论政府规模及其增长——来自公共选择的启示，本文主要内容关键词为：启示论文,规模论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着市场经济体制的形成与发展，政府规模的增长成为人们广泛关注的中心，要求控制政府规模的呼声日高。改革开放以来，我国先后进行了多次行政改革，但政府规模不仅没有得到精简反而日渐增长。这促使我们再次思考关于政府规模及其增长的基本问题：政府规模及其增长的后果是什么？政府规模持续增长的根源何在？如何确定合理的政府规模以实现行政管理与经济增长的良性互动？
一
政府规模既指政府职能与权力范围又指政府机构与人员。所谓政府规模的增长是指在政府职能与权力扩张的基础上政府机构与人员的膨胀。衡量政府规模增长的指标主要有两个：
一是政府支出占国民生产总值的比例的变化。在西方，政府支出不断增长，现在美国政府的支出略占美国国民生产总值的1/3强，而在1913年还不到10%。但在重要工业化国家，美国政府支出占国民生产总值的比重最低，法国、德国、意大利公共部门支出占国民生产总值的二分之一强。①在我国，政府支出占国民生产总值的比例不断下降，从1978年的31%下降到1995年的12%。中西政府支出比例的对比表明，中国从计划向市场过渡，收缩了政府职能，从而减少了政府直接投资并导致政府支出比例的下降。西方则因凯恩斯主义和福利国家的兴起导致政府支出急剧扩张。其次，中西政府支出结构存在显著差异。政府支出主要包括政府消费、政府投资及转移支付。西方国家政府转移支付的比例相当高，以美国为例，1996年社会保障开支占联邦支出的53%。②我国则主要用于政府消费，单就支付“吃皇粮”工作人员工资就占财政收入的60%，反映中国政府支出结构的偏向。③
二是政府工作人员占全国人口比例。西方国家政府公务员占人口比例普遍较高。美英法德日分别为6.8%、7.8%、11.8%、6.9%和3.8%，现在美国每128名选民就有一名民选官员，每十几个人中就有一位政府文职工作人员。④在我国政府工作人员更是膨胀。1979年，党政干部为279万人，1989年为543万，1995年则为1042万，呈几何级数增长。再加上事业单位人员共计3576万人，平均每30个中国人就要供养1名官员。其次，中西“官兵”比例不同，中国为1:0.84、日本为1:3.6、美国为1:1.7，这组数据反映中国“民少官多，十羊九牧”现象突出。⑤陈东琪在分析中国政府工作人员比例指出，中国作为一个农业国家，政府工作人员占全国人口比例事实上高于西方发达国家。
政府规模的持续增长正招致人们越来越多的批评。政府规模的增长始终是有限度的，它是行政发展过程中政府增长的极限，表明政府自身的发展及政府与社会、政府与市场关系的一种趋向。政府规模的无限增长意味着可能的政府失败及社会与市场的萎缩。
1.政府规模的无限增长带来了政府行政的非效率。政府规模的无限增长意味着政府支出的增长与官僚主义的盛行，行政非效率便成为政府的最大问题：(1)政府机构与人员不断膨胀一方面直接导致政府行政管理费用的急剧增长，另一方面导致官僚主义的盛行，效率低下，推诿扯皮，文山会海。(2)政府对公共物品供给的垄断使政府不关心“政府产出”的效率。政府关心的是如何追求预算的最大化，并使公共物品的提供有利于支持自己的利益集团以谋取私利。在中国基础设施建设或国有资产出售的腐化随处可见。如何解释政府规模增长带来行政的非效率呢？首先，政府内部缺乏竞争机制，政府机构与人员丧失追求效率的动机，森严的等级制度与过多的规章使工作人员失去了解决问题的主动性与灵活性。其次，政府产出具有非市场性质，政府的投入产出缺乏严格的成本收益计算，政府产出难以用具体数字加以衡量。
2.政府规模的无际增长诱导寻租腐败的泛滥，导致权力集团化及政府对公共利益的偏离。政府规模的增长意味着政府权力的扩张。政府权力的非制度性扩张带有随意性，这可能践踏法律，导致寻租腐败。政府在特定领域设租并以此同既得利益集团勾结，形成奥尔森所称的“分配联盟”。在奥尔森看来，分配联盟的活动“不仅使生产的可能性边界向内移动，而且阻碍作为正常增长过程的结果这一边界向外移动的速度。”⑥分配联盟总是努力以牺牲他人利益来促成集团的利益，“不存在这样的国家，其中所有具有共同利益的人群有可能组成平等的集团，并通过全面协调而获得最优结果。”⑦因此政府权力集团化必然地偏离公共利益，导致寻租腐败加剧并由此破坏政府的合法性基础。
3.政府的无限增长抑制社会与市场的发展，最终导致社会经济发展的停滞。政府自由放任可能促使社会经济的混乱，但政府规模的无限增长可能带来政府对社会与市场的淹没，引起社会长期停滞不前，因为：(1)政府规模的无限增长限制了社会组织与市场主体的自主性，造成社会与市场萎缩，从而使社会与市场丧失自治、自改和自创能力，消级地依附于国家。(2)政府规模的无限增长压制公民的个性的发展，使公民丧失对政治经济和文化的参与热情。一个充斥着弱小的、缺乏自理自治自强个人与社会组织的社会显然是一个缺乏发展潜力与动力的社会。正如马克思所说：“和立法权相反，行政权所表现的是国民的他治而不是自治。”⑧
二
政府规模增长使人们寻求解释政府规模增长的原因。在众多理论体系中，公共选择理论另辟蹊径，独树一帜，提供了当代政府规模及其增长的充分解释。正如丹尼斯·C·缪勒所说：“作为政治体制的经济分析，公共选择似乎天生就是回答这些问题的一个工具。”⑨公共选择理论关于政府规模增长的解释归纳起来主要有以下几点：
1.政府提供公共物品和消除外部性导致政府规模的增长。在公共选择理论看来，政府是为了提供公共物品并消除或减轻外部性而存在的。政府提供公共物品的数量及其价格的相对增加促使政府规模也相对应的增长。“鲍莫尔”效应揭示政府提供公共物品大多数具有服务性，其价格会增长。由于生产力的增加主要来自技术变化，而其主要由资金设备体现出来，所以政府部门并没有什么潜力推动生产力的进步，这使政府生产力滞后于私人部门的生产力。政府部门生产力滞后表明政府规模在提供公共物品和消除外部性上的增长确是个问题。政府部门生产力滞后的另一个解释还在于政府产出的非市场性质。“一个政府部门并不是提供多少个单位的产出，而是提供必须从其中推测出来的活动水平。”⑩
2.政府作为社会再分配的调节者促使政府规模增长。调节社会再分配，为社会中承受力差的阶层提供保障已日益成为政府规模扩张的主要源泉。西方国家政府转移支付开支占政府支出比例基本上都达50%以上。公共选择理论在解释政府再分配职能导致政府规模增长的理论模型主要有梅尔策—理查德模型与佩尔兹曼模型。两者的共同之处在于它们具有2个相同的假设前提：一是收入再分配是从富人流入穷人的；二是政府增长即转移支付或收入再分配的受益者支持政府增长。其差别在于：梅尔策—理查德模型把增加的收入不平等与扩展投票权作为政府增长的基本原因，收入低于中位数的所有选民都赞成增加政府转移支付。佩尔森模型则认为“政府收入的增长取决于收入再分配的形式。”[11]候选者通过向支持者许诺再分配获取选票，潜在收入者的收入分配越平等，其谈判能力越强。因此两者差别在于佩尔兹曼模型假定增加收入的平等性促进政府增长，梅尔策—理查德模型则认为政府规模的增长取决于不平等。
3.利益集团的压力促进政府规模的增长。公共选择理论认为利益集团不仅追求来自政府的再分配支持，而且追求来自政府的公共物品的提供和外部性的消除。在解释利益集团的压力如何导致政府规模增长的理论中，公共选择的主要观点有：(1)每个利益集团都利用其压力来增加补贴，从政府支出的“蛋糕”中争得更大份额。假定利用压力的收益递减，对每个利益集团而言，利用额外压力的边际成本正好等于来自减少纳税或增加补贴的边际收益。(2)日益提高的专业水平提高了交易成本，利益集团通过对政府施压不仅是为获取公共物品和再分配收入，而且还为降低这一集团在日益增长的专业化社会中所承担的交易成本。(3)政府通过向利益集团提供各种形式的“偏袒溢出”来换取利益集团的支持。
4.官僚与官僚体制。公共选择理论认为不论是官僚个人还是整个官僚机构，都天生地追求效用的最大化。官僚追求自身效用最大化的行为导致政府规模的扩张体现在：首先，政府通过隐瞒真实成本来追求预算的最大化，而正规的政府预算又鼓励政府浪费金钱。其次，官僚追求权力的扩张，让权力延伸到所能到达的每一角落。再次，帕金森定律揭示政府机构不断膨胀的两大动力：“其一是，当官儿的人需要补充的是下属而不是对手。其二是，当官儿的人彼此之间是会制造出工作来做的。”[12]从官僚体制来看，官僚机构具有高度的垄断性，缺乏竞争鼓励浪费与低效，同时官僚机构有高度分化与专业化趋势，一方面使组织更加庞大，另一方面协调组织内个人和分支部门的困难和代价加大，官僚机构的交易成本提高。
5.财政幻觉。财政幻觉假说认为立法——行政机关可以就政府的真实规模欺骗公民。政府规模的财政幻觉解释是假定公民是通过他们的纳税规模来度量政府规模的。为了引致公民们不愿意支付的政府规模增加，立法——行政实体必须以这样一种方法增加公民的纳税负担：公民没有意识到他们正在缴纳更多的税收，或者立法——行政实体情愿在下一项选举中付出代价。通过纳税负担的伪装，公民对选举对象形成不完全的概念，产生政府比实际规模更小的幻觉，而实际上政府超出公民情愿的水平增长。普维亚尼认为，个人进行财政选择时不得不依赖的财政制度会产生创造幻觉的作用，进而改变个人的行为。立法行政实体希望最大限度地减少纳税人对于任何给定税收水平的反抗，会尽力依靠组织财政制度创造财政幻觉，财政幻觉要么让纳税人觉得所承担比实际轻，要么使受益人觉得提供给他们的公共商品和服务的价值比实际大。[13]
三
政府规模到底要多大并不取决于政府本身也不能简单地以“大政府”或“小政府”作为目标取向，政府规模是由行政环境与政府本身及其交互作用决定的。合理的政府规模的衡量尺度有：一是作用与能力相一致的原则。政府权力扩张应限定在其能力范围，明确政府不应该做什么与应该做什么，没有能力做什么与有能力做什么同等重要。二是成本收益原则即效率原则。政府规模过大或过小可能都是有害的，政府规模增长的边际成本等于其边际效益时，政府规模是合理的。政府规模的合理界定不仅需要一定标准尺度，而且需要采取确实有效的举措：
1.转变政府职能，界定政府权力的边界。政府规模的增长核心在于政府权力与职能的扩张，合理界定政府权力的范围与边界才能从根本上防止政府规模的无限增长。将政府职能集中于其能力范围内的基础性工作有助于提高行政的有效性，防止政府失败。世界银行认为政府确保社会经济发展的五项基础性工作为：建立法律基础；保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务与基础设施；保护承受力差的阶层；保护环境。[14]界定政府权力边界，关键是处理好三个方面的关系；一是政府与社会的关系。政府将权力限制在维护统治和管理社会的范围之内，着力培育社会自治能力，大力发展各种社会组织。二是政府与市场的关系。政府权力应退出市场有效领域，实现政企分开，把主要职能放在创立市场规则，维护市场秩序上，放在国有资产管理上。三是政府间关系。在合理划分事权的基础上重建中央与地方关系，按事权责一致原则调整政府部门间的职责权限。
2.精简机构人员，控制政府规模膨胀。政府权力扩张使政府机构人员增长，而政府机构人员的膨胀又反过来对政府权力的扩张起推波助澜的作用，因此，确定合理政府规模必须双管齐下，界定政府权力边界，又精简机构与人员。首先要在调整部门关系的基础上，精简政府机构，大幅度削减“计划”与“市场”重复的机构，改变“对口”设置机构的做法，取消各种虚设机构和职位。其次要减少机构的中间层级，建立扁平结构的政府组织体系；再次要把机构改革纳入法制化轨道，通过行政组织立法规定政府编制，防止行政领导人主观随意增设机构与人员。
3.加强预算管理，约束政府开支增长。政府规模基本上是由政府财政支出决定的，确定适度的政府规模，须加强对财政预算的管理：其一，要使政府财政开支与国力相协调；其二，确定政府消费、政府投资与转移支付的科学比例；其三，规范财政税收制度，杜绝政府各种形式的税外乱收费；最后，导入行政成本收益分析概念，加强控制行政成本的增长。
4.引入竞争机制，提高行政效率。如同竞争是经济繁荣的源泉，政府市场的活力与高效一样来自竞争。建立竞争性政府，确立行政管理的竞争性制度须从两个方面着手：一是利用市场和社会力量使公共物品和服务的提供社会化，主要形式有：政府业务合同出租、以私补公，打破政府垄断；公共服务社区化等等。二是在政府内部建立竞争机制，以便在市场竞争和私人承包都不可行的领域改进政府服务。比如实行分权化管理；建立扁平状的政府组织结构体系；推行竞争性人事制度，基于个人才干而不是“关系”与“金钱开路”来招聘与晋升公务员；政务公开，推动公民参与管理与舆论监督等等。