到1/4—1/3的GDP。当我国向美国农产品开放市场，占世界农业劳动力总数1/4的中国农民剩余生产劳动时间比例由40％—50％提高到50％—60％，甚至更高的比例，他们不大会走上街头成为公开失业人群，而是站在乡村街道“晒太阳”的时间大幅度增加。那么，农业剩余劳动力所造成的经济损失会更大。这是世界上最大的劳动力资源浪费和经济财富损失。
最大的潜在社会矛盾将日益突出
过去50年形成了城乡居民的两种身份制度、教育制度、就业制度、公共服务制度和财政转移制度，以及两种差异甚大的生活方式。正是这“两种制度”的设计安排和延续，导致了城乡居民不仅人均收入差距日益扩大，而且也是导致城乡居民公共服务水平差距悬殊的根本性制度原因。
从国际比较看，我国目前城乡居民收入差距和公共服务水平差距是世界上“壕沟”最大的国家之一，同时既缺乏国家和社会对农民的经济补偿机制，也缺乏8亿农民影响国家决策和利益表达的政治民主参与机制。1998年我国政府为了应对亚洲金融危机以及国内通货紧缩和经济增长下滑采取了扩大内需的战略性举措，使城镇约8400万人口直接受益，按不变价格计算，2000年城镇居民家庭人均可支配收入比1997年提高了23个百分点，而农村居民家庭人均纯收入仅提高了10.5个百分点，城乡居民家庭人均收入差距为建国50年最高峰。此外城乡居民的公共服务水平，如基础教育，计划生育服务，公共卫生和基本医疗服务，公用电信服务，清洁水供应（约有一半农民没有用上自来水）等方面差距大，公共支出和公共投资分配十分不公平。对外开放的目的应是使人民受益，特别是8亿农民受益。即使农民不可避免地受到开放农产品市场的强烈冲击，也应使他们的风险最小化，使他们已经损失的利益和正在损失的利益得到相应的补偿。
使广大农民利益最大化的政策建议
首先，建立广大农民的政治参与和经济参与制度渠道，从制度上保证国家决策代表和反映8亿农民的利益。这包括在制度上使他们充分享有公共事务信息知情权，经济利益表达权，政治民主参与权，财政分配决策投票权，以及享有国家宪法明文规定的社会保障和基本公共服务的公民权。从根本上改变长期城市统治农村，政府忽视农业，市民歧视农民的不平等不公平不公正的基本格局。
其次，投资于广大农民人力资本，提高他们的发展能力。各级政府用于教育、卫生、计划生育、社会福利等公共服务支出用于农村的比例不低于当地农村人口比例的10—15个百分点。这不仅符合社会公平，而且实现经济效益。因为投资于农民人力资本的社会收益远高于对非农民投资的社会收益，而对非农民人力资本投资的私人收益高于对农民投资的私人收益。国家应创造条件并鼓励非农民特别是城市高收入居民自我人力资本投资，而将其公共服务投资重点转向占2/3总人口的农民。
第三，投资于农业及其相关领域的知识与技术，提高农产品质量和国际出口能力。由于国内外农产品市场的变化，我国农业发展的模式必须有重大转变，从“数量型”增长转向“质量型”增长，提高农产品附加值和出口比例。提高农产品附加值和出口比例的根本性战略性措施是提高我国农业科技创新能力，获取全球农业科学知识和技术能力，广大农民使用技术的能力。国际经验和我国实践表明，对农业研究与开发的长期投资回报率相当高。由于中国是世界上最大的农产品生产国，任何农业科技创新和技术扩散都有明显的大国规模效应。例如，袁隆平院士创造的“杂交水稻”和“超级杂交水稻”就是一个典型的例子。目前国家用于农业的支出包括三大项：支援农村生产支出，农业综合开发支出和农林水利气象等部门事业费。应增加第四大项：农业研究和农业技术开发、利用和普及专项支出，不低于政府用于农业支出（2000年达745.8亿元）的10％—15％。即使如此，我国这么大的国家，农业研究与开发支出占GDP比重仍不足0.1％。
第四，投资于农村基础设施，实现“七通”，明显改善农民生活居住和生产贸易条件。即通公用电话和长话自动网，通卫星电视和有线电视，通广播网，通邮政网，通电力（网），通自来水或清洁水，通路（公路或乡村道路）。今后对那些具有竞争性、盈利性的基础设施，应打破垄断，放松管制，引入竞争机制和公开招投标制，政府基础设施投资重点应转向农村，一方面改善农村条件，一方面创造大量的就业机会，直接增加农民劳务收入。
第五，为农民进城务工、人口迁移大开绿灯，使农民变为非农民，平等善待他们。取消各种违反宪法赋予公民权利的歧视性政策和人为规定，使农民变为非农民，自由选择职业和工作，自由选择居住与迁徙，不仅享有经济活动自由，而且享有政治自由权利，包括在工作和居住所在地的公民选举权和被选举权，当地公共事务的知情权和表达权，家庭和子女享有同等基本公共服务，如基础教育，职业培训，公共卫生，基本医疗服务，计划生育服务等。
总之，我国加入WTO之后，最大的经济风险来自农业与农村，会使我国农业的长期发展问题“短期化”，变得更加突出，同时也会使社会的长期城乡不公平矛盾“尖锐化”；为了应对WTO的挑战，我国政府最大的发展目标应是使8亿农民广为受益，最大的公共投资受益者应是8亿农民。
解决“三农问题”亟待理论创新
近几年，三农问题已经成为事关社会稳定与发展的头等大事，尤其是农民收入增长缓慢，已经成为“令人头痛”的问题。那么，当前解决三农问题从何处入手呢？我认为，与调整农业结构、农业产业化、小城镇建设等见效并不明显的具体措施相比，更紧迫的是务虚层面上的理论创新。当前要在三农问题上实现理论创新，关键是要辨清：宏观调控是把资金配置到城市效益高，还是配置到农村效益高。
为什么要讨论这个问题？因为，研究经济问题的核心内容是资源配置。如果在资源配置问题上出现了偏差，整个国民经济的发展必然受到制约。经济学家们已经认识到，在资源配置上有两种机制，一是市场机制即通常所说的“看不见的手”；二是宏观调控机制即“看得见的手”。联系当前的三农问题来考察这两种机制的作用，我发现，我国目前农民收入增长缓慢等诸多问题的形成，说到底是由于在资源配置上出现了偏差。市场机制倾向于把资源配置到非农产业与城市是必然的，是符合规律的，但市场机制在配置资源方面也有失灵的时候。针对市场失灵，宏观调控应起到弥补其不足的作用。但目前我国的宏观调控方向也同市场机制一样，倾向于把资源配置到非农产业与城市，这样，就放大了“市场失灵”的负面效应。于是，必然出现下面的现象：由于两个机制都倾向于将资源配置到城市与非农产业，便导致了农村经济总量太小，在农村人口总数大大超过城市人口的社会条件下，农民人均纯收入水平必然大大低于城市居民的可支配收入水平。
那么，这一现象如何改变呢？当我们从资源配置的角度做出上述判断之后，改变这一现象的基本思路就已经明确了，即转变放大“市场失灵”负面效应的宏观调控方式，转而变为对“市场失灵”进行弥补，亦即宏观调控要把资源配置到农村。但问题在于，目前我国大多数或者说所谓的主流经济学家还认识不到这一点。因此，要解决三农问题，首先要从务虚的层面上解决经济学家们的认识问题。如果经济学家们都认识到了宏观调控在发展农村经济方面的失误，三农问题就不会像现在这样堆积如山，令人头痛。
至今，我国所谓主流经济学家的思想仍然被陈旧的工农关系与城乡关系理论束缚着。这种理论认为，中国是穷国，工业基础薄弱，必须通过政权的力量把资金集中起来用于工业与城市，才能获得更快的发展速度，才能赶上发达国家。在这个理论指导下，同发达国家比，同原来与我们基础差不多的国家或地区比，我们的发展速度是缓慢的，与这种偏向工业与城市的发展战略相适应的体制是低效率的。但是，总结20多年来改革开放的实践，我们会发现，我们所改革掉的，主要是计划经济体制，而这个体制赖以存在的理论基础，即偏向工业与城市经济的发展理论并没有得到彻底的清算，依然为经济学家们所津津乐道。这种理论反映到经济发展政策上，就是政府通过财政政策与金融政策将资源配置到城市与非农产业。金融统计资料表明，在目前大约15万亿元的银行现金投放中，只有10％左右投放到了农村，这是与农村人口比例与经济总量比例极不相称的。
有学者认为，计划经济时期对农民利益的暂时剥夺符合农民的长远利益和根本利益。实际上，这种说法只是学者们依据旧的理论作出的主观臆断，广大农民是根本不承认这种理论的。如果农民认可这种理论及其政策，农村就没有必要改革。根据旧的经济发展战略理论制定的政策，一方面打击了工农群众的生产积极性，严重地限制了供给能力的发挥，另一方面广大城乡居民的长期低收入水平也限制了需求的扩大。也就是说，在这种理论框架下发展生产力缺乏足够的动力。
在20多年的改革开放中，旧的体制与经济发展战略挫伤劳动者积极性的弊端，已经比较充分地为人们认识了，但压制需求的弊端却没有被人们深刻认识，甚至是被经济学家们忽视了。经济学家们忽视这一点，其理论根源在于没有从根本上认识宏观调控与市场机制的不同功能，在他们的潜意识中，作为宏观调控主体的政府同企业及个人一样，也是追求利润的小角色。从表面上看，很多经济学家基于中国经济发展落后的现实，好像对效率很重视，甚至提出效率优先的口号。在城乡关系上，他们以为同样的资源配置到城市效率会更高，是在体现效率优先的原则。但是，他们忘记了，市场失灵本身就会造成资源配置方面的效率损失，如果宏观调控再将市场失灵的负面效应放大，效率损失就会更大。有些完全可以利用的资源在市场失灵中不能有效配置起来形成财富，对此，必须由宏观调控承担起有效配置资源的责任。如果宏观调控也按照市场机制的思路配置资源，实际上是只有宏观调控之名，而行越俎代庖之实了。
我认为，宏观调控在资源配置方面正确的方针应当是：给农村以资金，给城市以市场。基本理由是：以传统农业为主的传统农村经济是没有自身发展能力的，如果它能够像现代工业那样进行自我改造，我国的传统农业在几千年的发展史中早就改造成现代农业了。但是，传统农业又必须改造成现代农业，否则就无法与现代社会经济的发展相适应。既然如此，改造传统农业的资源只能来自于外部即现代非农产业。关于这一点是没有争论的。问题在于如何把非农产业的资源配置到传统农业的改造之中。如前所述，计划经济理论给出的基本思路是：把资源先集中到城市与非农产业，让非农产业发展起来，形成改造传统农业的综合国力，然后再回过头来改造（过去我国的经常性提法是“武装”或“反哺”）传统农业。实践已经证明，计划经济的这一思路是不成功的。那么，计划经济思路的病灶在什么地方呢？那就是，这种思路只是考虑了改造传统农业的必要性，却没有考虑现代工业迫切需要市场的产业特点。在持有计划经济发展思路的人看来，中国现代工业的弱小是因为缺乏资金，因而必须把资金集中起来用于发展工业。而实际上这是错误的。这些人不理解现代工业的两个基本特点：一是经营资金容易筹集。不要说英国工业革命以后的大工业，就是在资本主义工场手工业阶段，工场主真正的经营困难也是市场需求，而不是生产资金，只要有市场需求，资金是很容易筹集的。发行股票就是将小资本集中起来形成大资本的一种制度性安排。在经济发展史中，用股票筹资是先于大工业生产的。二是工业性生产很容易组织，真正的困难是如何将生产出来的产品销售出去。总而言之，对于向改造传统农业提供生产资料的现代工业而言，真正的困难在于找到市场需求，而不是经营资金。计划经济理论看不到这一点，或者说看到了也因害怕搞资本主义而不想利用股票市场来筹集工业发展资金，便利用剥夺农业的办法来筹集资金。但这样一来，不但农业失去了自身积累能力，也把现代工业最需要的市场——首先是国内市场的规模大大地缩小了。但是，现代工业把改造传统农业的资源配置到农村，完全靠市场机制是不可能的，宏观调控必须发挥主导作用，即政府要通过制定城乡均衡发展的政策，把资金配置到农村，从而为城市非农产业的发展创造出农村市场。为了说明这个道理，我们有必要谈谈日本与韩国的农村发展经验。
根据我在日本的实地考察与理论研究，我认为，日本与韩国发展农业的基本经验之一，就是在实现工业化或者说经济起飞阶段，政府通过宏观调控大规模地向农业和农村投资。比如，日本在第一次世界大战结束后就开始向农村大规模投资，包括在中日战争期间和战败后，也是向农村大规模投资的，尤其是1961年农业基本法通过后，向农村的投资更是急速增长。我国相当多的经济学家以为日本政府是有了钱才这样做的。实际上这是没有从本质上理解日本的经验。试想，20世纪20年代的日本正处于经济危机之中，就综合国力而言，无论如何也赶不上今天的中国。但日本能够做到大规模向农村投资，正如本文前面所说的，是因为现代工业提供了向农村投资的物质基础，现代工业需要农村这个市场。日本的农村发展政策，正是在改造传统农业的过程中给城市非农产业创造出了农村市场。所以，日本著名的农业经济学家今村奈良臣教授认为，日本自1920年代后期就已经定型下来的农村发展政策，是没有凯恩斯的凯恩斯政策，因为凯恩斯的成名作是在1936年才面世的。韩国在1960年时人均国民生产总值只有100美元左右，到1995年就达到了1万美元，并且基本上消灭了城乡差别。而我国在1978年改革起步时，并不比韩国经济起飞时基础差，经过25年后，人均国民生产总值才达到800美元，其中基本原因，就是农民收入增长缓慢导致农村市场规模狭小，也就是农民没有能够充分享受改革开放带来的工业化成果。但我国的主流经济学家们对于日本与韩国的农村发展经验至今不理解，仍然对于牺牲农民利益的宏观调控理论与政策津津乐道，这只能说我国经济学界并没有做到与时俱进。
去年以来，我提出了“给农民增收开辟第四条渠道”的政策性建议（前三条增收渠道是指增加农产品产量与提高农产品价格、发展乡镇企业、进城务工），具体内容是政府通过调整财政与金融政策，将资金配置到农村，让农民在农村基础设施建设中挣到钱。有人认为，靠这种单一的措施不能从根本上解决农民增收问题，必须采取综合性措施。而我认为，如果认识不到给农村以资金就是给城市以市场的辩证关系，认识不到这种发展战略的根本性调整不仅对农业、农村、农民是有利的，而且对城乡与非农产业的发展也是有利的，那么，不论是采取综合性措施还是单一性措施都是解决不了问题的。其实，在解决农民增收问题上，综合性措施早就采取过了，仍然解决不了问题，只能说明我们在解决三农问题的基本理论与政策方面还存在问题。因此，我们必须先从理论上把问题搞清楚。在搞清了向农村大规模投资的必要性与可行性的道理之后，给农民增收开辟出农村基础设施建设这条新的渠道，单一措施也会产生出综合性效果，因为农民在农村基础设施建设中挣到了钱，就会增加农产品、工业品的消费，也会减少进城务工的人数，这样，原来的三条增收渠道的供求关系就会发生有利于农民的变化，从而产生连带的增收效应。否则，今天这个措施，明天那个措施，到头来还是无法解决城乡居民之间收入差距拉大的问题。
农民收入增长缓慢的原因与对策建议
农民收入增长缓慢是当前农业和农村工作面临的最突出问题，已成为制约国内消费需求回升的主要因素。根据有关统计资料估算；1997—2000年，农民人均纯收入年均仅增长4.0％，比1979—1996年年均增长16.0％的增幅回落了12个百分点。更为严重的是，1997年以后农民纯收入的增长速度不仅很低，而且呈现出逐年下降的趋势：1997年为8.5％，1998年3.4％，1999年2.2％，2000年进一步降到了2.1％。2001年农村居民人均纯收入增长4.2％，初步扭转了增长率持续下滑的局面。但是，农村居民人均纯收入增长依然明显低于国内生产总值的增长，更比城镇居民收入增长率低4个百分点，城乡收入差距继续迅速扩大。若不采取有针对性的措施，扭转8亿农民收入增长缓慢的局面，国内潜在的消费需求就难以真正启动，国民经济持续稳定增长的局面将难以出现。
农民收入增长缓慢的原因
农民人均占有资源太少，生产成本过高。农业是耕地密集型和水资源密集型产业，然而我国人均耕地不足世界人均耕地的1/2，人均水资源是世界人均的1/4，而农民人均耕地仅为世界农村人均耕地的1/3。由于农户经营规模太小，导致粮食和许多大宗农产品如棉花、油料等生产费用太高。例如，我国每吨谷物所消耗的劳动量是美国的540倍，每公顷耕地化肥使用量是美国的3倍，再加上灌溉的费用，使得我国的大多数农产品的生产成本明显高于国际水平。“九五”期间，农业劳动力人均产出年均增长3.4％，不但大大低于第二产业的9.3％，也明显低于第三产业的5.0％。
农产品供大于求导致价格下跌。我国大多数农产品已由总量不足的短缺转变成供过于求。在市场经济条件下，供大于求必然导致价格疲软，使得农民增加农产品供给不但不能增加收入反而会减少收入。由于信息不对称，分散经营的小农户很难根据市场的供求变化理性地调整自己的生产，使得近几年农产品供大于求的局面一直没有改变。与此同时，随着农产品市场供大于求局面的出现，导致城镇居民改变了在家存粮的习惯，加剧了粮食供过于求的局面，加大了粮食价格下跌的压力。“九五”期间，我国农产品收购价格年均下降了4.3％，而“八五”期间年均上升了4.2％。
农民负担过重。减轻农民负担年年讲，减负文件年年发，许多地方农民负担不但没有减少，反而不断增加。一个重要的原因就是乡镇政府机构庞大、人员臃肿。有资料表明，全国乡级财政供养人员达870多万人，每乡平均约200人，其庞大的支出超出了农民的承受能力。此外，在相对富有的城市，义务教育经费是由国家负担的，而农村则要依靠农民自己集资来办义务教育。这种体制上的不合理也明显加重了农民的负担。当遇到灾害，农民增收困难时，一些浮夸风比较严重的地区农民税收不但不减少反而还增加，更加重了农民的负担。一些地区还有名目繁多、无法无天的乱收费。
农村第二、三产业发展缓慢。农产品市场体系不完善、农民资金积累不多，影响了农村第二、三产业的发展。我国农村市场不发达，小的集贸市场多、大规模的市场少。全国的农产品市场信息流通不畅。与此同时，由于农民依然是重农轻商，从事农产品生产的人多，从事流通的农民少。另外，资金短缺也制约了农民发展第二、三产业的能力。改革开放20多年来，农民基本解决了温饱问题，但是积累资金不多，没有能力进行农产品深加工或投资其他生产领域。农村融资不仅利率很高，而且还很困难，因为乡村两级积累了巨额的不良债务，银行不愿意贷款给农村。有专家估计，目前我国乡村两级的净债务为3000多亿元。其中，乡级约1800亿元，每乡平均400多万元；每村平均20多万元，农民人均净债务近400元。
农民文化水平低。农民文化水平不高，科技素质低，既影响了科学种田，也难以找到其他就业机会。科技进步是农业增产、农业劳动生产率提高的主要原因，但是由于我国农民整体科技素质低，使得农业新技术的应用、新品种的推广受到限制。同时也使水资源和化肥的利用效率低，浪费很严重。网络经济的发展对劳动者的文化素质要求很高，农民因文化水平低，缺乏竞争力，在非农领域就业面临诸多困难。
增加农民收入的途径
2002年，我国经济要继续保持较快的增长，必须坚持扩大内需的方针，除继续实行积极的财政政策，增加固定资产投资，提高城镇居民收入、完善社会保障体系以刺激消费需求外，政策的着重点应该放到增加农村居民收入，激活农村居民消费上面来。
大力推进城镇化。工业化国家发展的经验表明，增加农民收入的出路是：在工业化过程中大力推动城市化，减少农民，增加农民人均资源占有量，提高农业劳动生产率。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出：“提高城镇化水平，转移农村人口，可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力，是优化城乡经济结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大举措。随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，我国推进城镇化条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略。”因此，从现在起就应该积极地实施城镇化战略。当前需要尽快、有步骤地改革户籍制度，允许在城市有合理、稳定收入的农民在当地安家落户，享受住地的公民待遇。农民向城镇转移主要靠市场的力量，但是政府要加强引导，对于大城市规模的扩张要十分慎重。随着城镇化的发展，农民将源源不断地转变成城镇居民，农民的人均占有资源就会不断增加。在农产品需求保持以往增长速度、农产品价格波动不大的条件下，农民人均产出和收入将会增长得快一些。
加速全国农产品市场信息系统的建设。由于我国农村幅员辽阔、信息化水平很低，使得农民缺乏了解市场供求信息的渠道。因此，现在多数农民依然主要依靠经验或者简单地根据上一年本地区市场信息安排生产计划，常常导致生产供给与市场需求不对路。市场分割、没有形成全国性的农产品供求信息网是农业信息闭塞的重要原因之一。我国需要尽快建立和完善全国统一的农产品供求信息网，帮助农民及时掌握全国各地的农产品供求信息和价格走势，使他们能够按照市场需求安排农业生产，以保持农产品价格的基本稳定。
精简乡镇机构，减轻农民负担。乡镇机构庞大是一个不争的事实，关键问题是要及早下决心，尽快精简乡镇机构。此项工作可与推进城镇化同时进行。一般说来，乡镇机构干部的文化素质较高，谋生的手段比农民多，因此，应鼓励他们到城镇去寻找就业机会。农村的税费改革要在取得经验的基础上，早日在全国农村推行，以切实减轻广大农民的税费负担。同时，中央政府还应尽快把农村义务教育工作负担起来，这对减轻农民负担将会发挥立竿见影的效果。
加快我国第三产业的发展。目前我国许多服务行业发展滞后，与人们日益增长的需求很不适应。加快发展服务业已成为推动经济增长的重要力量，也将为缓解我国就业压力发挥很大作用。我国城镇有几千万的富余劳动力，农村有1亿多劳动力需要到城镇寻找就业岗位。初步估计，未来10年，我国至少需要为2亿多人创造新的就业岗位。毫无疑问，农业部门劳动力大量过剩，需要转移出来；而随着信息化的发展，我国第二产业的就业岗位也呈现减少的趋势或者增长十分缓慢。因此，解决我国的就业问题惟一的出路就是加快发展第三产业。
加强农村教育。我们正在进入信息化时代。信息社会的工作岗位需要具有较高文化素质的劳动者，且要求他们具备终生学习的能力。特别需要加强农村基础教育，使年轻一代掌握现代科学技术和从事第二、三产业的基本技能，具有城市文明的基本素质，为城市提供高质量的劳动力。
“三农问题”的症结在于两个基本矛盾
对我国的“三农问题”起制约作用的矛盾主要是两个：一是基本国情矛盾即人地关系高度紧张；二是体制矛盾即城乡分割对立的二元社会经济结构。理解“三农问题”，不能脱离对这两个矛盾的认识。同样，一切解决三农问题的办法，也只能在深刻认识这两个矛盾的基础上提出，只有或多或少地消解这两个矛盾的政策才会有些效果。
从根本上讲，人地关系高度紧张是我国农业不发达、农民贫困的根本原因。现在，我国人口已增加到13亿，人均耕地减少到约1.2亩。而且，由于人口分布不平衡，有1/3的省市人均耕地不足1亩，有666个县低于联合国确立的0.8亩的警界线，463个县低于人均0.5亩的危险线。由于人地关系高度紧张，耕地承担的对农民人口的福利保障功能远远大于耕地的生产功能。耕地是农民的“生存资料”，是农民活命的基础，不是西方经济学里体现市场配置资源“效率”的“生产要素”，可以不断流向收益率高的行业或人手中。在耕地福利化趋势下，公平原则高于效率原则。80年代初期农村以均平地权为实质的改革推行以来，一些地方为了效率目标，强调规模经营，结果未必都理想。十多年来，实际通过转让集中的耕地面积，不到总面积的1％。规模经营的前提，是农民在非农产业上有就业机会和更大的收益，大量的农民离开耕地也能够生存，不然，农民靠什么活？就算我国顺利地加快城市化，而且耕地保持现在的规模，人均耕地能够扩大一倍，也才达到3亩多一点，还是谈不上农业的规模经营。但农村劳力就要流出近2亿人。但实际上，耕地总面积不增加还可能减少。在未来几十年里，即便我国城市化率达到50％，仍会有8亿多农村人口，人地矛盾得不到任何缓解。因此在耕地问题上，先保障公平，再兼顾效率。只有在大量的农民离开土地，耕地的主要功能不是基本福利保障，而是土地收益率的时候，才有条件尝试那些以效率为中心的耕地分配和经营制度。当然，我国各地的情况不一样，沿海一些地区由于工商业的发展，许多农民已脱离了农业，部分耕地有条件集中经营。例如在浙江沿海，一些耕地通过转包集中到农业开发企业手中；在广东农村，在人地矛盾的压力下发展“以土地为中心的社区股份合作制”。这就在效率原则与公平原则间取得了一个平衡点。但在中国地区差异很大的情况下，没有一刀切的好办法。
在人地关系高度紧张这个内在的基本矛盾制约下，解决我国的“三农问题”，很大程度上要靠农村外部条件的改善，要让农民在耕地以外找到生存和发展的新空间。但正是城乡分割对立的二元结构，将农民封锁在了有限的耕地上。改革之初，是政治和行政力量维持着这种封锁。在封闭的环境中，农村人口持续增加，耕地无限细分，农业效率低下，教育落后，生态破坏，农民贫困。80年代中期以来，这个封锁圈曾经一度被打破，劳动密集型的乡镇企业和外资企业的发展，将近2亿农民带出了耕地，城市化有了迅速的发展，使我国城镇人口比例在2000年达到36.09％。但是，对农民来说，中国城市化进程中也存在一个愈来愈重的阴影，这就是城市工商业资本和技术增密排斥劳动的问题。在农村，是劳动替代资本投入，在城市，则是资本代替劳动投入。对城市而言，这是产业升级、竞争强化的表现；对农村而言，则是农民逐渐被排斥出城市就业市场。这次对农民的封锁，主要不是政治和行政的力量，而是由于国际资本及其技术标准所演化出来的制度的力量，主要是农民受教育不足。小生产被大生产取代，区域市场被大市场压缩，小城镇经济功能被大都市经济功能替代，资本密集结构挤垮劳动密集结构。
“十五”计划的第一条大计，是要加快城镇化步伐，并且已经列为国家的重大战略，列为农村经济的重大结构调整。建国50年，农业产值从85％降到17％，正在趋向15％。第二、三产业的产值上升到85％。但农业人口从1949年的85％降到现在的70％，只减了15％。过去85％的产值对85％的人口，这是基本吻合的。2030年中国人口高峰期大约是16亿左右的人口，我们按比过去速度增加一倍的水平来匡算，到2030年达到50％的城镇化率，8亿多人口变为城市人口，农村还有8亿多，人地关系紧张、土地承受人口过多的问题仍不能解决。而且每当我们加快城市化，都会造成土地大量减少。相信只要城镇化了、工业化了，我们就能够将农村人口转移出去，能够使土地向少数人手中集中，能够形成规模农业，能够跟国外大市场竞争。这个梦作了多少年，至今还是一个梦！更何况所有可能阻碍城镇化的体制问题也都还没有解决。因此，我们讲大的概念，30年之后，尽管可以转移50％的农业人口，仍然会有8亿多人生活在农村，农村的人地关系不可能根本改变，因此农村可能还是这样一个小农经济。
对“三农”问题，我们这样强调，中国的问题是农民的问题，农村的问题和农业的问题。甚至可以说农业问题是派生的，我国不存在纯粹的农业问题。21世纪是农民的问题，但农民的问题主要表现为就业问题。按照国家统计公布的数据，现在农村劳动年龄人口是5个亿。在这个正式公布的劳动年龄人口基础之上，恐怕还得加个30％，因为还有半劳动力，这么算下来，农村的劳动力就有6个多亿。我们的农业按照现在的生产力条件大概需要1.5亿的劳动力，也就是说，还有将近5个亿的剩余劳动力。这怎么不是就业问题呢？以前我们主要靠乡镇企业，特别是80年代和90年代上半期。中国乡镇企业高速发展的时候曾经发挥替代政府解决就业的功能，尽管它有假冒伪劣、坑蒙拐骗、污染环境、破坏资源，一大堆的毛病。就算乡镇企业还有1.2亿的就业，农业有1.5亿的就业，一共才2.7亿。所以说21世纪中国的问题仍然是农民的问题，但农民的问题将主要表现为就业的问题。解决不好这个问题，谁都没有好日子过。
一般讲农业经济科学，都是说在市场经济条件下，市场这只看不见的手对于农业的基本生产要素即土地、劳动力、资金的配置起调节作用。当某种要素投入的边际效益递减的时候，市场这只看不见的手会发挥作用。根据边际效益递减规律，假如土地要素的边际效益递减了，那么会有劳动力来替代它。假如劳动力的投入边际效益递减了，那么会有资金来替代它。市场这只看不见的手的作用就叫做“优化要素的配置”，或者叫“优化资源配置”。这是所有经济学理论的基础，当然农业经济科学也是这样认识的。但就我国农村经济来说，相对于劳动力的无限供给，任何其他要素都是价格昂贵的，因为劳动力可以不算钱。这个世界上没有任何地方可以让中国农村的劳动力被替代出去而到那里去。这怎么用看不见的手来调控资源，来优化配置？拿土地要素来说，我们的土地不可能增加，还在减少。每年非农占地几百万亩，再加上沙化、盐碱化的自然减损，比那个几百万亩还要多。人口增加，二元结构又不能打破，在这种情况下，农业生产连社会平均利润都产生不了，因为劳动力生产率是下降的，劳动力投入产出是负值，那就产生不出利润来。假如认定资金按一般的规律它至少要分享社会平均利润，那么.如果农业生产产生不了社会平均利润，资金就进不来。这三个要素怎么在现在这样一个农业经济科学理论框架之内来考虑它的市场配置？更何况我们相当多的资金并不仅仅只是要求一个社会平均利润，它大量进入资本市场是要拿超额利润的。在这样一种不规范的投资条件之下。怎么可能让农业增加投资？再加上如果投资增加了，而其它要素不能相应地去优化配置，那么会导致什么呢？只会导致成本上升。90年代以来，平均每年农业硬成本上涨10％。在这种情况下，怎么进行农产品贸易呢？所以我们不能简单的照搬农业经济科学的一般原理来解释我们的农村经济现象。
对三农问题，我们所有的办法大概只能瞄准一个目标，就是如何缓解人地关系高度紧张这个“基本国情矛盾”。如果我们的政策能够有效地缓解人地关系高度紧张的状况，就有可能给我国农业的发展带来一线希望。我国最基本的国策除了计划生育之外，还应该再加上一个就是“就业最大化”。无论上什么项目，只要能够带动就业，那就是好的项目。另外，应该为农民安排必要的保障。因为人地关系高度紧张，土地承担了双重功能，既是生产资料，又是农民的社会保障依据，社会保障基础。如果不能把土地所承载的对农民的保障功能剥离掉，那么这个土地就永远得按人分配，因为城市不可能短期内解决那么多人的就业问题，每增加一个农民，他没有其它的生活来源，只能依存土地生存。
50年的中国经济的发展，部分农民生活已经得到了很好的改善，现在问题集中在那些贫困地区或者是资源相对短缺的地区，这需要采取不同的政策，如对那些资源已经短缺到不足以维持农民生存的地方，很难寄希望于推动当地经济发展来解决问题，需要异地扶贫，或者是国家有目的地上一些大型的工程项目，来带动这些资源短缺地区的农民就业，以提高他们的生活水平。而在中部那些传统农业地区，就是以粮食生产、粮棉油生产为主的传统农业地区，则要通过改变现在的农村经济的结构来解决问题。
退耕退出新产业发展城镇富农民
我国的农业进入了新的发展阶段，多种农产品生产相对过剩，农业的发展重点已由以粮食生产为中心，转向调整农业生产结构，全面发展农村经济，增加农民收入的新目标。围绕农民致富这个中心，当前国家采取了一些重大措施：一是退耕还林还草还湖，培育新的区域性重点产业或支柱产业，二是为富余农业劳动力寻找就业门路，鼓励农民外出、进城务工经商，从事二、三产业，拓宽了农民就业领域，在减少农民的同时建设小城镇，加快城市化进程，推进城乡协调发展。退耕还林、城镇化与农民致富，是当前农村工作的三大重点。
退耕退出新产业
80年代中期，我国第一次出现卖粮难，国家号召农民发展多种经营，调整农村产业结构，发展乡镇企业，“种草种树”，植树造林绿化祖国，在全国出现一次高潮，经过多年的努力，基本实现了绿化荒山的目标。对西部的种树种草，国家也给予了特别关注，对退耕种树种草的农户补助口粮，一度调动了农民的积极性。从1984年算起已有18个年头，当时种的小苗如今已长成大树，但保留下来的面积不大，原因是随后又出现了粮食紧张，而只给农民补助了一年的粮食，农民为解决口粮不足的问题，不少小树苗被毁，又种上了粮食，农民继续靠广种薄收来解决口粮问题，可见，退耕还林还草的关键是解决口粮问题。
进入90年代，我们告别了短缺经济，粮食充裕，近些年粮食库存几千亿斤。党中央、国务院作出决策，进行退耕还林还草试点，1999年开始在西部三个省先期试点，2000年在中西部十几个省扩大试点，3月开始实施的退耕还林还草试点工程，是西部大开发的标志性生态工程，也是我国历史上最大规模的植树种草行动。国家无偿给农民提供粮食，北方每亩退耕还林还草地补助200斤粮食，南方补助300斤，每亩一次性发50元苗木费和每年20元现金补助。钱粮补助需要几年补几年，大致计划是经济林补5年、用材林至少8年以上。如此优惠的政策极大地调动了农民退耕还林还草的积极性，到去年第三季度，全国224个退耕还林还草试点县，完成退耕还林还草面积1433万亩。经过两年多的试点，在总结经验的基础上，国家全面启动退耕还林还草工程，抓住粮食库存较多的有利时机，开仓济贫、退耕还林，以粮食换生态。朱镕基总理最近在考察试点县时指出，现在加快退耕还林的条件具备，时机有利，在确保种树质量的前提下，要尽可能扩大退耕还林的规模，在需要退耕还林的地方，能退多少就退多少。
退耕种草使农民快速致富。贵州有几个退耕还林还草试点县，从试点情况看，退耕种草使贵州初步形成一个以养奶牛为主的新产业。国家拿钱进行牧草种植试验，培养农民种草意识，再筹集资金购买配套牲畜，使农民看到实实在在的经济收益，经过多年的种草养畜示范，贵州农民普遍接受了种草养畜的新观念，政府也号召农家户户种草养畜，以充分利用零星闲隙地、田坎、地坎、沟渠、塘坎种草养畜，增加收入。以省会为中心，贵阳市南北两个近郊区加上东部的龙里县，形成了以国家投资建设成片草场的规模示范和千家万户农家小面积种草养畜相结合的新格局。各区县的奶牛场、收奶站、奶制品厂整合为贵阳奶业集团，形成贵州最大的奶业中心。 退耕还林，不但增加了林地面积，而且提高了木材的品质。前些年，以荒山绿化为主要目标的林业建设，取得了阶段性成果，但不太重视树种选择，只要荒山绿了就算达标，林相比较差。这次退耕还林的林地虽然种粮产量不高，但作为林地，其土层厚度和土质肥沃程度都明显优于荒山，加之退耕还林中又特别重视优良树种的选择，所以退耕地不但种植了相当的经济林，而且用材林营造十分重视树种品质，从而提高林相的优良率。
退耕还林还草是在更大范围实施生态建设和环境保护工程。国家要生态，农民要致富，在退耕还林还草中得到了很好的结合，退耕主要是退25度以上的坡耕地，这类地区既是全国生态环境最为脆弱的地带，又多是贫困山区，退耕还林还草可以一举多得。实行“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”的政策，林权长期不变，允许继承和转让，这是个核心问题，也是动力源。确保退耕农民有粮吃，补助粮必须达到国家规定的质量标准，是鼓励农民退耕还林还草的关键性措施。今年全面启动“退耕还林还草工程”，预计未来十年，这一生态工程有可能成为我国生态建设中投入最大的项目，总投资额将超过1000亿元。
在城市化进程中部分农民快速致富
退耕还林还草工程初期需要强壮劳动力，整地挖坑栽树青壮劳动力是骨干，但树种上之后林地的管护有中老年农民就可以了，青壮年农民外出、进城进厂打工成为一种增加收入的新选择，有了退耕补助粮，首先不愁老人孩子在家的口粮问题，同时退耕之后农田作物播种和收获等重体力活，也最大限度地减少了作业量，青壮年农民可以一门心思在外务工经商。
这几年，农民外出就业的环境越来越好：一是大城市取消了民工的7项收费，减轻了外出就业人员的负担。二是政府及社会各方面重视民工等弱势群体利益的维护。三是户籍制度的改革步伐加快，通过打工经商富裕起来的农民，已有一部分落户、定居大城市。四是相当一部分大城市已经或正在着手解决民工子女义务教育阶段的就学问题，借读费已由几千元减少到二三百元，逐步把外来人口子女教育纳入本市义务教育范围。
县城和建制镇的户籍全面放开，小城镇将是吸纳和集中人口的大户。这里乡镇企业集聚，农民进厂打工、进镇经商，增加农外收入，在这里落户定居相对比较容易。即使在大城市务工经商多年的人也选择到小城镇定居。浙江人流动就业是很有名的，在流动中富起来的比比皆是，但他们的定居地多选择在小城镇。温州乐清市北部有个虹桥镇，周围几个乡镇的农民到全国各地去经商，都富起来了，他们回来不再住在原来的渔村老宅，不约而同地聚集到虹桥镇盖起了小楼，如今的虹桥已成为乐清市北部的经济中心。
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