欧洲一体化与欧盟制宪：一种宪法学的解读，本文主要内容关键词为：欧洲论文,欧盟论文,化与论文,宪法学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D95.1 [文献标识码]A
欧元的顺利流通与欧盟东扩进程的加速，使得欧洲逐步由经济一体化向政治一体化的 方向迈进。未来的欧洲将以何种姿态出现于政治舞台，是欧洲政治精英们长久以来思考 的问题。(注：早在中世纪欧洲就开始孕育和形成整体意识的“欧洲概念”，进入18世 纪以后，欧洲开始探讨欧洲“联合”、“联盟”、“联邦”一类问题；20世纪欧洲联合 已从理念付诸行动，从思潮变成运动；但真正使欧洲联合形成气候，使欧洲一体化付诸 实践，物化成一个实体，则是二战以后的事。其标志是1950年5月9日的《莫内——舒曼 计划》。)这些“欧洲梦”，促使着欧洲联盟于2001年12月提出了成立制宪委员会的决 议。2002年2月28日，欧洲制宪会议(The Convention on the Future of Europe)在布 鲁塞尔开幕，用制宪委员会主席德斯坦的话说，当时的情景让人想起了1787年的美国费 城制宪会议，而欧洲制宪会议召开的目的也正是要为一体化的欧洲提供一个宪法性条约 (a Constitutional treaty)。2002年10月28日，该委员会提出了一个宪法条约草案， 按照计划，欧盟宪法最终将于2004年出台。在世界宪政史上，国际组织制定宪章并非奇 事，但以宪法的方式实现国与国之间经济、政治、社会等方面的一体化，最终建立联邦 制的“合众国”却是极为少见的。其不仅对于我们理解宪法具有规约权力、保障权利、 体现政治合法性的价值功能意义重大，而且对于我们理解在宪法的框架下以超越传统民 族国家的理念来实现国与国的统一提供了范例。笔者认为，随着欧洲一体化程度不断加 深与欧盟宪法的出台，对其研究也逐渐由纯国际法的问题转向为一国国内法的问题。本 文即从宪法学的视角来解读欧洲一体化的走向，分析欧盟制宪的动因、宪政基础及需要 解决的主要问题。
一、欧洲一体化与欧盟制宪的动因
一般认为，“一体化的国际组织在严格意义上、在实践上不仅应该高于邦联制，还应 该高于联邦制，若干国家不是简单地组合在一起，而是融合为一体”，一体化的特征有 三个方面：“首先是经济上的金融上的融合……；其次，真正一体化国际组织除了要求 经济上金融上的融合以外，还要求在国际上具有共同的政治利益和政治立场，并建立享 有权威的共同机构，在政治上做到步调一致，能够协调内部的政治利益……；第三，一 体化的国际组织还要求实施共同的社会政策，因为只有共同的社会政策，才会使劳动力 和人口的自由流动得到保障，成为现实。”[1]应该说，这一分析是较为准确的，迄今 为止的欧洲一体化进程证明了这一点，当然，就目前的状况而言，欧洲一体化的一些目 标远未实现。
二战后，昔日的强国英、德、法、意都衰落了，欧洲几乎是一片废墟，饥饿、贫困、 对战争再起的担忧困扰着欧洲各国，美苏两国都力图控制欧洲。在这种历史背景下，欧 洲许多政治家把古已有之的“欧洲观念”抬了出来，或呼吁建立“欧洲合众国”，或倡 议建立“欧洲联邦”，以便面对美苏两国取得任何单个欧洲国家所不可能取得的对世界 事务的发言权。1950年5月9日，法国外长舒曼代表法国政府公布了一个历史性建议：建 立欧洲煤钢联营。这个建议得到了前联邦德国、意大利、比利时、荷兰和卢森堡的响应 。六国在巴黎签订了建立欧洲煤钢联营条约，把各国的煤钢工业置于共同体管辖之下。 1957年，六国又进一步扩大合作范围，实行原子能联营，建立欧洲经济共同体。1967年 7月1日，欧洲煤钢联营、欧洲经济共同体和欧洲原子能联营三个组织正式合并成统一的 欧洲共同体，成员国也由当初的6个发展到12个。经济一体化使得欧洲共同化的经济实 力迅速增长，增长速度连年超过美国，到1990年，其贸易额占到全世界总额的40%，成 为世界第一大贸易集团。而经济一体化越深入，越涉及各国把经济决策权从自己手里转 让给欧共体的超国家机构，越需要欧共体政治、法律等上层建筑等超国家的共同原则得 到加强。1991年12月9～10日，欧共体12国首脑在荷兰名城马斯特里赫特举行了第46届 首脑会议。会议签署了经济和货币联盟条约及政治联盟条约，欧洲共同体从而也由此转 变为欧洲联盟。马约使欧共体从经济组织转变成经济政治组织，向欧洲联盟迈出了历史 性的一步。
客观地看，欧盟在通过非战争的方式实现欧洲统一的道路上作出了巨大努力，已经取 得了举世公认的成功。欧盟一步一个台阶把欧洲一体化建设推向深入，建立关税同盟， 实行共同外贸政策、共同农业和渔业政策；建成了内部统一大市场，在多数成员国取消 了边界检查和人员与货物自由流通；建立了经济和货币联盟，在12个国家首先使用统一 货币欧元，吸收波兰等10个国家为新成员国，等等。这些成功激励着欧洲政治家把欧盟 推向更高的层次发展，他们提出了建立政治联盟，逐步实行共同外交和防务政策，把“ 大欧洲”建成世界强大一极的宏伟战略目标。为了实现这一宏伟目标，就要求对欧盟现 有体制进行有史以来最重大的变革，即制定真正意义上的欧洲宪法，这也就意味着欧洲 的政治精英们要通过制宪把欧盟从政策共同体转向为宪政共同体。欧盟制宪既是欧洲一 体化进展的必然结果，也是欧洲一体化深化和扩大的现实需要。
首先，欧盟制宪是欧洲一体化进展的必然结果。宪政是人类为设计美好生活的最为有 力的政治框架，其意蕴在于限制权力，保障权利。[2]尽管到目前为止，欧洲大陆的政 治和经济变化已“不再发生在一个分裂的和权力均衡的欧洲，而是发生在一个由力量不 断增长的单一组织所控制的政治空间内。这样，甚至是成员国的对抗与竞争也都转而通 过共同的规则和制度来塑造和沟通。”[3]但是这些规则与制度并未能转化为宪政原则 ，因而导致欧盟的合法性不断受到挑战。合法性问题直接源于西欧政治传统中的民族国 家合法性的理念，其“不仅包括统治和决策的有效性，而且包括其公民在生命和利益受 到影响时对统治的接受程度。”[4]随着欧洲一体化进度的加深，欧洲公民自觉不自觉 地以国家合法性的标准来衡量欧盟的合法性，这样欧盟的“民主赤字”问题就出现了。 在今天欧洲的政治语境中，以普选为基础、以三权分立为原则的代议制民主模式无疑是 政权合法性的最重要内涵。但同时，合法性还应包括公民对国家的一种与生俱来、根深 蒂固的身份认同感。就欧盟现在的状况而言，其合法性是来自依据国家间条约让渡的部 分主权，而不是来自欧洲公民赋予的权力，这与西方长期奉行的“主权在民”的思想是 不一致的。而在欧盟机构层面，欧洲议会形同虚设，欧盟法院则自成体系，欧盟理事会 、委员会完全由几个大国掌控，这一切导致了欧盟机构行为能力和效率的低下。要解决 由于合法性与“民主赤字”带来的基本的宪政问题，惟一的选择就在于制定宪法，改革 欧盟机构，提升欧洲民众对欧盟的认同感。从这一点来看，欧盟制宪应当既是欧洲一体 化的初衷，(注：《舒曼计划》已明确表达了制宪的目标：欧洲一体化的目标是保障欧 洲和平，最终目标是建立欧洲联邦，实现这一目标的方式是长期累积成果(称莫奈方法) 。)又已水到渠成。
其次，欧盟制宪是欧洲一体化深化和扩大的实际需要。欧洲一体化进程直接产生于战 后欧洲形势的考虑，是为了确保欧洲的和平，不再重演第二次世界大战那样的人间悲剧 。欧盟的运作实践也确实证明了其是实现国家和解以及繁荣幸福，确保欧洲和平的惟一 途径。或许正是出于这个原因，欧洲一体化运动一经启动，便走上了“不可逆”的性质 ，也就是说，一旦一体化运动停止下来，其不仅仅意味着欧盟作为一个国际组织的消失 ，而是国家间冲突的重新开始以及战后长期和平的终结。尽管欧洲一体化趋势起伏不定 ，但当一体化进程受到威胁或动摇时，成员国都感到有维护“共同体既得”(aquiscommunautaires)的义务，“不可逆”的特征便发挥作用，从而将一体化再度推向前进 。特别是欧共体的每次扩大之前，成员国往往因新成员国的加入而担忧会动摇“欧共体 既得”。为避免一体化进程中固有的脆弱性，制宪被视为有效的途径。现代宪政理论十 分强调以宪政制度为基础的国家认同观，认为理性建构的政治文化不仅不会削弱民族国 家的独特性与文化传统的多元性，而且以基本人权、自由民主为核心的宪政理念还会型 构民众的“爱国主义”。这一点恰如哈贝马斯所言的：“多元文化社会的国家(如瑞士 和美国)证明了培养宪政原则所需要的政治文化并不要求所有公民分享相同的语言、族 群或文化根源。相反，政治文化本身就可以作为宪政爱国主义的共同基础。”“在未来 欧洲各国所合组的联邦共和国之中，相同的法制原则也应该这样去解释，也就是从不同 民族的传统与历史出发，每个国家都可以贡献自己的民族资产，与其他民族辉映互补， 谁也不会以己骄人。”罗尔斯、德沃金等人也提出了类似的观点，这样一种宪政爱国主 义的思想无疑是欧洲一体化继续推进所急需的理论基石。[5]这里有必要提及的是前一 段美国对伊拉克战争给欧盟带来的影响。在支持战争与反对战争的问题上，欧盟公开分 裂为两派，这在其创立半个世纪以来是前所未有的，也正是这个原因，使欧盟大受刺激 ，德、法两国显得比以往更加团结，决心以更为务实的方式推进欧洲一体化的进程，从 而在国际舞台上发挥重要作用。我们可以认为，现在的欧盟比以往更加需要一部宪法， 从而整合欧洲的力量，实现哈贝马斯所说的“宪政认同”。
二、欧盟制宪、欧洲一体化的宪政理论之争
1788年，就在美国宪法获得通过不久，本杰明·富兰克林给他在欧洲的一些朋友的信 中写道：“我给你们寄去这些州的新宪法，……如果它能成功，我真的不明白你们为什 么不在欧洲用类似协定的办法结成一个联邦同盟(Federal Union)和一个所有国家与王 国组成的大共和国。”[6]从此时起，欧洲人开始从理论的高度来探讨欧洲一体化的问 题了，因为从现代宪政国家的经验来看，宪政理论框架最终决定着一个国家的国家结构 、权力配置与发展方向。于是有关欧洲联合模式的各种规划先后提出，其内容蔚为壮观 ，成为贯穿欧洲历史的一个主题。圣·皮埃尔、卢梭、圣西门、康德等一代大师也都参 加到了欧洲统一的讨论之中。其中，康德的贡献尤为突出，他从哲学的角度对欧洲联合 的政治观念作了总结，并提出了建立“世界联邦”的设想，对欧洲后来的邦联或联邦主 义产生了重要影响。而事实上，欧洲一体化以及目前正在草拟中的欧洲宪法的宪政理论 之争也正是围绕着联邦制与邦联制而展开的，尽管这里面仍然包涵着复杂的国家利益。 (注：各国出于各自的国家利益考量，对于欧洲宪法的理论基础表述是不同的。德国主 张联邦主义，这可以从德国总统、总理与外长的多次演讲中看出。法国推崇民族国家的 联盟，主张欧洲宪法既要保持民族国家的特性，又要使欧洲联合成一体。英国宣称把欧 盟建成欧洲超级力量，强调政府间合作，反对联邦制。其他国家则围绕上述观点分成不 同的派别。本文为从纯宪政理论的视角分析欧洲制宪的理论基础，因而将排除这些国家 因素。)就表述而言，欧洲一体化的宪政理论曾先后出现了联邦主义、功能主义、新功 能主义、政府间主义、历史机构主义等理论，这些理论都试图回答一体化的终极目标和 实现这一目标的手段这两个基本问题。[7]下面笔者将选取目前影响较大的几个宪政理 论，以分析其主要论点。
(一)联邦主义(federalism)
联邦主义是历史最久的理论，产生于16、17世纪，康德在《论永久和平》一文中提出 过建立泛欧洲的政治组织实现和平的思想。[7](16)这种宪政理论后来显然受到了美、 加、澳等国成功实践的启发。就欧洲一体化而言，联邦主义主张在欧洲层面上建立中央 政府，而各成员国则不可避免地将部分主权让渡或转移到欧洲中央政府。2000年5月12 日，德国副总理兼外长菲舍尔在柏林洪堡大学发表了题为“从邦联到联邦——关于欧洲 一体化目标的思考”的长篇讲演，堪称一篇欧洲联邦主义集大成之作。其内容主要包括 ：第一，未来的欧洲议会实行两院制，欧洲众议院议员由各国选民选出，欧洲参议院议 员由成员国政府代表组成，前者代表“公民的欧洲”，后者代表“民族国家的欧洲”； 第二，未来的欧盟政府有两种选择，一是类似欧盟首脑会议这种模式，即仍由各个成员 国政府首脑组成，另一种则类似欧盟委员会模式，直接选出一名有很大权限的主席(即 总统)作为领导人；第三，成员国签订一项宪法条约，明确规定欧盟政府与成员国之间 “主权的划分”，欧盟只拥有“核心主权”，其他则留给成员国政府，从而避免欧盟机 构庞大、缺乏行政能力和因不透明等而产生的“民主赤字”问题。
(二)新功能主义(neofunctionalism)
欧共体建立之初，建立宪法存在困难，共同体采取了一条现实主义的功能主义一体化 路线。20世纪50、60年代，厄恩斯特·哈斯等学者通过总结一体化的实践，在功能主义 的基础上提出了新功能主义一体化理论。新功能主义认为，一体化是出于满足人们需要 更好地实现和促进共同利益的要求，要实现这种需要就必须建立具有一体化功能的国际 组织，这种组织具有协调利益的差异性、提升利益的共同性的能力。当人们的需要越来 越多地通过这种组织来实现后，人们对民族国家的效忠就会慢慢转移到这种超国家权威 上。[8]
(三)政府间至上主义(intergovernmentalism)
政府间至上主义是1960年代以斯坦利·霍夫曼等人为代表提出的一种现实主义的一体 化理论。该理论将成员国政府视为推动或阻碍欧洲合作的主要力量。他们认为，欧洲存 在着国内政治和欧盟政治两个层面，欧洲一体化应在两个层次上进行。在国家层次上， 成员国之间形成了共同利益，这对国家利益的识别和界定会发生影响；而在国际层次上 ，各成员国政府仍然是通过协商来满足国家利益，因此欧共体作为国际组织的功能就是 通过政府间的合作和协商来帮助实现以上的任务。各国政府是连接两个层面的纽带。在 他们看来，欧洲一体化并不意味着民族国家的终结，反而会增大国家的活动空间。[9]
以上三种理论都从不同的视角给欧洲的一体化提供了宪政理论框架，但就实践而言， 它们却不同程度地存在着缺陷和不足。联邦主义主张民族国家主权的丧失，一开始就受 到了各成员国政府和相当数量的民众的反对。新功能主义一再回避政治一体化的问题， 但其对于欧洲一体化目标的描述过于模糊，不确定因素太多。政府间至上主义在操作层 面上则往往由于一个成员国反对某项决策招致欧盟举步维艰。客观地讲，这三种理论仅 仅描述了欧盟未来发展的某一方面，而真正要使欧洲实现一体化，欧盟顺利出台宪法， 其关键在于使其宪政理论实现“一体化”，这一点诚如一位学者在谈及欧洲一体化的理 论争论时指出的：“如果不是视作相竞争的模式，而是不同的分析层次，那么超国家主 义者和政府间主义者的方法完全可以整合在一起，从而为欧洲一体化的动力提供一个更 加全面的图景。”[10]而事实上，这种整合的观念，确切地讲，是对欧盟属性的理解逐 步从超国家主义和政府间主义的两极对立中超脱出来的观念，是欧盟自身发展的需要。 从现阶段来讲，欧洲一体化和作为政治体系的欧盟表现出了“低于超国家的，但高于政 府间的”或“低于主权国家的，但高于国际组织的”共同体性质与特点，其或许正在从 政府间联盟走向邦联、超国家制度直到联邦制，这样一种复杂、多层次、多方面变化和 调整的进程，需要在宪政理论层面进行整合与创新，才能推动欧盟的发展。在理论整合 方面，已经开始有学者进行尝试。[11]而1990年代学术界较为流行的“治理”理论(注 ：20世纪90年代以来，治理(governance)、善治(good governance)，是各社会科学的 学者为了理解时代发展、解决社会正在发生的新问题而发明的新词汇。治理理论的主要 创始人之一罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》一书中将治理定义为一系列活动领域 里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是 一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强 制力量来实现。参见：[美]詹姆斯N.罗西瑙.没有政府的治理[M].张胜军，等译.南昌： 江西人民出版社，2001.而善治则是公民对于政府治理的期望和理想。“概括地说，善 治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公 共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”参 见：俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.8-9.事实上其是解决合 法性问题的有效性手段和方式。)也开始被融入到了欧洲一体化宪政理论当中，“欧洲 治理”理论把欧盟界定为一种“超国家治理”，成员国政府不再是政治的惟一主体，治 理的是政府与非政府、国家与社会之间的协调而非单纯的政府控制。在这个过程中，欧 盟实际上获得了传统国家的某些功能，尤其是规范政策的功能，其结果是向建立超国家 政府的目标前进。值得强调的是，治理理念所突出的民主精神，是以往任何一种理论所 不具有的，因此经过这样一种整合与创新，欧洲一体化与欧盟制宪的宪政理论基础便显 得清晰了许多，下一步我们则需要探讨制宪的一些技术性问题。
三、欧盟制宪所需解决的主要问题
现代宪法主要包括统治机构(plan or frame of Government)与权利法案(Bill ofrights)这两个基本构成要素。从欧盟的官方网站可以浏览到正在制定和讨论着的欧洲 宪法，从其每次召开的大会或分组讨论会中，我们可以看到，欧盟制宪最为主要的争论 有以下内容：(注：参见欧盟官方网站。目前宪法处于不断的修改过程中，笔者最后访 问的日期为2003年6月12日。)一体化最终目标是否要建立联邦制；建设欧洲联邦是否要 有阶段性；一体化的权力重心在国家一级还是一体化一级；成员国哪些主权职能可以转 让；如何界定主权共享的范围和边界；如何体现一体化职权的合法性、民主性和高效性 ；成员国的权益如何能在一体化一级得到反映；一体化一级的决策权和执行权如何行使 ；目前欧盟机构改革的幅度和力度，是修补调整还是变革创新；在欧洲一体化进程中如 何处理好国与国之间的关系；等等。但归根到底仍然是关于统治机构和权利法案问题。
(一)权利法案需要解决的问题
就欧盟的现状而言，其已经有了人权保障系统，但不是一个而是两个，一个是欧洲委 员会通过欧洲人权公约和欧洲社会宪章建立的；另一个是由于欧洲法院的努力(通过判 决案例)，才使人权保障逐渐成为欧盟法的基本原则写入“欧共体条约”和“欧盟条约 ”之中(称人权条款)。两个体系以前者为主。欧洲宪法必须体现人权保障的基本原则， 目前草案是以专编的方式规定的，即第二编“基本权利和欧盟公民”。这里需要解决的 是，如果这两个人权保障系统发生冲突，如何确保原则的统一以及司法制度和程序的简 化，从而避免给欧洲公民(包括个人)带来不必要的麻烦。
“欧洲公民”资格是马约开始引入的概念，意在加强欧盟对成员国国民权利和利益的 保护。一般的国际组织如独联体成员国的公民都不享有独联体公民资格。当然，制定宪 法是一个方面，实施宪法又是另外一个方面。民意测验表明，1985～1995年间，欧盟12 国公民认为自己也是欧洲公民的平均比例值从未超过20%，最高的法国也仅为27%。看来 ，如何很好地构建权利体系，解决欧洲公民对欧盟的认同感，仍是欧洲宪法所要着力研 究的问题。
(二)统治机构需要解决的问题
欧盟机构改革问题一直是欧洲一体化中的重要问题。“为了解决欧盟的合法性问题， 欧盟需要建立一个基于欧洲大多数国家的立法和行政分权模式的更加透明的政治结构。 ”[12]因此，在制宪过程中，关于这方面的讨论无疑将围绕着以提高决策和行政效率以 及加强合法性、民主化为宗旨，通过成员国间权益均衡协调，逐步使欧盟理事会、欧盟 委员会和欧洲议会三大机构之间的职权保持相互制约和平衡而展开。笔者认为，欧盟的 四大机构应该作如下调整：欧盟委员会组成将会压缩，委员人数约在25人之内。在加强 委员会主席职权的基础上，委员会将朝增强对欧洲议会负责、减少官僚化、增加透明度 、强化行政职能方向发展。欧洲议会向选民负责，它的监督和共同立法权都会得到加强 ，议会党团制也可能进一步强化，尤其在参与立法倡议和审议方面。欧盟理事会及其各 层次的相应机构在代表成员国主权利益方面的职能不可能弱化，常设机构的职权有可能 还会强化。在特定多数表决制不断扩大的基础上，欧盟理事会仍将是协调矛盾，提高决 策效率，推进一体化的关键。总之，欧盟机构改革将是一个较长时期的渐进过程，机构 的职权将趋于强化。欧洲法院是欧盟所有机构一体化程度最高的，宪法出台之后，其更 应该发挥维护法制统一的作用，利用司法审查权，充当欧洲宪政的“装置”。这是因为 宪政的建立不仅具有建构的成份，也具有经验的成份。美国有关联邦政府与州政府权力 的界分，立法机关、司法机关和行政机关之间权力的界分，大都是通过联邦最高法院的 判决来解决的。
如何对欧盟与各成员国的权限进行划分，亦将是欧盟制宪的一个难点。从世界范围来 看，目前实行联邦制的国家，或者采取中央集权式，如印度、巴基斯坦、马来西亚等国 ，其宪法详尽列举联邦与各邦职权，但未明确列举事项的剩余权力属联邦；或者采取分 权式，如美国、德国、俄罗斯等国，采用联邦列举、成员单位概括或保留形式。[13]欧 盟宪法如何来确定其与成员国的权限划分，目前尚无定法，但我们有理由相信，欧洲最 终会以一种崭新的模式来解决。因为，“过去的联邦只是其苍白的先例。寻求将独立国 家以稳定的方式联合起来的途径，是对理论的挑战，也是更新联邦理论的强有力的动力 。”[14]
总之，从宪法学角度来看，欧洲宪法的出台意味着人们对区域国际秩序的一种承诺， 这种承诺虽然不及国内的社会契约那种根本的地位，但已远远超过了一般国际宪章的基 本属性，代表着国际社会的某种契约化，或者说国际关系的某种准国内化。从这个意义 上讲，是宪政理念在世界统一中发挥作用的结果，这不仅对于我们理解依宪治国、创新 宪政理念具有重要的意义，而且对于我们理解在宪法的框架下实现世界统一更是意义重 大。
收稿日期：2003-06-15
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