监管职能分离后的中央银行独立性问题，本文主要内容关键词为：中央银行论文,职能论文,性问题论文,独立论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国中央银行独立性评介与改革后职能变化
1.现阶段中国中央银行独立性评介
萨缪尔森(1992,P481)曾经说过：自从开天辟地以来，人类有三项伟大的发明：火、轮子和中央银行。这形象地说明了中央银行在人类社会中的重要作用。从17世纪末瑞典银行首先建立至今，中央银行体制已经有三日多年的历史了。从最初的承办商业银行业务到现在的单独履行中央银行职能，可以说一部中央银行的发展史就是一部中央银行寻求独立性的历史。但是一直到20世纪初中央银行独立性的问题才得以法律形式确定，这在20世纪初的美联储、20世纪中叶的各发达国家及20世纪末欧盟中央银行法中得以充分的体现。
作为中国金融体制改革的一部分，中央银行改革的主要目标是将中国人民银行建成一个宏观调控机构和金融监管机构，从而保证经济的平稳、健康运行。改革的一个主要内容是提高中央银行的独立性，其标志之一就是1995年《中国人民银行法》的颁布。总体来说，中国人民银行的独立性是在不断增强的。
一般而言，中央银行独立性包括三个方面，即目标独立性、经济独立性和政治独立性(Guido·Tabellini,1991)（注：当然，有关中央银行独立性包括的内容还有很多的分类方法，如：人事独立性、信用独立性和政策独立性(Harsh,1993)；政策目标独立性和政策工具独立性(Debelle、Fisher,1995)；政治独立性、宏观经济独立性和融资独立性(Anand Chandavarker,1996)；人事独立性、赤字融资独立性和政策独立性(Eijffinger,1997)。）。就此来说，中国人民银行独立性具体表现是：①目标独立性。中央银行相对于国务院只享有一般货币政策事项的决策权，对于年度货币供应量、利率、汇率等重大货币政策事项只有制定和执行权，最终决策权却在国务院手中；②经济独立性。表现为中央银行对金融机构贷款很多。在发达市场经济国家，中央银行向金融机构发放的贷款，即便是像德国、日本那样高度依赖金融机构来实施货币政策的国家规模也是不大的，而我国这一比重直至2001年底仍大大高于15年前的其他国家（见表1）；③政治独立性。这表现在法律地位低，组织机构设置缺乏应有的科学性和组织保障性，主要官员任职缺乏明确的法律规定。这使中国人民银行在人事上产生两方面的弊端，即高度的行政依附性和欠缺广泛的代表性。由于在转型经济中政治独立性构成了中央银行独立性的核心，其高低直接影响了其他两个部分的真实水平以及整个中央银行独立性程度的高低，因此中国中央银行独立性总体水平是低下的。
表1 中央银行对金融机构贷款在其资产中的比重(%)
年份 19851988 1991199419972000
2001
美国
0.7 0.9
0.1 0.1 — — —
日本
8.413.6 12.110.8 — — —
德国 29.422.5 25.019.8 — — —
加拿大 7.4 2.2
2.0 1.5 — — —
瑞典
9.9 0.9
1.2 2.5 — — —
中国 80.5(1986) 73.2 66.559.445.534.7
26.6
资料来源：各国的数据根据DIS的统计计算，中国的数据根据《中国金融年鉴》计算。
总结中央银行独立性低下的原因，除了中央银行行为的政治性强、金融改革的外部制约因素多、国有金融支持的弱效和信用意识的缺损外，货币政策职能与监管职能的合一，从一定程度上削弱了中央银行的独立性。因此，尽管中外学者（Cukierman,1992;Cukierman and Webb,1995;Cukierman、Webb and Neyapti,1999；谢平，1995；王家福，1996；陈晓，1997；钱小安，2000；刘锡良、曾志耘，2000）从多个方面对于中国中央银行独立性给予了肯定和赞誉，但是由于历史的、现实的原因和条件的限制，《人行法》还存在诸条疏漏，中国人民银行的独立性仍然不是很强。正如前中国人民银行行长戴相龙坦言：“独立是相对的，是在国务院领导下保持相对独立性。”所以，中央银行依据现行的《人行法》所享有的相对独立性，远不足以使它能够完全承担起稳定币值，进行金融监管与调控的重任。
2.银监会成立后职能的变化
在刚刚结束的十届人大一次会议上，国务院组建了银监会，其目的就是使中国人民银行专注于制定和执行货币政策的职能，完善有关金融机构运行规则和改进对金融业宏观调控政策，更好地发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用，进一步改善金融服务。此次中央银行分拆、成立银监会等一系列金融改革方案，是中国在增强中央银行独立性方面迈出的实质性步伐，是中国政府为了彻底解决金融弊端而下的最大一次决心。
作为国务院直属的正部级事业单位，银监会将根据授权，统一监管银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构，主要职责是拟订有关银行业监管的政策法规，负责市场准人和运行监督，依法查处违法违规行为等。而中国人民银行将主要负责货币政策和跨行之间的资金往来，具体包括利率的调整、银行之间的现金结算支付和一些新业务等。银监会的成立将使得中央银行的视野更开阔，不再仅仅局限于商业银行上，而是将视野扩大到所有与其有交易关系的金融机构上，专注于货币政策职能，更多地着眼于产业部门和实体经济。
二、银行监管与货币政策：兼论银监会与中央银行独立性
1.银行监管与货币政策的关联
银行监管与货币政策的联系，使大部分国家在相当长的时期都将二者统一于中央银行。在有的学者(David Liewellyn,1997)研究的123个国家里，由中央银行负责银行监管的国家有89个，占72%。90年代后期以前这些国家主要集中在一些不发达的地区，其金融监管依靠的主要是结构性的制度安排，日常监管指标在其对银行监督中处于从属地位。90年代后金融创新的活跃和信息技术导致交易费用和契约转换成本的大大降低，使得银行与非银行金融机构间的界限、存款业务与投资业务之间的界限渐趋模糊，与此相对应，大部分国家成立了单独的监管机构，一些发达国家还成立了统一的监管机构。
当然，设立单独的监管机构是需要一定条件的：一是国家有着良好的金融信誉基础和完善的金融指标统计体系，信息的真实性和及时性较好，金融当局拥有较为廉价和完备的信息；二是政府财力雄厚，或者存款保险制度较为完善，基本上能够独立或联合实施对银行体系的最后救助，中央银行最后贷款人的角色主要服务于货币政策，而不对银行体系损失的弥补承担主要责任；三是法制完备，政府对金融当局活动的干预有限，而且存在着良好的协商和沟通渠道。对于大部分发展中国家而言，并不具备这些分离货币政策和金融监管的条件：一是银行体系不仅是经济活动的中介，而且一般承担着促进经济发展，协调金融市场扩张等职责，同时其本身随着社会融资结构的变化也处于不断变革之中；二是在一个相当长的时期内存在信息结构的失真与扭曲，金融当局既是信息的使用者，又在信息生产中扮演着重要角色；三是政府财力相对有限，一般也不具备完善的存款保险制度，中央银行贷款是使银行体系最终摆脱困境的重要力量。同时，金融法规体系、协调沟通机制尚有很多完善之处。这些分析表明，在发展中国家银行监管和货币政策的具体执行手段具有高度的一致性，现实中很难将同一执行手段的不同政策功能分离出来。如果一定要从一个执行手段中区分出两种不同的职能，则需要建立完善的外部措施予以保证，否则就会造成货币政策和银行监管两方面的损失，并对经济发展产生不利影响。
2.银监会目标与中央银行目标的一致性与冲突
作为金融监管机构，银监会的目标体现在以下几个方面：①保证金融机构经营的安全与稳定。在保护存款人利益的同时，从长期来看还有助于避免因货币政策与银行监管的同步震荡而导致宏观经济大起大落的现象发生。②保证金融业竞争的平等性。即通过对银行金融活动的监督管理，创造一个合法的、平等的竞争条件，防止垄断，使金融业在合法的竞争中为社会提供高效率的融资机制，为经济的稳定发展创造一个良好的金融环境。③保证金融活动各方的正当权益。在金融活动中，无论是金融机构还是其客户，都有其各自的经济权益和经济责任，银监会要能够保证各方的权益、责任的合理化和合法化，对争议进行仲裁、协调、监督和检查，保证金融业的稳定发展。④建立及时、准确反映金融机构经营状况的金融信息系统，为金融机构适度竞争、提高金融质量，为中央银行货币政策的制定提供信息。
作为货币政策决策机构，理论上说，中央银行制定货币政策目标时有稳定物价、充分就业、经济增长和国际收支平衡四个，但在不同国家各个时期各有不同侧重。中国货币政策目标经历了一个逐步演变的过程，在经济发展的不同时期，货币政策的最终目标都有所调整。改革开放以前，中国经济运行的特征集中体现在“计划”二字上，因此该时期货币政策的最终目标就是实现国民经济发展计划。随着1979年经济体制改革的不断深入，经济中市场调节的成分越来越大，货币政策的最终目标不再是“实现国民经济发展计划”，稳定货币渐渐挤入货币政策目标的行列，此后的很长一段时期内货币政策目标被概括为“发展经济、稳定货币”。进入90年代后，以稳定货币作为货币政策目标的思想开始在我国获得了生命力。1990年10月，当时的中国人民银行行长李贵鲜公开宣称：“银行，特别是中央银行必须保卫货币、保卫币值，这是第一位的职能。”（注：转引自丁鹊：“我的反通货膨胀观”，《金融研究》1991年第11期，第7页。）1993年11月，十四届三中全会做出了关于货币政策重大转变的决定，强调货币政策应以保持币值稳定为主要目标。1995年3月颁布的《人行法》则明确规定我国“货币政策目标是保持货币币值稳定，并以此促进经济增长”，把稳定币值作为中央银行的首要目标，以预防和治理通货膨胀。现阶段则应把稳定币值作为我国货币政策唯一目标，这一方面符合了现代经济增长理论和经济规律，另一方面也迎合西方各国的具体实践经验。
虽然银监会目标与中央银行目标各有侧重，二者目标仍有一致性：货币政策目标和金融监管目标都是宏观经济目标，二者之间相辅相成，具有较强的相关性。货币政策是当今各国进行宏观经济调控的主要手段，而中央银行是利用货币政策实施宏观经济调控的主体。货币政策的有效实施必须以银行金融业为作用点和传导中介，依靠金融市场上的成员机构特别是商业银行的业务经营活动，运用各种货币政策工具推行自己的政策意向、实现货币政策目标；金融监管则要为货币政策服务。既然货币政策目标是国民经济的整体目标，金融监管当然要为货币政策服务。银监会通过监管提供一个良好的金融环境，使商业银行的经营活动与中央银行的货币政策目标保持一致性，以使银行业对中央银行调节手段的及时准确传导和执行。中央银行为了保证货币政策的顺利实施，也必须通过银监会严格的监督管理活动，限制商业银行那些与中央银行政策意向不一致的经营活动，促使它们配合中央银行贯彻实施货币政策，这样在经济发展之下的金融监管才有实际意义。
当然二者目标还是有一定程度的冲突：货币政策的实质是处理经济发展与稳定货币的关系，是中央银行运用各种工具调节货币供给、进而影响宏观经济的方针和政策的总和，它是站在最宏观的角度，不仅要考虑商业银行的安全与利益，还要考虑其他金融机构的安全与利益，更要考虑到产业界、实体经济的需求，把协调总需求和总供给作为基本出发点，从国民经济全局和经济运行的整体态势出发来通盘考虑货币政策的取向；金融监管是处理金融体系的稳定和金融发展的关系，其从规范性和安全性的角度监管商业银行，防范银行业出现系统性风险，面对各类金融机构的现场检查和非现场监管，使金融体系稳健运行和健康发展，并保护存款人的利益。稳定货币以促进经济增长是货币政策的直接目标，而稳定金融体系、保护存款人的利益则是金融监管要实现的。就此而言，金融监管的目标比货币政策目标更具体一些，即货币政策是要实现经济的协调发展和充分就业，而金融监管只要达到金融的稳定。这样在政策工具的运用及实际操作过程中就会产生一定的矛盾和冲突。
三、目前的政策取向与未来的着眼点：从提高中央银行独立性的角度
货币政策的有效实施、银行监管的有效执行，其根本的目的是促进社会经济的发展。世界范围内金融管制的放松，并没有弱化各国政府对加强货币控制的努力。目前，无论是西方市场经济发达的国家，还足发展中国家，都在积极探索强化中央银行独立性，提高货币政策有效性的措施，并以此来指导实践。从未来的发展趋势看，中央银行的独立性必将逐步增强。目前已有越来越多的国家尤其是那些经历了重大金融事件和金融危机的国家都纷纷采取央行分拆的模式，并且银行监管职能的分离与中央银行的独立往往同步进行，比如英国、日本和韩国就是如此，它们将加强中央银行的独立性放在改革的首位。因此，此次中央银行职能分拆、成立独立监管部门对提高中央银行独立性具有重大的现实意义。
中央银行不具有独立性，意味着稳定货币不可能成为央行货币政策的首要目标，经济运行面临不确定因素的干扰，即使再审慎的金融监管也难以避免金融机构受到系统性风险的冲击。毋庸置疑，银监会的成立对提高中央银行独立性具有重要的意义。但是客观而言，这一改革不是很成功的，还有许多遗漏。为了从根本上改变中央银行独立性低下的状况，解决银监会成立后留下的政策空间，根据中国经济体制改革渐进与稳妥的方针，建议从目前与长远的角度分两步采取措施提高中央银行独立性。从目前来看，应采取如下政策措施：首先，要特别注意加强货币政策当局和银行监管当局之间的相互沟通和工作协调，实现信息共享，注意克服官僚主义和部门利益。因此，加强部门间协调和信息共享，并使之机制化、规范化，是今后一个时期工作的重要任务。其次，修改《中国人民银行法》。一是明确中国人民银行专一的制定货币政策的职能，以专注于稳定币值；二是改革货币政策委员会的组成方式，要考虑到社会阶层、行业和地方的代表性，吸收相关代表加入，使之成为人民银行制定和执行货币政策的决策机构。再次，应当注意沿着近年来金融管理体制改革的大方向，解决人民银行大区分行改革所遗留的一些问题，进一步理顺我国的金融监管体制。再则，中央银行为了更好地制订和执行货币政策，仍然必须拥有对商业银行及其他所有在，户央银行开户的金融机构必要的“检查权”，以把握金融机构的财务状况以及金融市场的实际风险。第五，建立存款保险制度，以实施对银行体系的救助任务，减少中央银行对银行体系损失的弥补承担主要责任。最后，引导公众形成合理的预期。一方面是由政府公布长期的经济发展目标，并定期发布货币政策目标和实施计划；另一方面是增加中央银行货币政策的透明度、公开性和可信度，以获得公众对中央银行货币政策的支持。
从长远来说，为增强中央银行独立性，其着眼点应为：首先是增强中央银行的政治地位，提高政治独立性。一方面是在组织上最终目标使其独立于政府，隶属于全国人大，使其免受政府短期政策的左右；另一方面是在人事上使人民银行领导任期与政府首脑任期错开，摆脱政府短期政治压力影响，保证货币政策的连续性。其次是成立统一的监管机构。我国目前实行的是分业经营的金融发展模式，现今的银监会、证监会、保监会分业监管是适合这一模式的管理体制。混业经营是金融业发展的未来趋势，为了迎合这一趋势，适应加入WTO后银行业开放及竞争的需要，未来应将金融业的监管权力集中统一起来，成立统一的监管机构，以为金融业向湿业经营转变提供有力的保障，并解决跨行业金融产品监管权限模糊不清的难题。再次是增强政府的财政实力，强化中央银行独立性的经济基础。改革开放以来，国家宏观调控的实施是依靠财政政策和货币政策来实现的。由于当前的财政规模小，在财政政策不能完全发挥作用的情况下就需要货币政策的配合。如果政府财力雄厚，那么就不要货币政策的配合，则中央银行就可依据经济的现实状况独立地制定和实施货币政策。即如宁咏（宁咏，2000）在谈及增强中国中央银行独立性时所言，“依赖于政府从微观经济领域的退出和中央财政能力的逐步加强。”（注：宁咏：《内生货币供给：理论假说与经验事实》，经济科学出版社2000年版，第132～134页。）它也印证了美国著名金融学家麦金农博士反复强调的一个观点，“没有一个健全而强大的财政基础，经济改革、金融改革，乃至经济发展都很难取得真正的成功。”（注：R.I.麦金农：《金融改革的顺序》，中国金融出版社1997年版，第163页。）
总之，如果中央银行在货币政策制定和执行上不具有独立性，就没有必要将银行监管职能从中央银行分离。中央银行不具有独立性，意味着稳定货币就不可能成为中央银行货币政策的首要目标，经济运行面临不确定因素的干扰。即使再独立、再审慎的金融监管，也难以避免金融机构受到系统性风险的冲击。在通货膨胀的条件下，银行及其他金融机构决策的信息极易出现失真现象，使得金融机构的经营行为容易发生扭曲，从而造成微观经济主体活动的效率下降和经济运行的系统性风险增加。因此中央银行在货币政策制定和执行上具有一定的独立性是分离银行监管职能的必要条件，也是银监会成立后必须着力解决的问题。
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