我国政府权力清单制度的建设与完善，本文主要内容关键词为：清单论文,权力论文,制度论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为人类文明的重要构成，政治文明的发展状况和存续高度在很大程度上体现了一个民族整体文明的发展程度和水平，既可以用来说明一种良好的社会政治秩序，又可以用来概括实现良好秩序的政治发展过程。随着现代社会的发展，尤其是科层制的普及化，“权力几近于无孔不入，权力是与社会实体具有相同范围的，在权力网络的空隙之间不存在任何原初的自由空间”[1](P142)。而“Politeia(政治)的首要含义，就是人类有关政治权力的实际安排”[2](P137)。“不知不觉中，我们都成为由权力所建构的被支配的服从者，不管这种权力是宏观的还是微观的，现代个人都是权力支配的结果”[3](P103)。权力清单制度作为我国政治文明发展过程中对权力规约的热点探索，在公共议题讨论中日渐兴盛，但在理论界与相应理论结合的讨论并未呈现系统化趋势。因此，要深入探视权力清单制度的机理，亟待从政治科学、公共管理学和法学等相关学科理论对这一制度的进一步深化进行解读。 一、我国政府权力清单制度的内涵与意义 (一)政府权力清单制度的内涵 权力清单制度，是近年来在总结我国一些地方规范和约束政府权力的有益经验基础上试点推行的制度。十八届三中全会提出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”[4](P36)十八届四中全会进一步提出，要深入推进依法行政，加快建设法治政府，“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”[5](P16)权力清单制度由此进入公共话题讨论视野。 权力清单名词的出现，尤其是“清单”的模式，肇始于“负面清单”。所谓负面清单(Negative List)，最早出现于自由贸易协定(FTA)中，1994年生效的北美自由贸易区(NAFTA)被认为是最早采用负面清单的FTA之一，在美国和新加坡达成FTA之后，这种制度也被亚洲多国所仿效。“负面清单”是一种国际通行的外商投资管理办法，是一国禁止外资进入或限定外资比例的行业清单，与此相对应的正面清单(Positive List)，即列明了企业可以投资的领域。权力清单就是对于各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计，形成目录清单，为权力划定清晰界限。换言之，清单所涵盖的范围就是政府权力的合法行使范围，清单以外就是政府权力不能随意进入的范围。 与权力制约、权力监督或权力公开透明概念不同，政府权力清单制度是指政府各个部门按照法定职责，梳理和界定其权力边界，并按照行政权力基本要素，将梳理出来的权力事项进行规范，以列表清单形式公之于众，主动接受社会监督，自觉促进依法行政的制度形式。政府权力清单制度的任务主要包括合法确权、编制清单以及编制权力运行流程图、时限表，关键环节是否准确及时向社会公布，主动接受社会监督等内容。 (二)政府权力清单制度建设的意义 权力清单所强调的“清单”概念具有复合衍生性。一方面，权力清单强调纵向与横向上的权责边界清晰；另一方面权力清单强调权力公开透明，形成监督机制，同时不断推动简政放权改革，不仅从数量上，更从流程优化与政府职能转变角度精简清单事项。这就使权力清单制度探索在理论研究、价值内涵和实践工具层面都具有重大意义。 第一，政府权力清单制度建设为权力现象动态整合型研究提供范例。在理论探讨上，权力的相关研究在横向上呈现出多学科、系统化特点。如经济权力、社会权力、知识权力、行政权力、政治权力，它们相互渗透又彼此区别，许多学者主张深入不同领域之中，在研究某一种权力时需进行整合型思考[6](P3)。权力清单制度是对行政权力制约监督的探索，但同时，由于改革背景中的市场化、全球化、信息化、网络化以及公民社会的成长，政府权力清单制度的探索为行政权力的分析纳入权力多元化和社会化的轨道，与社会权力、经济权力等形成系统性思维视角提供了研究范例。权力的相关现象阐述在纵向上呈现出不断深化、聚焦的特点，也与权力清单制度的动态平衡实践相契合，为剖析静态权力配置与动态权能行使的不同环节的权力实践成效以及所形成的制度脉络提供依据，并使进一步探求权力清单的可持续制度化过程成为可能。 第二，政府权力清单制度建设是对权利制约权力民主政治理念的深入实践。从西方社会政治发展的实际进程来看，公共领域权力的扩张与收敛、权力配置方式的形态多样化以及权力与权利在公共性与私人性之间的对立统一，都根植于社会与国家的分离及其矛盾运动之中。特别是近现代以来，伴随着民主化浪潮与公民社会的成长，社会与国家不断互动发展，政府与市场不断寻求合理边界、多元社会权利和国家合法性、市民文化和公共理性等也不断重现分野、中断—平衡与整合，正是这一复杂生动的历史进程，昭示了社会成员对权利制约权力的热切诉求以及对权力运行规制框架的浓重价值关怀，这些都推动着各国对权力制约以防止权力异化的政治实践探索。我国权力清单制度探索的重要政治文明价值即体现在运用制度与法治的力量，将权力监督主体在实质上不断扩大，实现权力监督效果的可视化，与不断成长的市场与社会力量形成合力，共同践行权利制约权力的理念。 第三，政府权力清单制度建设是对权力配置与制约改革难题的有力突破。改革开放为中国的政治文明发展提供了新的动力和发展空间，在三十多年的改革进程中，我国的经济体制改革与政治体制改革都取得了很大的发展。就政治体制改革而言，权力配置与制约的调整一直是核心议题，因其民主化进程的改革方向与市场经济所内蕴的尊重个体权利、公平交易、社会自主与公民参与等精神的契合，为我国经济社会的发展释放了巨大的活力，同时也因利益结构与权力关系的调整带来了新的问题。一是市场经济活动中的权力边界不清晰。例如，因产权关系不明晰以及体制转型不到位所带来的政府与企业之间的权力边界、各经济活动主体的权力边界、经济监管机构之间的权力边界等的不清晰。二是社会结构中的权力关系失衡。例如，受市场经济发展所带来的新的资源分配方式冲击所形成的区域之间、阶层之间以及阶层内部的收入分配落差及权力和利益矛盾。三是政治运行中的权力关系失范。主要表现为“行政命令”为主导的管制过程[7]以及权力腐败，这两者在一定程度上形成相互重叠或不断影响的态势。权力清单制度的探索是对改革开放以来已有政治改革成果的深化，也是对相关制度发展瓶颈，尤其是权力配置与制约监督的相关问题的重点突破：权力清单制度因职责法定的原则以及政府行政职能转变的价值要求，使政府进一步调整与社会和市场的关系，使得行政权力与经济权力、社会权力的边界更加清晰，能够将行政权力运行归入法治化轨道，并以流程全公开的方式使行政权力接受公众监督、运行更加规范。 二、我国政府权力清单制度建设的过程与主要做法 (一)我国政府权力清单制度建设的过程 我国政府权力清单制度发端于2000年前后，2008年伴随政府信息公开的推行初见端倪[8]。在整体进程中，权力清单的建设呈现出自上而下相关配套法律法规提供依据，自下而上地方试点探索经验上升为统一制度的过程。 第一，政府权力清单制度初探阶段。这一阶段以相关配套法规为行政权力规范行使提供合法依据为特点。国家法律、法规和中央决定等“上位法”是地方进行制度实验的主要依据和行动指南。政府权力清单制度发端于2000年前后国内启动的对行政机关具体行政行为全面规范的工作，特别是2003年《行政许可法》以及2004年《全面推进依法行政实施纲要》的颁布，对依法行政作出全面规划和安排。以此为基础，行政执法责任制在全国范围内展开，各行政机关梳理行政执法依据、分解行政执法职权和确定行政执法责任，行政职权的边界得以明晰。如2005年，河北省在行政执法责任制的基础上，以省商务厅、省国土资源厅、邯郸市政府为试点，依法清理行政权力项目，公开政务运作流程[9]。2005年，湖南省面向全省各级、各部门与省直机构提出依法界定执法职责工作，梳理执法依据并将梳理结果报法制机构审核，在此基础上准确界定执法职权、科学分配执法职权、减少执法层次、规范执法程序，并通过签订责任书、责任状或确定执法工作目标等形式明确具体责任。 第二，政府权力清单制度试点导入阶段。这一阶段以政府权力公开透明运行试点工作为权力清单制度建设提供合理路径为特点。在对政府权力逐步规范要求的基础上，政府信息公开和政府权力公开透明为政府权力监督提供了重要渠道。2007年国务院通过的《政府信息公开条例》，确立了政府信息除法定例外均应当予以公开的制度。自2008年始，全国政务公开领导小组将推进行政权力运行的公开透明列为全国政务公开的要点。2009年3月，中央纪委、中央组织部开启了县委权力公开透明运行试点工作，在江苏省睢宁县、河北省成安县和四川成都市武侯区开展县委权力公开透明运行试点。 伴随政府信息公开的推行，在各地权力公开透明运行试点实践中，权力清单探索初见端倪。如2008年浙江省绍兴市钱清镇结合中心镇运行特点，确定用权主体和权力项目数，对权力清单体系进行编码和重点解释[10](P186)；2009年4月，四川省成都市人民政府办公厅发布《关于推进行政权力网上公开透明运行工作的意见》，并在全国率先进行行政权力网上公开透明运行的工作[11]；2011年，宁夏盐池县通过编制县委书记权力公开透明运行“流程图”，做好限权、确权、分权工作，梳理出县党代会职权5项、县委全委会职权8项、县委书记职权27项、常委班子成员职权143项[12]。在行政权力公开透明运行工作成果的基础上，各地进一步对权力事项进行梳理，探索各具地方特色的权力清单改革形式。如2013年1月9日，北京市西城区人民政府开通“西城区行政权力公开透明运行网”，将2128张行政权力运行流程图在网上公布并通过该网“曝光”其“权力清单”。经过普查，全面摸清了全区68个部门所掌握的5000余项行政职权，实现了部门全覆盖等[13]。 第三，政府权力清单制度规范推广阶段。这一阶段以中央的制度要求为自下而上多层次地方试点注入改革动力为特点。在总结各地试点经验基础之上，十八届三中全会提出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”[4](P36)2014年3月，国务院审改办在中国机构编制网公开了国务院各部门的行政审批事项汇总清单，这是中央政府首次公布权力清单。至2014年，随着简政放权措施的颁行，已相继取消和下放了9批共798项行政审批事项[14]。政府权力清单制度由自下而上的地方试点转化为自上而下的统一要求。 中央统一制度要求为各级政府权力清单建设注入新的动力，地方各级政府普遍开展了权力清单建设。如浙江省在2013年11月份开展“三张清单一张网”建设，包括政府权力清单、企业投资项目负面清单、财政专项资金管理清单和省、市、县三级联动的浙江政务服务网，并于2014年6月25日公布[15]；2014年3月31日，武汉市公布市级行政权力和政务服务事项清单，在此基础上，2014年4月4日公布区级权力清单[16]，权力清单将行政裁决、行政强制、行政征收、行政服务、行政征用等15个类别进行全面细分，完整勾勒出政府部门的权力边界；2014年3月7日，浙江富阳率先在全国晒出了首份县域权力清单，形成了“三单一图一改”的初步成果，将原始行政权力从2008年的7800多项削减到4825项、常用行政权力从2500多项削减到1474项，同时制定了部门责任清单、企业投资“负面清单”，编制了一张权力运行图，推进了一系列审批制度改革[17]；2014年12月2日，广东省公布《广东省行政审批事项通用目录》，成为我国首张涵盖省、市、县三级全部行政审批事项一单式“纵向权力清单”[18]。 (二)我国政府权力清单制度建设的主要做法 通过对各级政府权力清单制度建设实践的梳理可以发现，在我国政府权力清单制度建设整体态势上，权力清单的施行呈现自上而下由相关配套法律法规提供依据，自下而上地方试点探索经验上升为统一制度的过程特点。在具体的改革做法上，呈现政府在自我革新过程中由上级权威推动下级部门梳理行政权力并精简行政审批事项，以及采取基层摸底与对照核实等方式利用第三方信息来源准确掌握权力事项、监督行政权力梳理的特点。通过总结各地的实践，可以归纳出我国政府权力清单制度建设的主要做法。 第一，以权力属性和事权行使为规范，清权厘权。权力清单的实现需要对各级政府、各个部门的权力进行分类、归集、整合、列表，而这些工作的核心在于公共权力和公共资源的普查。通过权力普查为权力监督奠定基础，实现公共资源利用透明化。依照权力范围大小、权力事项多少、工作任务轻重，对行政权力事项进行分析论证，厘清权力名称、法律依据和行使部门，开展权力清理工作，并初步形成处理意见。例如，安徽省权力清单将行政权力划分为行政审批、行政处罚、行政征收、行政给付、行政奖励、行政强制、行政确认、行政裁决、行政规划及其他权力等10大类[19]。浙江省富阳市创造性地提出“原始权力、常用权力、非常用权力”三个概念和分类形式，构建权力清单框架体系，在广度和深度上对现有行政权力进行全面梳理[20]。 第二，以有限政府理念为依据，科学确权。政府能力的有限性决定了政府规制必然有其特定的边界。从“经济建设型”政府向“公共服务型”政府转型的过程中，我国政府必须确立和加强对政府的规制，其目标在于：(1)限制垄断，增进社会福利；(2)提供公共产品；(3)外部影响内部化；(4)消除不完全信息；(5)为市场公平竞争创造必要的制度环境，确保市场经济有序运行。具体措施包括：(1)确立有限政府的观念，从制度上约束政府规制行为；(2)合理界定政府规制的权力；(3)强化规制主体的独立性；(4)收缩政府规制范围[21]。在权力清单制度建设过程中，权力确定的科学性主要体现为其存在的必要性，在有限政府理念下，以明确政府与社会、政府与市场关系为目标对行政权力进行合理界定，才能充分发挥社会、市场的积极性，亦能实现政府的真正价值。例如，广东省自2012年国务院批复同意广东“十二五”时期深化行政审批制度改革先行先试以来，根据省委、省政府统一部署，全省上下大力推进向市场和社会简政放权，累计调整行政审批事项近28000项，其中省级578项，市级6000余项，县级16000余项。与此同时，各级均公布了保留的行政审批事项目录，从而极大地激发了经济社会主体的活力[22]。 第三，以政府职能转变为原则，简政放权。依据“权力法定、市场自主、社会自治”的原则，对重叠交叉部门予以撤并，对目前尚不具备撤并条件的权力，规范权力行使主体，减少部门推诿现象，对部门服务事项、主要内容、活动时间、责任科室等内容进一步明确和公示，对各项行政权力分门别类进行精简：对无法律法规依据或原法律法规依据被废止的行政法规，予以取消；对有法律法规依据，但不符合全面深化改革要求的行政权力，予以严管；对基层行使更方便、更有效的行政权力，以委托授权等方式，下放基层；对内容相近的行政权力，充分论证后予以整合，对多部门共同行使的同一行政权力，明确一个行使主体。同时更加突出公共服务职能，进一步探索负面清单，明确政府放权领域。 第四，以权责一致和流程透明为依据，严格制权。在清权厘权、简政放权的基础上，对确定保留的各项行政权力，确定权力名称、界定内容，将各项行政权力的法定运行程序绘制成相应的“流程图”，固化权力运行流程，公示权力运行过程和结果。行政权力流程透明化意味着在权力普查基础上，制作权力清单列表以及权力流程图，将其公之于众，主动接受社会监督。为了体现权力精简和清单的科学性、公信力，浙江省实行了开门清权，聘请第三方专家团队共同审核把关，在此过程中，全面开展部门职责清理工作，对取消、转移、下放及审批转服务的权力，依据权责对应的关系，调整梳理职责，编制相应的职责清单。此外，注重行政权力行使的事前预防、事中管控和事后督查，运用大数据分析来推动政府自身改革，用互联网技术监测政府权力行使过程，形成政府接受社会监督、提高效能和改进服务的约束机制。 三、我国政府权力清单制度建设的成效与难题 (一)我国政府权力清单制度建设的成效 政府权力清单探索在时间序列上总体呈现部门、层级和领域全覆盖以及不断向基层延伸的特点。同时，各地实践特色与成效不断形成制度扩散效应，推动此后探索地区的权力清单梳理不断与先行区域形成对照核实，进一步吸收成功经验，日趋走向科学、合理和完善。 第一，清晰权力边界，压缩寻租空间。不同于计划经济体制，市场经济要求政府权力必须有其边界，在权力清单管理基础上，实现政府职能法定、职责法定，确保各级政府都应在宪法和法律范围内依法使用权力，通过编制权力清单，将部门职责交叉、重叠、相近的职能进行重新界定，明确责任主体，克服政府部门职责不清等问题。同时，权力清单建设通过明确权力边界，实现了还权给社会、还权给市场，厘清了政府与市场、政府与社会之间的关系，有效减少政府行为寻租空间。如2014年浙江省全面推行政府“权力清单制度”后，省级部门不再直接与企业发生拨付资金、收费等“经济往来”[23]，实现了政府职能转变。省级政府部门行政职权由原来的1.23万项缩减至4236项，省对市县的专项转移支付从204个缩减到40个，省民政厅行政审批整体提速40％以上；省旅游局的行政权力从126项减少到6项；省国土厅率先将农用地、土地征收等审批事项下放市、县[15]。 第二，公开权力运行流程，减少自由裁量。为保证行政权力运用的合理性与规范性，需强化对权力运用者的规制，实现行政程序法典化。(1)提高政府行政活动的透明度，强化社会各界对规制机构的监督，以防止和纠正规制机构不作为或违法行政现象。(2)改革行政立法，通过听证制度等措施将目前基本上处于封闭状态的程序改造为允许社会参与和监督的开放程序。(3)制订统一的行政程序法典，实现行政程序法典化[24]。按照“规范运行、便民高效”的原则，各地在权力清单的梳理过程中，进一步研究制定各项行政权力的运行程序、办理期限和责任机构，编制相应的流程图。流程图的编制使得权力运行过程可监督、结果可评估和责任可追溯，从而打开权力运行的“黑箱”，在阳光政府的同时更有利于接受人民的监督，提高政府内部各部门之间的协作效率。如多地在权力清单的流程公开基础上，设立权力清单在线监督系统和岗位廉政风险防控管理系统，所有部门的权力公开目录清晰可见，对各部门的廉政风险防控工作也能实时监控。 第三，提升审批服务效能，释放改革红利。行政审批制度作为计划经济的产物，是政府干预市场、管理社会的重要手段。就其内涵与外延而言，行政审批制度是行政权力实现的重要载体。行政审批制度改革是权力清单施行的重要杠杆，而权力清单制度为行政审批事项精简与服务增效提供了相应依据。自2012年开始，广东省开始推行行政审批制度改革，对行政审批事项进行梳理精简，省级共调整行政审批555项。其中取消276项，转移103项、下放170项、委托实施6项。在审批制度改革的基础上，2014年5月，广东省正式公布《广东省政府各部门行政审批事项目录》。在权力清单的改革理念指导下，相关审批事项中涉及民生服务的事项大多实现了即到即办，一般政府投资项目审批周期也大为缩短。 第四，规范政府监管程序，激发社会活力。政府部门在履行监管职责时弹性空间较大，容易使监管缺失，政府缺位。权力清单制度明确了市场在资源配置中的决定性作用，而政府的作用转变为在事前指导服务的基础上加强事中事后监管。通过正确履行政府的市场监管职能，强化了食品安全、环境保护等涉及社会民生、公众利益、与群众生活息息相关领域的监管和执法，同时补齐了改革过程中部分行政权力取消、转移、委托、下放后产生的监管真空，强化了资金、项目的监管，解决了民生领域的监管“难点”。2014年江西省全省工商系统探索了“宽进严管”、“行政指导”、“行政调解”、“信用监管”的市场监管模式，建立健全经营异常名录制度，对违背市场竞争原则和侵犯消费者权益、劳动者合法权益的市场主体建立“黑名单”制度[25]，加强了市场监管。 第五，明确政府责任范围，重塑权力监督。权力的监督可以表现为对行政权力确立、运用与评估中各个环节的监督，也可以表现为对权力运用结果的监督，如目标管理、问责制等。法治政府的核心在于政府权力得到制约与监督，同时公民权利得到有效保障，而后者的实现关键在于相应责任制的明确。权力清单制度建设通过政府权力边界的明晰化、权力运行的透明化、政府监管的规范化等放权、还权、规权的改革过程，让权力与责任对应，使社会公众及组织在权力监督中追责问询有依据，真正实现更为有力的权力监督。如安徽省将权力清单与责任清单同步确立，同步公开，针对保留的省级行政权力，依法依规编制1.2万余条责任事项、2万余条追责情形，对应责任事项和追责情形列出3万余条法律法规条款依据[26]。 (二)我国政府权力清单制度建设的难题 政府权力清单制度不仅是一种可追溯、可监督的权力运行体系，而且是一种分工明确、责任清晰、运转高效的政府治理结构。在此全局性目标的指引下，权力清单建设在取得相应成效的同时，依然存在诸多难题。 第一，“权力法定”原则与改革合法性之间的内在张力。“权力法定”是法治政府的基本要求，权力行使有据是行政权力合法、公正运行的基本前提。在现代社会中，行政机关的创设、存在依据和活动范围，均应当源于法律规定。无法律依据，行政机关不得存在；无法律授权，行政机关不应行使此项权力。这是现代政府的基本要求。权力清单制度建设受法律、立法层面约束，各级政府在权力清单的梳理过程中，需要压缩此前一些行政机关拥有的法外权力，并将法律作为判断和确定行政机关是否拥有以及拥有何种行政权力的依据和标准。在实践中，往往出现相关行政权力的法律依据与上位法规定相冲突、法律规定内容相互重叠交叉导致部门权力配置不明确、国家行政立法与当地实际不符导致相关权力无实际意义、个别单位在权力行使过程中超越法律规定增置中间环节等问题。 第二，行政体制内联动改革的行动难题。由于相关政府部门存在上下层级的关系，是一个有机整体，同时权力清单的清权厘权和确权制权过程大多依据政府职能转变要求，处理好政府、市场与社会关系的边界视角进行权力梳理，这样就存在改革过程中上下层级与部门之间的条块矛盾。在具体实践中，一方面存在各级地方政府相关部门的权力行使权限与流程的确立过程与上级政府部门之间的层级管理出现不一致之处，导致上改下不改、下改上不改等多种情况出现；另一方面由于省、市、县三级政府所管理的社会宽度和广度不一致，对权力的清减存在分歧。 第三，改革过程中的形式主义与短视行为。在权力清单执行过程中，如果片面强调“清单”的形式创新，忽视清单作为确权制权和简政放权的实质，容易导致改革过程中的形式主义和短视行为，出现自设权力、转移权力至评审机构或清单目录中的权力“边减边增”和“明减暗增”等现象。一些基层政府过分关注事项的减少和行政效率的提高，而未将事权属性进行合理的确权，导致诸如环境保护、能源评价以及其他关涉长远利益或专业性较强、需多部门合作的行政权行使过程出现漏洞。清单管理是弄清政府职能范围大小的有力工具，但片面强调清单的编制，忽视清单背后的行政责任，尤其是权责利一致的要求，不负责任的行政权力既会造成失职渎职降低行政效能，又会破坏法度纲纪，影响发展环境，也会引发腐败寻租吞噬社会正义。同时，政府治理的有效性和政府职能范围的大小之间并非完全呈正相关关系，对权力清单执行的治理过程的电子监察、第三方评估和效能指数考核，能够有效降低部门在改革创新过程中的形式主义和短视行为，增强改革的有效性。 四、我国政府权力清单制度建设的进一步完善 权力实质主体的公共性与行使主体的私人性矛盾以及自身扩张性和异化可能的存在，决定了权力制约与监督始终是政治学中的重要议题。回顾人类社会权力制约监督的研究历史，归纳起来有四种基本理念：权力制约权力、道德制约权力、法律制约权力、权利制约权力。权力清单制度建设作为制约和监督行政权力的过程，需对上述四种理念深度融合，以清单的形式钳制权力的膨胀，以制度的强制性保障权力的规范运行，以人民的监督和信息化手段实现权利对权力的制约，以政务公开透明进一步树立权力行使者的正确权力观。 (一)科学配置权力结构与功能，提升实质性改革效果 随着改革开放后经济基础的深刻转型，我国开始以权力下放为主的分权化改革，在整体上逐渐从集权秩序转向制约秩序。在这一过程中，国家权力与社会权力从高度同构转向适度归位，政治权力与法律权力从合一转向分立，议决权力与执行权力从单向制约转向双向制约，中央权力与地方权力从一体化转向层级化[27]。权力秩序的这一变化与我国渐进式改革的总体步调相一致，权力清单就是对各级政府行政权力行使的边界与程序作出规定。从某种意义上说，权力清单是我国权力秩序在渐进式改革转换过程中的缩影，也是政府与市场关系、政府与社会关系的映射。权力清单的实质目的是形成有效的权力制约与监督，并不断调整权力边界，优化权力配置，从而实现简政放权等一系列权力秩序的平稳转换。 对权力配置与规范的实质性改革，不仅要从行政流程的简化和政务公开角度予以考虑，更应在权力结构与功能方面有所变革。一是在功能性维度上，权力清单需将行政权力行使的主体、对象和行政能力进行划分，这一划分的充分实现既是政府职能转变的重大突破口，也有赖于政府职能的合理定位。这正是适应市场经济纵深发展和公民社会逐步培育的必然要求——逐步厘清政府、市场、社会的关系，在金融、通信、物流、养老、医疗和非义务教育等自然或行政垄断领域，政府需通过简政放权营造公平竞争环境；在食品安全和医药流通等信息不对称领域，政府需完善信息交流平台并加强监管，从而在公平竞争中促成优胜劣汰；在资源、环境和生态等具有外部性的领域，强化责权利机制等。二是在结构性维度上，集权秩序向制约秩序的转换意味着各权力主体间的关系由隶属转向某种程度的平等，权力行使的方向也将由单向控制转变为双向钳制[28]。借鉴国际有益的改革经验，从权力政治走向权利政治，实现权力的权利化，充分发挥社会主体的作用，强化社会自治和社会权力，增强社会主体自我管理、自我服务的功能。对于所有市场能够有效调节，公民、法人及其他组织能够自主决定，行业组织能够自律管理的领域，政府都应逐步退出，在权力清单上实现权力的合理精简。 (二)以责任与服务观念为引导，树立正确的权力观 权力行使过程在某种意义上是由个人参与其中并不断增进群体其他成员利益的过程。只有当权力运用者能够按照群体利益目标优先顺序对权力进行配置才能永葆权力[29]。文化心理因素在相当大程度上影响着权力的行使及其产生的作用[30]。公权力行使者是或经选举、或经授权，受公民委托的履职者。有别于法治体系中官僚依据法律规定行政的情况，中国的官僚更倾向于依据特定的行政命令及其优先级顺序来制定相应政策。这种以“行政命令”为主导的管制体系，增大了“发现和识别”腐败行为的难度——为了保障高优先级命令的落实，中国的官僚被赋予一定的自主权。可以不严格执行法律或低优先级命令。在法治体系中，违法施政易滋生腐败，但在中国的行政体系中，不符合规定的行政措施，也许仅仅是出于履行某项重要“行政命令”的需要，而非以权谋私的腐败[7]。在权力清单的执行过程中，需要杜绝这种因“行政命令”主导而产生的腐败行为，同时要警惕改革中的形式主义与短视行为，其关键点在于执行过程中除了进一步实现权力的公开透明，处理好“法无禁止即自由”与“法无授权即禁止”的关系，还需要树立权力使用者以权利制约权力、以责任制约权力以及依法行政的权力观，将服务公众的理念切实转化和落实到行政管理之中，以行政权力的确定性和公开性为提供服务的前提和基础，以行政权力得到有效规范和约束为方向指引。 (三)保障制度公正，实现权力规范运行的可持续化 “由于所有权力都令人怀疑——难以证实其正当性，并且很容易腐败——因此将权力通过道德、宪法和经济局限于适当的范围是文明社会的中心问题。”[31](P133)从实践来看，中央级的制度规划以及地方试点的自上而下与自下而上的互动共同将权力清单这个创新改革演变成了统一的制度。但针对很多地方而言，这一制度的产生过程并非原发性，大多是来自上级部门的导入性过程，即权力清单制度的确立是强制性制度变迁过程①，如何保证其制度的可持续性是需要关注的问题。公共管理领域的可持续性研究并不多见，基本思路可概括为：(1)基于影响可持续性发展的因素分析，提出可持续性发展的前景[32]；(2)运用持续力概念，分析持续力的构成要素，评价持续力[33]；(3)利用多案例数据，分析持续性的特征、动因，以及持续发展的方式和路径[34]。对于权力清单的制度持续性分析，应从权力所应具有的权威性根本来源，即制度的公正性角度予以分析。制度的公正性在地方政府推行权力清单的过程中，能够有利于产生合理预期，避免机会主义动机，实现制度的稳定。制度的公正性表现为制度运行过程的公正和运行结果的公正，这要求权力清单制度在实施过程中必须注重以下几方面：一是充分考虑地方实际情况，尤其是层级结构和条块构成中的权责同构，实现权、责、利的明确化，不能只关注权力行使范围，忽视相关责任和利益主体；二是提高制度本身的动态性与开放性，也就是实现制度本身随着经济、社会发展而不断调整、改革、创新，尤其是权力清单的梳理过程，如同政府、市场与社会边界的关系，一定是动态平衡的，需要定期进行总结；三是提高制度的理性化程度，最终实现各个权力主体间权力的划分以及各自权力的运用由人治走向法治，并用刚性的权力规则保障权力合理、合法地行使。 (四)扩大清单覆盖范围，制约新形态下的权力失范 市场化改革有助于打击权力失范，因其通过下放权力、简化行政程序、减少官员的自由裁量权和加强贸易开放等机制减少腐败机会。一些跨国实证研究证实市场化与腐败之间的这种关系。但是，对中国的研究揭示了市场自由化与权力失范之间更为复杂和微妙的关系。20世纪90年代之前的权力失范问题的原因，可以概括为市场化②、地方分权改革③、计划经济的残留④、国有企事业单位⑤、落后的公务员系统[35]、反腐建设在法制与体制上的不健全[36](P91-104)等；改革开放以来，随着市场经济的发展、公务员选拔制度的改革、审计制度的进步、地方财政监管的加强以及反腐法律法规的陆续实行，诱致权力失范问题的因素得到遏制，权力失范现象也呈现出与20世纪90年代以前不同的趋势，这些遏制权力失范的关键因素也同样成为促使腐败发生结构性转型的重要因素。研究显示，这一结构性转型中的非交易性行政腐败(贪污和挪用公款)的急剧减少源于持续不断的制度建设与行政改革，同时行政改革对于公私利益团体之间的利益交换及由此产生的收贿受贿等腐败现象并未能形成有效的遏制。因此，设计并执行合理的、牵涉非政府组织与私人机构的反腐政策对于惩治收贿受贿等腐败现象将是下一阶段的重点[37]。政府的退出并不意味着市场化的终结，而恰恰代表着市场化迎来关键时期，因为政府需要建立有效的正式制度以避免制度缺位导致的秩序紊乱。权力清单需进一步关注涉及多方利益主体以及容易出现公私界限模糊、缺乏相应法律规范的行政权力领域，尤其是尚存法律空白、属于非行政许可以及具体领导岗位权力等并不在审批清单内的行政权力，包括决策权、审批权、执法权、监督权等行政权力的行使盲区，需要以扩大强制公开的行政权力类别以及权力要素的方式为新形态的权力失范提供有力的制约手段。 (五)充分利用信息化工具，促进政府权力的多元监督 政府权力的运行已由单向转变为互动式，公民参与成为行政权力监督的重要途径。赫尔德提出“参与型民主”的基本条件之一就是开放的信息体系，确保充足信息条件下的决策[38](P340-341)。权力运行过程信息公开是行政权力得到有效监督的必要条件，信息化手段为其提供了技术层面的支持。信息化工具作为政府治理工具(Instruments of Government)，与善治的实现又有着一种天然的连接[39]，从“电子政务”到“电子治理”是一种历史潮流，而权力清单所要求的责任政府、公开透明、权力规范与制度理性等原则诉求，与信息化工具所具有的以人为本、信息可达、全民监督与观察以及技术理性等相关技术特质具有天然的自洽性。因此，权力清单需结合信息化政府建设，以信息化手段提高权力运行的公开透明性。权力清单的信息化建设可以从以下几个方面入手：一是将权力清单中的每个权力事项进行编码并设计一套网上运行系统，整合不同政府部门之间的权力清单流程，在纵向中央和地方各级政府之间以及横向地方政府之间全面实现清单整合与权力过程的可视化；二是建立各层级政府及其工作部门的权力事项、权力运行的信息共享平台，并搭载电子监察系统、信用管理系统、考核评估系统等模块予以完善；三是政府委托专业机构管理维护该系统[40]，并实时更新动态信息；四是以“便利、互动、安全”为原则，引导公民对权力清单开展网络监督。权力清单的重要理念即通过阳光政务实现全民监督。目前各地的权力清单实践尚处于政府内部改革阶段，进一步的实施需拓宽民众监督渠道，增强制度宣传力度。在这方面可借鉴印度经验：2000年，印度中央监察委员会发布《公民反腐败指南》，引导公民如何反腐败，公民的网上监督与举报都将被记录在监察机构的档案中。 目前我国各级政府的权力清单改革在层级、部门和领域各方面都不断深化，但在进一步实践中需要注重在顶层设计中解决法律缺位、法律滞后、法律冲突的问题，处理好改革的合法性和制度的权威性、有效性问题。政府还需在权力清单的执行过程以及执行效果上增加反馈信息来源(如通过媒体及大众等多角度收集信息)，以第三方评估形式相对收窄下级政府选择性执行法律的自主权。从法理上讲，权力与责任密不可分，行政权力经由授权产生，必须对授权主体负责，统一构建权力清单和责任清单，是政府治理有效性的本质所在。未来权力清单建设需充分考虑公共管理的“碎片化”现象，引入合作治理理念，以公民需求为导向，以信息技术为治理手段，秉承正确的权力观，实现实质性的权力合理配置，规范行政权力自由裁量空间，最大程度实现公民对行政权力的有效监督，达到以权利制约权力的目的，实现对治理新形态下权力失范的有力制约，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从权力清单的各级地方政府分散试点走向统一、从碎片化走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式[41]。 注释： ①依据新制度经济学理论，制度变迁是制度的替代、转换和交易的过程，任何制度变迁都源于制度变迁需求，将制度变迁划分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种模式，这一观点在学界已基本达成共识。林毅夫；《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，上海三联书店1991年版。 ②Kwong,J.The Political Economy of Corruption in China.M.E.Sharpe,Inc,1997. ③Manion,M.Corruption by Design:Building Clean Government in Mainland China and Hong Kong.Cambridge,MA:Harvard University,2004; Wong,Kar-Yiu.Inflation,Corruption,and Income Distribution:The Recent Price Reform in China.Journal of Macroeconomics,1992,(14). ④Guo,Yong.Corruption in Transitional China:An Empirical Analysis[J].The China Quarterly,2008,(194); Landry,Pierre F.Decentralized Authoritarianism in China:The Communist Party's Control of Local Elites in the Post-Mao Era.Cambridge University Press,2008. ⑤Sun,Yan.Cadre Recruitment and Corruption:What Goes Wrong? Crime,Law and Social Change,2008,(49); Ren,Jianming and Zhizhou Du.Institutionalized Corruption:Power Overconcentration of the First-in-Command in China.Crime,Law and Social Change,2008,(49).标签：权力清单制度论文; 行政管理学论文; 行政监督论文; 行政编制论文; 社会改革论文; 社会关系论文; 时政论文; 行政审批论文; 行政部论文;