我国区域政策的“泛化”、困境摆脱及其新方位找寻，本文主要内容关键词为：困境论文,方位论文,区域论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为政府调控经济活动的重要手段，区域政策对经济版图具有重要的塑造作用。区域政策始于20世纪30年代西方国家对欠发达地区的开发，兴于20世纪60年代发展中国家的赶超实践，在80年代之后伴随我国改革开放进程成为我国重要的政策工具。随着我国区域发展总体战略、主体功能区战略以及一系列改革试验区和国家级区域规划的颁布实施，区域政策在我国经济转型发展中的角色越来越重要。 一、我国区域政策变迁 区域政策是政府为促进区域经济发展、缩小区域发展差距而采取的对经济活动的空间干预。我国改革开放以来区域政策演变，大致可分为三个主要阶段：1978-1998年以东部沿海地区崛起为标志的区域不平衡发展阶段；1999-2005年以区域发展总体战略实施为代表的区域协调发展阶段，以及2006年以来以众多试验区、新区和国家级区域规划密集出台为特征的区域协调发展新阶段。三个阶段各有各的特点。 在改革开放初期的区域不平衡发展阶段，我国区域政策采取向东南沿海地区倾斜的战略导向，明显的标志是1980年后开办深圳、珠海、厦门、珠海和海南经济特区，并在1984年后开放一批沿海开放城市。国家在赋予经济特区和开放城市“先行先试”的政策权限的同时，还从项目、产业、资金、土地等各个方面支持东南沿海的经济崛起。东南沿海地区经济因此获得迅速提升，在拉动全国经济增长的同时，也使区域差距日益扩大。 鉴于区域发展差距凸显的形势，我国90年代初期就开始调整区域政策方向。以1999年“西部大开发”战略的提出为标志，我国进入区域经济协调发展阶段。我国这一阶段的区域政策加强了对东部地区之外的其他地区发展的支持力度，相继提出西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起，形成以区域发展总体战略为主体的区域协调发展政策导向。在此政策导向影响下，区域差距拉大的形势得到控制，但区域协调发展依然任重道远。 2006年以来，我国进入区域政策深化、细化和协调化的新的阶段，最突出的表现就是一系列国家级新区、改革试验区和区域规划的出台以及主体功能区战略的提出。在这一阶段的区域政策中体制改革的导向更加凸显，空间尺度和政策调控手段向更加精细化的方向发展。 区域政策为我国经济腾飞和区域经济版图的优化作出了历史性的贡献。进入新的阶段以来，密集的区域政策文件的出台推动了区域经济协调发展的深化和细化。区域发展总体战略、主体功能区战略的密切配合和一系列新区、改革试验区以及区域规划的合理匹配将大大促进我国区域协调发展格局和体制机制改革进程。与此同时，当前区域政策也存在一些争论和挑战。一方面，区域政策出台之后的贯彻落实面临严重的问题，区域协调机制的建立和区域政策体系的完善是摆在我们面前的重要任务。另一方面，一系列区域政策和区域规划出台带来区域政策“泛化”的质疑，区域政策应当力避“普惠化”倾向。深入研究新阶段我国区域政策的基本特征和趋势，考察区域政策的空间效应，对于准确把握区域政策走向、保障我国未来区域经济持续健康发展具有重要意义。 二、区域政策的理论特质和实践原则 区域政策是国家所有政策类型中唯一能够对经济版图产生积极的空间干预的政策手段，它不但作用于空间差异的弥合、区域发展的协调，而且能够在促进优势区域加快崛起的过程中打造提高国家竞争力的空间抓手。这些功能的实现都有赖于区域政策所独有的理论特质，正是这些特征使区域政策成为不可取代的独立体系。 (一)区域政策的空间性：统一布局，分类指导 空间性是区域政策最突出的理论特征之一，也是区域政策区别于一般的宏观经济政策的关键所在。空间性是经济活动的本质属性，经济生产的空间层次、空间尺度以及空间依赖和异质性问题是任何国家在制定经济政策时都无法回避的现实问题。 1.区域政策的层次性和空间尺度 区域政策必须考虑空间层次性和空间尺度的影响，不同的空间尺度存在不同的经济聚集和分散的影响机制。[1]迄今为止，我国已经形成区域发展总体战略、主体功能区战略和众多改革试验区、国家级区域规划等一系列空间尺度划分，将区域政策的空间层次进行初步的界定。不同空间层次和空间尺度的区域具有不同的区域内聚性、区际差异性，这将对政策的实施效果产生显著的影响。 区域政策在空间层次性和空间尺度的把握上容易产生两个偏差。一是空间层次界定过于宽泛、尺度过大容易导致政策的普惠性偏差。比如，在四大板块的划分之下，很多区域性的政策如“西部大开发”、“振兴东北地区等老工业基地”等举措的空间重点不突出、遍地开花，造成区域政策的普惠性影响实施效果。二是对空间层次的把握过低、尺度过小造成各地政策“碎片化”和随意性问题。众多国家级区域规划和综合配套改革试验区的设立一方面明确了区域政策的空间重点，另一方面如果空间层次划分不当也容易造成各地政策碎片化、随意化的问题。这种情况不但无法形成政策合力，反而造成对国家区域政策体系的冲击。因此，把握区域政策的合理层次、形成科学有序的空间尺度体系，对保障政策实施效果具有重要意义。 2.区域政策的空间依赖性和空间异质性 空间依赖性是指一个区域与周围区域存在显著的相互影响和相互依赖，这种影响可以是正向的，也可以是负向的。空间依赖性最突出的表现就是产业集群的出现以及城市群、经济带的形成。区域政策的实施效果受空间依赖性的显著影响，因此在制定区域政策时必须考虑不同政策的空间作用对政策效果的强化或者抵消作用，根据空间依赖的方向和范围确定政策的范围和手段。在现实中，空间依赖性是经济活动在空间上自发形成的，该范围与行政区划往往不一致。我国的区域政策实践是以行政区为空间单位进行政策干预，各区域之间缺乏相应的组织协调制度。因此区域政策的实施中空间依赖关系往往被行政边界割裂造成效率损失，这一过程伴随着区域矛盾和冲突。建立完善的区域协调机制，有助于利用区域政策空间依赖性改善整体经济绩效。 空间异质性是指经济活动和结构关系在不同区域有不同表现。区域政策必须考虑到经济版图的空间分异，从空间异质性出发制定差异化的举措，因地制宜地进行区域发展调控和引导。忽视空间异质性将导致政策“一刀切”问题，降低区域政策的针对性和有效性。从空间异质性出发，区域政策应当进一步突出分类指导、差异化发展的要求，在保证整体政策协调配合的基础上分区域实施因地制宜的发展政策。 (二)区域政策的相对开放性：服从整体，合作多赢 区域政策的相对开放性来自区际关系的竞合性。[2]一方面国家各区域都服从中央政府的统一领导，广泛的区域间产品、劳动力、资本和知识溢出等方面的联系和交流是区域的本质属性[3]，区际协调符合区域整体利益；另一方面，各个区域都是独立的利益主体，区域之间存在的竞争关系又使各区域无法完全一致行动。因此，区域政策既不像单区域的宏观政策一样完全开放，享有共同市场、共同要素和共同利益；也不像国际贸易政策一样注重区域保护，利用关税、配额等手段保护本地市场。区域政策具有相对开放性，并且这种开放的程度会随着经济发展逐渐增强。 改革开放以来，我国为激发地方的发展活力实行大规模“放权”，赋予地方主体地位。随之而来的是各地的盲目建设和地方保护主义。为能够在与其他地区的竞争中占据优势，各地纷纷展开“原料大战”、“市场大战”，甚至“以邻为壑”、恶性竞争。尽管近年来地方保护问题逐渐消弭，但区域之间分工合作、优势互补的态势依然不明显。区域政策如何把握相对开放性的程度和发展方向，促进区域之间的关系更多转到优势互补、合作双赢上来，是摆在我们面前的重要课题。 (三)区域政策的局部干预性：局部干预，上下协同 作为国家政策的一种类型，区域政策首先具有干预性，即区域政策是政府对经济版图的公共干预。我国区域政策的干预性具有自身的特点。 第一，我国区域政策是以缩小差距和打造增长极为目标进行的局部干预。与前苏联等计划经济国家相比，我国的区域政策干预地区不是全部国土，也不承担全部的开发责任；我国的干预是对重点地区的局部干预。与西方市场经济国家相比，我国的干预不但关注“问题地区”的开发，而且关注具有发展优势的“潜力地区”的崛起。西方发达国家拥有良好的经济基础和竞争力，因此其区域政策更多地强调弥补“市场失灵”、减少区际差异和空间不平等，其对发展问题的强调是着眼于在区域协调发展基础上的资源优化配置。而我国社会主义市场经济体制特征和发展中国家的基本国情决定区域政策必须放眼国际竞争和增长极培育，对优势地区、潜力地区的崛起应当给予更大的支持。 第二，我国区域政策是“多元主体、上下协调”的公共干预。区域政策在组织上是“来自上面”的政策[4]，天然具有“自上而下”的特征，必须体现国家意志。同时区域政策的制定和实施也不能脱离地方的协调配合，一方面要发挥地方政府的主动性为政策的制定提供参考，同时调动地方政府、企业和社会组织等多元主体的积极性来保障区域政策的贯彻落实。区域政策的制定和实施一方面需要协调整体与局部的关系，既服从整体利益，又调动局部的活力；另一方面需要协调多利益主体之间的区际关系，破除地方保护、促进合作共赢。“多元主体、上下协同”的组织特征是区域政策发挥干预效应的重要保证。 三、我国区域政策的新阶段和新特征 2006年以来，我国一系列区域政策文件的出台标志着区域政策进入新的阶段。这些区域政策大致可以分为三类：国家级新区、改革试验区(示范区)和国家级区域规划。国家级新区是国家重点开发建设的地区，它们一方面享受国务院直接批复的优惠政策和权限，另一方面在辖区内部实行更加开放的特殊政策，着力进行体制改革和创新的探索性工作。迄今我国共设立8个国家级新区。改革试验区包括国家综合配套改革试验区、综合改革试点和试验区等一系列试验区(示范区)，主要承担先行先试的体制改革和创新任务，在带动周边地区增长的同时，发挥体制改革的示范作用。进入新阶段以来，我国的区域规划不断出台，对地区经济发展进行更加具体的定位和指导。迄今除新区、改革试验区规划和一系列国务院对区域经济发展的指导意见之外，我国经国务院批准的区域规划总数近40部，成为我国区域政策进入新的阶段的重要标志。 尽管国家级新区、改革试验区和区域规划都是新时期我国区域政策的组成部分，但它们之间存在明显的区别。国家级新区是国家重点建设、体现国家战略意图的重点区域。它一方面发挥区域增长极的作用，带动周边地区发展；另一方面具有体制改革和创新功能。改革试验区则是以体制改革为主要目标、先行先试的试验区(示范区)(见表1)。它不但有利于推动我国改革开放事业向纵深发展，而且选取较小范围进行试验的方法能够控制试错成本，避免造成大的社会动荡。区域规划与新区、试验区不同，一方面区域规划的规定更加具体，具有更强的可操作性；另一方面区域规划将区域战略地位和发展方向作为重要内容进行规定，这就在很大程度上规避了地方政府的短期化行为，保证发展连续性。 在新的阶段，我国区域政策表现出一系列新特点。深入研究区域政策新特点对于准确把握我国区域政策未来走向具有重要意义。 第一，区域政策的空间尺度不断细化。我国区域政策的空间尺度划分经历了不断的调整过程。从新中国成立初期毛泽东同志在《论十大关系》中着重论述沿海和内地的关系，到邓小平同志提出“两个大局”思想，再到三大地带的区域划分，我国区域政策空间尺度都很大。21世纪初期，我国形成四大板块划分的区域发展总体战略，为后来区域政策的空间划分奠定基本格局。在此基础上，进入新阶段以来我国推出了一系列更加精细的区域规划，将区域政策的空间划分从板块层面缩小到跨省区层面，进一步缩小到省级和省内的层面。比如，《广西北部湾经济区发展规划》、《关中一天水经济区发展规划》、《横琴总体发展规划》以及《中国图们江区域合作开发规划纲要》等规划都将空间尺度放到跨省区或者省内的层面。我国区域政策空间尺度之所以不断细化，一方面立足于区域发展总体战略奠定的基本格局，同时反映了我国区域政策精准化发展的方向。区域管理和调控更有针对性，有效地避免区域政策“一刀切”和政策“泛化”的弊端，更好地体现出区域政策分类指导和差异化的原则。 第二，区域政策更加关注体制改革和内生驱动。纵观我国改革开放以来的经济发展历程，基本的规律是以开放促改革。这一方面带动了我国经济的迅速发展并融入世界；另一方面，高度依赖开放和外需的经济增长方式造成了我国经济内外失衡、内需不足和发展模式不可持续的困境；体制改革和内生驱动成为我国区域经济发展的必然选择。进入新阶段以来我国区域政策在坚持对外开放的同时更加关注体制改革和挖掘内生增长动力，最突出的标志就是一系列改革试验区的设立。从2005年以来，我国相继设立的上海浦东新区、天津滨海新区等综合配套改革试验区，并进行金融综合改革和内陆开放型经济的试验。一系列以制度创新为主要内容、以内生增长为主要动力的试验区的设立标志我国区域经济政策更加注重体制机制创新。而中国上海自由贸易试验区、义乌国际贸易综合改革试点以及滇桂延边金融综合改革试验区的设立将我国对外开放推向更高的水平。
