PPP模式：民营经济参与公用事业的新模式，本文主要内容关键词为：公用事业论文,民营经济论文,新模式论文,模式论文,PPP论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
推进城市基础设施和公共服务等公用事业领域投融资的市场化，是深化我国投资体制改革的重要内容。随着我国城市基础设施和公共服务等公用事业领域投融资方式改革不断推进，引进PPP模式，不仅促进政府解决在基础设施和公用事业市场化改革中存在的问题，更重要的是为我国民营经济拓宽了投资领域，有利于民营经济的进一步发展。
一、PPP多元投资模式背景与内涵
1.PPP模式产生的背景
私营企业参与公共基础设施的建设运营及提供公共服务的历史最早可以追溯到1782年，法国Perrier兄弟建设、运营自来水公司可以看作PPP模式应用的开端。但是直到20世纪中叶，随着政府财政在公共基础设施建设中地位的下降，私人企业在公共基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。在公共基础设施的建设中，采取了多种多样的私人企业参与公共基础设施建设的方式，PPP模式才得到人们的广泛关注，开始逐渐盛行。英国是较早推广PPP模式的国家，20世纪90年代以来，英国政府积极改革了它向公众提供公共服务的模式。它充分利用各私人领域的商业服务公司或机构在金融、设计和管理方面的技术和经验，为公共领域提供服务，形成完备的多元投资模式。现在无论在发达国家或是在发展中国家，PPP模式的应用越来越广泛。
2.PPP模式的内涵
PPP模式(Public-Private Partnerships)即公共－私人伙伴制，是多元投资模式的一种有效形式，也是公共基础设施的一种市场化项目融资模式。
PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能有公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下，完成项目的目标。
在典型的多元投资模式中，公共服务的提供者并非一次性付清款项来购买其资本资产（如地铁、学校或医院），而是建立一个由私人机构投资并运营的独立的商业实体，在合同约定的框架内进行运作，长期为公众提供同质量的公共服务；只有当所提供的公共服务达到合同规定的标准时，这些私人机构设立的商业实体才能够获得相应报酬。公共部门和私营机构通过合同结成稳定的契约关系，公共部门通过合同规定私营机构所提供的服务的类型和标准，合同各方在规定时间内部必须完成约定的义务，包括在预算范围内完成服务的项目，因此服务效率大大提高，项目风险随之降低，有效地控制了过去在政府项目中普遍存在的时间浪费和预算超支问题，同时服务质量与服务水平得到有效保证。因此，PPP方式并不是对项目全局的改头换面，而是对项目生命周期过程中组织机构的设置提出了一个新的模型。
一般来说，私人企业的长期投资方有两类：(a)一些基金，只对项目进行长期投资，不参与项目的建设和运营；(b)建筑或经营企业，既对项目进行长期投资，又参与项目的建设和经营管理。
这种模式的一个最显著的特点就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。其组织机构的设置如图2所示。其中政府的公共部门与私人参与者拟特许权协议为基础，进行合作。与以往私人企业参与公共基础设施建设的方式不同，他们的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的全过程，双方共同对项目的整个周期负责。在项目的早期论证阶段，双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工作；对项目采用项目融资的可能性进行评估确认；采取有效的风险分配方案，把风险分配给最有能力的参与方来承担。
3.PPP模式的基本形式
PPP模式本身有很多形式，以英国为例，目前其推行的基本形式采取如下四类：
(1)服务合同。政府从私人企业主那里购买服务，双方签订项目服务合同。这是英国PPP项目中应用最多的一种方式。服务是此类项目的主要目的，融资只是其实现形式。
(2)特许权项目。特许权方式主要应用在道路交通和市政公用设施建设中。它与服务合同的区别是：服务合同中，直接使用者（社会公众）不需要付费，而是由政府直接付费给私人企业主；而在特许权项目中，消费者本身要支付有关费用，如水费、供热汽费、过路费等。
(3)合资项目。合资的PPP项目由政府、私营部门联合提供某项公共服务。
(4)投资项目管理。主要应用在单个项目建设不经济、但同类项目捆绑建设收效良好的项目中。这种形式在英国医疗保健等领域中得到了较好推广。
二、与一般项目融资相比，PPP多元投资模式具有更大的优势
PPP融资方案与以往私人企业参与公共基础设施建设的项目融资方案相比，虽然并不是全局上的改变，但带来的影响却是巨大的。
1.这种组织机构的设置形式可以尽早确定哪些项目可以进行项目融资，并可以在项目的初始阶段更好地解决项目整个生命周期中的风险分配。
2.PPP融资模式可以使得参与公共基础设施项目融资的私人企业可以在项目的前期就参与进来，有利于利用私人企业的先进的技术和管理经验。PPP方案尤其适用于道路建设。在道路建设中，由于在项目的早期计划阶段对于建设所采用的技术设计方案已经确定，从而使得在项目建设过程中进一步技术创新受到限制。如果采用PPP方案，可以使有意向参与项目建设的私人企业与项目所在国政府或有关机构在项目的论证阶段共同商讨项目建设过程中所采用的技术方案，从而有可能采用较新的研究成果。通过PPP融资模式，使得项目的参与各方重新整合，组成战略联盟，对协调各方不同的目标起到了关键性作用。
3.在PPP方式下，公共部门和私人企业共同参与公共基础设施的建设和运营，双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。而且，PPP模式下有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率。
4.在PPP融资模式下，有意向参与公共基础设施项目的私人企业可以尽早和项目所在国政府或有关机构接触，可以节约投标费用，节省准备时间，从而减少最后的投标价格。
5.PPP模式为政府节约大量开支。从英国的经验来看，PPP这种市场化模式一般可以帮助政府节省5-20%的费用，但是所提供的公共服务的质量却显著上升。英国的统计数据表明，80%的PPP项目在计划时间内完成，80%的PPP项目控制在预算之内，而传统的政府项目只有30%能够按时完成，能够控制在预算范围之内的只有25%，可见，与传统的项目运作方式相比，PPP模式在节约时间和资金方面具有相当大的优势。
PPP方式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，尤其适用于大型、一次性的项目，如监狱，道路、铁路、医院、地铁以及学校等等，应用范围十分广泛。
三、民营企业投资公用事业项目的原因
1.城市基础设施建设运营资金不足
目前，我国城市基础设施领域的发展具有十分明显的特点。一方面，要大量建设新的城市基础设施，以适应城市不断扩张和城市新兴产业发展的要求；另一方面，必须要保证对原有城市基础设施进行必要的维护和改造，以保证其正常的运转。如果所需的资金都需要政府投资，政府无法满足。因此，必须在现有基础上通过引入社会资金的参与大幅度增加对城市基础设施的资金投入。
2.城市基础设施项目具有收益长期稳定的特点
随着企业规模的扩大，民营企业渴望追求更加稳定的可持续发展。而城市基础设施项目具有投资数量大、现金流量充足、收益回报稳定的特点，正好满足了民营企业的这种需求。在实践中，民营企业确实也对向城市基础设施行业投资表现出浓厚兴趣，并已开始从中获得收益。
3.技术和金融创新为社会资金参与提供了更大的可能
新的技术和新的金融工具的出现和发展，正在为社会资金参与城市基础设施建设提供新的融资渠道和分散风险的手段。一方面，新技术使原来无法计量的产品变得可以计量，使原本同质的产品出现了差异，从而为社会资金对城市基础设施行业的参与奠定了现实的基础，例如废物处理及回收技术的发展就使得社会资金能够广泛的参与其中；另一方面，资本市场的发展和金融创新提供了分散风险的种种手段，例如大型设备的融资租赁使投资者能够以较少的成本撤出失败项目，从而在资金方面为社会资金的参与提供了极大的支持。
四、我国民营企业采取PPP多元投资模式进入公用事业时存在的障碍
随着民营经济的蓬勃发展及国家对民营经济投资领域的进一步放开，民营经济已经成为公共基础设施的一支重要力量。从上海情况看，民营资本已经成为公共基础设施投资的主力军。尽管如此，民营资本采用PPP模式投资城镇基础设施领域还有很多阻碍。
1.市场准入的制约
部门、行业垄断和歧视性准入政策仍然存在，一些低风险、高回报的基础设施产业，如电力、自来水、煤气等领域，虽然没有明文限制民营经济进入，但还主要由国有资本包揽，并且形成垄断经营。此外，民营经济进入的相关配套政策没有落实，实际操作中不能做到一视同仁。目前为止我国还没有一个面向民间资本的市场准入目录。
2.政策障碍
一是税负不公：与其他传统竞争领域一样，民营经济投资小城镇基础设施领域仍然存在“低国民待遇”现象，无法享受到国有企业、外资企业的税收优惠政策。
二是配套政策不完善：由于城镇公用事业单位改革滞后；城镇基础设施的收费制度尚未完全建立，民营经济投资城市基础设施的收益没有保障。
三是政策法规保障不力：与国有资本相比，民营经济在很多优惠政策的享受上不可同日而语，合法权益往往得不到有效的法律保障。扶持民营经济政策存在不完善、不配套、不落实的问题，同时缺乏政策的连续性、稳定性和严肃性，民营经济进入城镇基础设施领域有后顾之忧。
四是股权结构在对基础设施投资的股权结构设置上还较多存在着国家控股的限制。
3.融资障碍
相对于其他投资主体，民营企业在融资上表现出融资渠道窄、融资成本高以及融资规模小的缺陷，使其在参与城市基础设施建设中处于不利地位。
我国的银行体系目前还没有形成有效的民营经济融资机制，国有银行和一般的股份制商业银行由于缺乏激励机制，贷款对象类同地定位于支持国有大中型企业、三资企业等，加之信用担保体系不完善，基本上不将民营企业作为融资支持的主要对象。此外，民营经济难以从资本市场上融资，因为国内资本市场主要为国有大中型企业服务，民营企业难以发行股票或债券融资。民营经济的融资困难，严重地制约了民营资本投资到公共基础设施项目。
4.审批障碍
行政审批是一个巨大障碍。对于民营经济投资项目的审批，缺乏规范、透明、可操作性的法规依据，使得民营经济投资一个项目需要较长的审批时间和复杂的审批手续。
五、促进我国民营企业采用PPP模式进入基础设施领域的建议
目前我国进入城市化阶段，城市基础设施建设和投资的规模越来越大，基础设施建设资金供给相对不足的矛盾越来越突出。公共基础设施具有明显的公益性，社会效益要高于经济效益，同时其初期建设的投资巨大，单靠运营过程中的收入难以弥补。于是，有必要在公共基础设施的建设中引入市场竞争机制，拓宽融资渠道和发展多元化的投资主体。PPP模式就是一种很好的方式，不仅可以有效缓解建设资金不足的局面，而且拓宽了民营企业的投资领域。因此，可以从以下几方面入手，采取措施促进民营企业采用PPP模式投资城市基础设施领域：
1.打破行业垄断，拓宽民营经济进入城镇基础设施的领域
国有经济逐步退出竞争性、经营性的公共基础设施项目领域，可以采取放弃控股、减持股权、合资合作，出售资产、公开拍卖等多种形式有序地退出，为民营资本进入挪出空间。
要打破民间投资的所有制禁区和行业壁垒，切实清理现行投资准入政策中有形无形的体制性限制，最大限度地开放城镇基础设施的投资市场，放宽民间投资的准入领域。国家有特殊规定的除外，凡允许外商投资和国有经济进入的领域，都应当允许民营经济进入。
首先，政府亟须把国家鼓励民间投资的政策具体化，具备可操作性，积极创造条件，鼓励和引导民营经济投资城镇基础设施；其次，对民营经济投资城镇基础设施项目，只要符合条件，依法办理有关手续，有关部门要强化服务意识，增加透明度，简化办事手续，实行项目审批公示制和承诺制，有条件的地方要实行集中办理，提供“一站式”服务，积极推行网上并联审批。
2.拓宽市政公用事业市场化的范围，为民营企业采用PPP模式提供便利
英国是开展公用事业市场化较早的国家，PPP模式已经在交通、教育、监狱和医疗等领域得到了不同程度的应用，甚至应用于国防建设领域。从项目构成来看，交通项目占25%，医疗项目占20%，教育项目占15%，国防项目占15%，监狱、环境、IT、休闲以及其他行业的项目占25%。因此，借鉴国外公用事业市场化的改革经验，政府应尽快研究拓宽市政公用事业市场化的范围，研究并建立社会资金参与市政公用事业项目建设运营的政策框架，对民营资金进行积极的引导和有效的控制。例如通过制定发展改革整体战略和增加政策的透明度，使民营资本明确哪些部门鼓励社会民营资金参与、允许的参与方式和参与程度。
3.加大对民营投资的支持
政府要出台切实可行的优惠政策，如对投资城镇中非经营性基础设施项目提供财政补贴、与国有经济和外资享有同样税收优惠政策等，增强对民营经济投资城镇基础设施的信心。
4.民营企业要苦练内功，提高自身竞争力
第一，寻找合适的投资伙伴
由于我国还处于市场经济转型时期，民营经济投资城镇基础设施建设项目需要政府作大量协调，同时也需要获得政府的各种支持。因而，民营资本宜采取公私合作的形式，寻求国有企业作为合资伙伴，并争取在项目公司中占控股的地位。
第二，培育人才，组织专业投资管理队伍
进入公共基础设施领域投资，必须要提前进行人才的培育和储备，建立一支熟悉所投资行业情况，具备较强投资分析和投资管理能力的队伍。因此，民营企业要加大人才培育力度，为顺利进入小城镇基础设施项目投资领域作充分准备。
第三，聘请专业财务顾问，协助投资决策
如果民营资本涉足基础设施项目投资，就应该聘请专业的财务顾问，这是因为基础设施项目是一个非常复杂的系统工程，需要大量的财务测算和分析。聘请财务顾问，协助投资者做好以下工作：一是投资决策分析，投资方案测算；编制投标方案等；二是银行融资顾问，选择合适融资银行和融资方式，融资条件谈判等。
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