分税制效率的经济学分析——基于分税制与包干制的比较研究，本文主要内容关键词为：分税制论文,包干制论文,经济学论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F810.2 文献标识码：A 文章编号：1005-1309(2013)05-0016-011
一、引言
与中国1994年分税制改革相伴而生的是，中央政府财政收入的大幅度增加，中央政府有目的进行宏观调控，以及平衡地区经济差异也变得切实可行①。为实现地区间基本公共服务水平的均等化，从1994年起，政府间转移支付力度逐年加大，2011年中央对地方税收返还和转移支付39899.96亿元，占中央财政支出的比重已高达70.7%。②未来转移支付总规模无疑还会继续提高。曾军平(2000)、马栓友和于红霞(2003)都强调平衡性的转移支付，即向落后地进行更多的倾斜性的转移支付。即使如此，在10年之后的今天，我们依然没有看到地区差距的缩小，反而，省际间经济发展差距仍在进一步拉大(潘文卿，2010)。原因何在？本文尝试着从中央转移支付与寻租的角度给出一个逻辑自治的解释。财政决策的调整通过财政收支水平和结构变化影响到地方政府公共投资水平和社会福利，从这个意义上说，理解中央转移支付如何影响地方政府财政收支决策对我国转移支付制度完善无疑具有非常重要的意义。
本文试图以中国的分税制改革为背景，在一个同时包含中央政府和地方政府的多级政府框架内，引入地方政府的寻租行为，解释中央对地方的转移支付损害社会福利的机制。本文的逻辑直觉如下：在分税制下(中央和地方分享共同的税基)，中央对地方的转移支付会导致地方政府有效公共投资不足和无效率的寻租活动滋生。本文建立了一个中央和地方政府博弈的简单模型，基于地方政府的寻租视角，比较了包干制和分税制两种体制下地方政府的最优化行为及其后果，通过阐明中央转移支付如何内部化地方公共投资的垂直外部性③，进一步从理论上分析了中央转移支付的效率和社会福利效应。本文的任务在于以简单的模型证明这种逻辑直觉在中国分税制背景下的正确性，试图从寻租的角度挖掘中央转移支付的效率及其福利含义，并讨论当前中央转移支付改革的原则和方向。
本文的创新之处主要体现在：将地方政府的寻租行为置于政府间纵向关系的框架内，为理解分税制下中央转移支付的低效率提供了一个新视角。本文的主要结论：第一，中央转移支付会刺激地方有效公共投资；第二，它还会激励无效的寻租活动，我们发现，在地方政府生存约束固定的条件下，即使中央转移支付的正向激励效应有助于实现地方公共投资的最优化水平，但是它却加剧了地方政府的寻租活动，进而抑制了中央和地方公共品的投资，导致社会福利下降。
本文的结构如下：第二部分是对分权、腐败和转移支付效率相关问题的文献述评；第三部分，建立中央-地方政府的纵向博弈模型并求其最优解作为进一步分析的基准；第四部分，通过比较包干制与分税制体制下地方政府的最优化行为，讨论分税制与中央转移支付相结合的效率及福利效应；第五部分，结论性评述。
二、相关文献述评
分权理论认为，分权的类型影响官员腐败的程度。关于财权事权不匹配和腐败水平之间的关系基本有两种类型：一是辖区间竞争；最初的理论模型由Brennan and Buchanan(1980)提出，重点分析为吸引居民的地方政府间的横向竞争，与产品市场上的竞争结果相似，政治竞争会减少政府官员在提供公共服务中抽取租金。因此，辖区间竞争模型认为，分权和腐败之间是一种负相关关系。最近，很多学者已对此进行了更深入的研究，主要集中研究支出分权的同时进行收入权力下放给地方政府的重要性，因为垂直财政转移支付让地方政府忽略管理失误带来的财务后果(Careaga and Weingast，2003；Rodden，2000)。这些模型推断，只有事权而没有财权对促进有效治理是相对失效的。二是问责和监督。这方面的模型关注代理问题和问责的政治经济学含义对分权-腐败间关系的影响。Persson and Tabellini(2000)分析了在设法以最小化努力获得最大化重选概率的官员代理制中分权的影响，在分权的情况下，每个官员针对一个单独的辖区负责特定的任务，也就是说，官员对其行为直接负责，因而能够改善政治家的绩效。这类模型暗含了财权-事权不匹配与腐败之间有正向关系。模型还发现，转移支付会削弱努力和绩效之间的联系，从而降低分权对改善政府管理的影响。事实上，Bardhan and Mookherjee(2000)甚至认为，相对于中央集权的基准情况，只有事权而没有财权会增加腐败，这是因为，联邦转移支付造成的软预算约束对抑制努力的影响实际上远远超过了分权决策引起的密切监督的直接影响。Toshihiro Ihori(2011)也证明中央政府给予地方政府补助造成的软预算约束刺激了地方政府的寻租活动，从而破坏社会福利。
近来，也有学者对分权与腐败间的关系进行了实证研究，Fisman and Gatti(2000)利用跨国数据分析认为，分权实际上能够有效的减少腐败。但是他们的分析中没有区分政府采取的分权类型，因此，Raymond Fisman and Roberta Gatti(2002)运用美国各州的数据检验了财权、事权不匹配对腐败的影响，他们发现，较大的联邦转移支付与滥用公职的高定罪率有关，联邦转移支付产生的软预算约束是有问题的，这说明财权和事权不匹配会导致更高的腐败。Weingast(2000)认为任何具有再分配性质的财政政策都会给地方政府带来负向激励，对于接受转移支付的地区，中央财力构成了一个“共同资源”，激励地方政府努力争取资源而非提供公共产品。Triesman(2002)发现，与本地自有税源相比，转移支付的主要目的，并非增加公共服务，而是购买政治支持。
而我国的1994年分税制改革本身就是最典型的一次向上集中财权，而本应集中到中央的事权却下放到了地方，造成地方政府的财权与事权不相匹配。同时，这次分税制改革也使中央政府有能力通过大规模转移支付平衡地区间的财力差异。但是，自1995年开始建立并逐步完善的转移支付制度以来，中央转移支付的规模和种类均在不断增加的同时，地区间的财力差距却在持续扩大。这一与中央转移支付初衷相悖的结果引起了众多学者的关注，从不同的视角去寻找其原因。如一些学者关注中央转移支付资金的分配(贾晓俊等，2012)；范子英等(2010)研究了转移支付的增长效率，转移支付带来的激励扭曲可能降低经济增长的潜力；郭庆旺等(2008)从公平与效率角度探究了中央转移支付未有效促进地方公共服务发展和均等化的原因。还有学者研究转移支付对地方政府行为的行为，如付文林(2010)研究发现，转移支付总体上对提高落后地区人均财力有积极作用，但在一定程度上也降低了地方的征税积极性，另外，转移支付规模扩大可能助长了地方财政支出更加偏向于行政性支出。刘小勇(2012)发现，地方财政收入分成比例的提高会提高地方政府财政努力程度，财政转移支付依赖越高则地方政府财政努力程度越低，并且地方政府会依据过去的分成比例和财政转移支付来决定其财政努力水平。袁飞等(2008)分析了财政集权过程中转移支付增加对财政供养人口膨胀的影响，并指出在我国目前的政府管理体制下，上级政府面临着无论增加哪种转移支付都可能带来问题的两难处境，等等。
事实上，1994年分税制改革以来，不是中央转移支付的规模不足，而是分权关系的动态演化，通过政府间纵向合作的微观机制，导致了近十几年中央转移支付持续的无作为状态。具体而言，中央不断向上集中财权，加剧了地方政府财权、事权的不匹配，这使得地方政府预算支出的相当部分必须依靠中央的转移支付④，而中央的转移支付实际上就是向地方政府设租的过程，中央政府对有的地区、产业和项目进行扶持，有的不扶持，是一种歧视行为，其唯一后果是扭曲市场经济，为自己创造设租的机会。地方政府必然要尽最大努力通过寻租获取更多的“共同资源”，导致地方政府的无效率支出过度，而有效率公共投资不足，损害社会福利。本文正是基于寻租这个视角，结合中国特色的转型背景，构建一个简单的中央-地方政府的理论模型，讨论转型期财税体制改革的变迁及其宏观经济后果，力求从演进的角度诠释我国现阶段分税制与中央转移支付相结合的效率问题。
三、中央和地方政府博弈的基准模型
1.分析框架
我们的模型建立在Toshihiro Ihori(2011)的基础上，但他们的模型刻画的是日本中央和地方共享税基的体制下，中央对地方政府的软预算约束激励地方政府寻租的机制。我们将其作为识别中国分税制下转移支付激励地方政府寻租的参照系。然而，日本和中国的不同在于，日本官员的选举是由选民决定的，而中国的官员任免是由中央政府决定的。本文通过构建一个包含中央政府和地方政府的2阶段政府间博弈模型来探究中央对地方的转移支付是如何激励地方公共投资和浪费性支出。简化起见，考虑一个代表性的地方政府，并忽略地方政府间的搭便车行为和溢出效应。因为Wilson(1999)等研究已经探索过由于多级政府间的非合作竞争出现的水平和垂直外部性。然而，在现实中，很多地方政府间的确有合作，尤其是大多数的地方政府都与中央政府合作。
投资生产函数f(k)满足标准的稻田条件f'(k)＞0，f"(k)＜0。为简化，我们不考虑中央政府的公共投资，在多级政府的环境下，地方公共投资可能具有地区间溢出效应。然而，因为我们考虑代表性地方政府，所以我们不引入地区间的水平溢出效应。
在我国的分税制情形下，主要税种都是在中央和地方之间按比例分成的(如增值税，75%上交中央，25%地方自留)，而且分成比例也是由中央政府统一设定的，因此，可将整个税制抽象为一个比例分成体制。假设地方政府分享总税收收入的比例为β，那么中央政府分享的比例为1-β。β是外生给定的，因而，第一阶段的地方公共投资增加了第二阶段中央政府的税收收入，因而在分税制下，地方公共投资具有垂直外部性。
从以上的均衡条件可知，式(8)表明中央政府和地方政府提供公共品的边际效用是相等的；式(9)表示地方政府公共品支出的跨期最优化配置；式(10)地方公共投资的一阶最优化条件；式(11)是效率条件，很明显，帕累托最优状态不存在任何寻租活动。
四、中央转移支付与地方政府寻租
上节建立了中央-地方政府博弈的基准模型并求其帕累托最优均衡解，在最优状态下，中央和地方之间及跨期公共品投资均可实现最优配置，且不存在寻租行为。而现实并非如此，政府也非仁慈的政府。基于政府的二元悖论，我们知道，地方政府既有追求地方产出最大化的一面，也有追求自身利益目标的一面。由于不同财税体制对地方政府的激励不同，这些制度性的差别意味着地方政府行为的变化，我们可以推断出由于地方政府行为变化引起的财税体制改革的效率变化。在本部分，我们用命题的方式给出模型的含义。
命题1 地方政府的剩余索取权越大，即a越小，在满足自身获得最大寻租收益的条件下，就会最大化地方有效公共品投资k，获取更多的财政剩余。
证明如下，假定地方政府承包一定的上缴税收额为a，而且a一定数年不变，因此是给定的，剩下的收入
-a归地方所有，并承担相应的事权，这样一来，地方就会为了自己的收入最大化而努力。这就是地方政府保护和增进市场并促进增长的动力来源。因此，地方政府在满足其自身获得寻租收益的条件下，最大化其提供公共品的效用，以促进本地的经济增长。那么，地方政府面临的最优化问题可表述为：
假定有很多类型的地方官员，地方官员的类型可表示为本地经济增长的程度，地方官员选择推动经济增长而获得留任(或晋升)，抑或是为谋私利而阻碍经济增长。地方政府的剩余索取权越大，地方政府就越有激励以权谋私；但是，另一方面，地方政府行为又受制于中央政府，因此，地方政府的寻租行为不会无限制扩张。如果保留租金S较高，地方的经济建设自然就比较落后，中央政府就必然会对地方官员采取惩罚措施。为简化，我们假设模型中中央政府对地方官员寻租的容忍度是给定的，因此地方官员的寻租努力是固定的。另外，因为全国性公共品不是由地方官员控制的，所以效用函数中不包括全国性公共品。
该问题的一阶最优化条件：
由此可见，在地方政府寻租收益给定的条件下，财政包干制能够激励地方政府进行有效的公共投资，实现公共投资的最优化水平
。但是不可否认，这同时也在一定程度上助长了寻租等非生产性财政资源的浪费。
引理1 由地方政府的预算约束可知，地方政府的剩余索取权越大，其寻租努力也越大，a给定，地方政府也会通过扩大公共投资取得更多寻租收益，这也是激励地方公共投资的另一个因素，同时这也是以财政资源的巨大浪费为代价的。
这一命题较好地解释了“财政包干制”体制下，财政紧张与经济持续增长并存的现实。行政性分权型“财政包干(分灶吃饭)”体制是改革开放-1994年间这一阶段的主要模式。1980-1984年，除北京、上海、天津外，其他地方都实行了“划分收支，分级包干”的财政体制；1985-1987年，又实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政体制；1988-1993年，又垂直划分各级政府的经济职责，由地方政府将其税收中的特定份额上解给中央政府，并根据不同地区的情况，采取六种不同形式，且一定数年不变(称“大包干”)。从理论上看，承包制是财政体制的一次制度创新，中央和地方在利益增长上都得到了实实在在的好处，既保证了财政收入，又保证了地方可以得到较大的边际留成率，具有较好的激励效果。然而其结果并非如此，不仅财政紧张造成了中央和地方政府之间的巨大摩擦，而且财政的紧张却出现在中国持续的经济增长期间。这是一个悖论。这个悖论的根源是，中国财政体制的设计让中央和地方政府都拥有了太多的自由裁量权，这为机会主义行为盛行开了方便之门⑤(王绍光，1997)。这个更复杂的问题把我们引向了一个非常独特的中国现象，那就是地方预算外收入演变成为一个庞大的地方收入来源⑥，中央对其财政预算收入占全部预算收入或占GDP比重持续下降，从而成为导致1994年中央决定用“分税制”取代多年实行“财政承包制”的主要原因。
命题2 分税制改革从制度上确立了中央-地方的税收分享比例，中央政府的分成比例越大，相应地，留给地方的税收收入就越少。在财源有限的情况下，地方政府的有效公共投资必然不足，即地方公共投资与β有关，β越小，地方公共投资水平越低。
假定中央政府政绩考核标准是给定的，那么，地方政府的最优化策略：
中国是政治上高度集权的国家，中央政府决定着地方官员的政治生涯，中国自改革开放以来推行的以GDP增长为考核标准的政治晋升锦标赛，让每个官员的仕途升迁都与本地经济增长挂钩；按照目前的晋升制度，经济竞赛的优胜者获得晋升的机会，提拔到更高一级的领导岗位，成为决定下级政府官员晋升命运的评判者。由于他们是这种激励制度的成功者，维护其正常运行自然符合他们自身的偏好和既得利益，政府官员作为政治参与人，最关心的是行政晋升和仕途(周黎安，2007)，因此，地方政府的行为又受制于中央政府。
表示保留效用，取决于中央政府的偏好。由于晋升职位的有限性，如果条件不满足，那么地方官员不仅晋升无望，其也无法继续留任。合理地假定：
假定有很多种类型的地方官员，官员的类型决定了寻租的程度，如果保留效用过低，那么相关的官员是大的寻租者。中央政府会努力选择想要的官员类型，如果中央政府努力寻找的话，就可能发现较小寻租的官员。为简化，我们假设中央政府的最优化行为是给定的，因此，他们的政治努力和所引致的保留效用是固定的。
因此，地方政府的一阶最优化条件：
当β→1时，分税制同样可以实现最优化投资水平。
引理2 由
可知，包干制对地方政府寻租努力的激励作用要强于分税制。分税制下，地方政府的最大化寻租收益受中央政府的政绩考核机制约束，保留效用越大，其寻租收益就越小。
命题3 中央转移支付是地方政府的“共同财源”，软化了地方政府的预算约束，必然会激励地方政府为之而努力寻租，寻租努力越大，获得的中央转移支付就越多，即寻租努力与中央转移支付正相关。
下面我们就通过中央-地方两阶段博弈模型证明该命题。
1.中央转移支付：第2阶段
可见，与(9)式的结果相比较，政府并没有实现标准的地方支出跨期最优化配置结果。如果中央政府不提供转移支付，地方政府的最优化行为能够实现最优化条件(9)。这个结果是提供转移支付与不提供之间的一个重要差异。
在没有转移支付的情况下，由于分税制产生的地方公共投资的垂直外部性，地方公共投资水平过低。从这一层面上说，转移支付通过刺激不充足的地方公共投资增加了社会福利。实际上，转移支付的确实现了最优投资水平。然而，一旦我们引入寻租活动，转移支付实际上是破坏福利的，它抑制了中央和地方政府提供有效公共品。因为地方公共品的效用被地方政府的生存约束给定了，公共投资的增加不是直接改善社会福利，而是增加寻租。因此，我们认为，转移支付的福利含义不仅依赖于地方公共投资的效率，而且还在于寻租的程度。
五、结论
本文结合寻租理论和财政体制改革的制度背景，建立了我国中央-地方政府间博弈的简单模型，分别讨论了财政体制演变过程中地方政府行为的变化及其宏观经济后果，模型得到的结论较好地拟合了中国转型期的现实情况，并且进一步在理论上解释了中央转移支付低效率的根源。本文主要结论如下：
第一，财政分权“包干制”给予地方政府一定的剩余索取权，在满足给定寻租收益的条件下，地方政府会最优化其投资行为，但这同时也是以寻租资源的巨大浪费为代价的。这也是分税制改革前经济持续增长和财政紧张并存的症结所在。
第二，分税制的效率取决于中央-地方的分成比例β，由于分税制引起的地方公共投资的垂直外部性，地方公共投资水平不足，而提高地方的分成比例可以改善地方公共投资水平。这与以往的研究结论是一致的，分税制的有效性取决于财权和事权的一致性。反观中国，大约70%的公共支出发生在地方，中国的地方政府承担着过高的支出责任，并且，随着大量国有企业倒闭，本来由国企承担的社会保障责任也转移给了地方政府。这种被强压的不合理的财政分配格局导致地方政府财政收入严重不匹配，这也是为什么分税制未能扭转地区不平衡加剧的原因。
第三，中央转移支付取决于地方公共投资水平和寻租努力，一方面，中央转移支付内部化了地方公共投资的垂直外部性，提高了地方公共投资水平；但另一方面，中央转移支付激励了地方政府的寻租努力，导致地方投资水平下降，同时也降低了全国性公共投资水平，即中央转移支付同时抑制了地方和中央的公共品投资，进而降低了整体社会福利。再加上，我国现行财政转移支付制度存在严重缺陷，为政府官员权力寻租提供了条件，导致雁过拔毛现象比比皆是。中央财政转移支付的专项资金分配环节上重复设置项目，多头审批，经过层层“把关”之后，几乎每一笔专款都会出现10%～30%的损耗。等等。因此，在分税制下，通过中央转移支付来平衡地区间经济差距并不是最优选择。
最后，我们在本文规范性分析的基础上，结合当前转移支付面临的两难困境，初步给出二个相关的政策推论。
第一，改革政策间财权配置和既有的事权配置。由于中国是一个政治集权而经济分权的国家，地方政府缺乏谈判力，没有独立的税权。这种强压的不合理的财政分配格局导致地方政府财政收支严重不匹配，财政资源非常有限，地方政府很难独立去追求自己的目标。因此，应适当降低中央-地方税收分成的比例，合理划分地方政府的收支责任，增进社会福利。
第二，改革和完善现有的转移支付制度。中央转移支付原则上都是为了平衡不平衡区域的平衡发展，不仅仅是为了公平，也是为了整个国家和家庭的福利改进。我们的理论提供了转移支付对福利有害的一个可能的机制。因此，我们的建议是要加快财政体制改革步伐，制定权威性的财政转移支付法律制度，各项拨款都有法律规定并以法律的形式确立下来，提高立法质量。
注释：
①Ma(1997)认为，大规模的垂直转移支付使得中央政府有能力进行宏观调控，以及有目的的平衡地区经济差异。
②数据来源：新华社：《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》。
③地方公共投资的垂直外部性是指，如果地方基础设施支出增加刺激了宏观经济活动，结果就会扩大中央和地方共享税基，在税收分享比例给定的情况下，那么中央政府的税收收入就会增加。
④中国省及以下政府支出占总政府支出的70%(其中省以下政府支出占50%)，远远高于OECD国家(地区)的32%、转型国家26%和发展中国家14%(World Bank，2002)。
⑤根据周黎安等(2009)的研究也显示，包干制阶段间的腐败立案数要高于分税制改革之后。
⑥根据国家统计局的数据，到1992年全国预算外资金的规模为3855亿元，是当年预算内财政收入的97.7%(张军，2007)。
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