地方政府职能有效性的建构逻辑：基于供求框架的分析，本文主要内容关键词为：政府职能论文,框架论文,逻辑论文,有效性论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
随着经济发展水平和社会文明程度的提高，社会公共需求的范围越来越宽泛，层次也不断提升，而政府却因为回应性不够、效能性不强、透明性不高等原因，并不能满足所有公共需求。同时，政府出于自身考虑，在履行职能时可能会出现与公共需求相脱节的现象。这两种情况的存在，都会导致政府履行职能与社会公共需求之间的不吻合。换句话说，政府履行的职能未能完全符合公众之所需，公共供给和公共需求之间没有形成一一对应的关系。理论界对这个问题也做了一定程度的探讨。有学者认为，政府活动的主要目的是为全体公民提供全面而优质的公共产品，因而公共需求决定了政府的职能、活动范围与活动方式，公共需求的变化决定了政府职能、体制与行为的变化。① 还有学者探讨了政府缺乏效率的原因，认为要提高政府职能的有效性，首先要尊重公共需求。但是，多数研究成果并没有在严格意义上对政府职能有效性本身做出更为一般性的解释，从而无法据此为实际操作层面提供理论指导。本文首先将政府的基本职能归结为供给公共产品，然后以此为分析前提，从经济学的视角出发，通过引入供求分析框架，运用集合工具，把地方政府职能有效性分析科学化、一般化，并在逻辑推演的基础上明确地方政府职能有效性的逻辑本质，进而为提升地方政府职能有效性提供一定的理论指引。
地方政府职能的需求分析：影响因素与逻辑演化
（一）地方政府职能需求的影响因素
世界银行发布的《1997年世界发展报告》认为，政府的职能是提供公共物品和公共服务。② 因此，对地方政府履行职能的需求，实质上就是对地方政府所提供的公共产品的需求。这种需求有别于欲望、愿望和需要、要求等主观性概念，只有在一定的约束条件之下，如一定时期内、既定税收水平③下，才能对公共产品需求进行分析。但是，由于公共产品的非竞争性、非排他性以及交易的特殊性等特征，人们对公共产品的需求又是一种具有不可分割性的共同利益导向的需求，而非个别需求的简单累加。④ 政府职能的履行过程实际上就是为公众提供公共产品的过程，因而对政府职能的需求是个体决策与集体决策的统一。这种需求除了具有大多数学者认可的不可分割性的特点以外，还主要具备以下特点：
一是程序性。通常对私人产品的需求可以通过购买意愿和购买能力的耦合在市场上得以体现。而对政府职能的需求则必须具备程序性特点，因为并非所有社会公众的要求都能成为需求，只有当要求通过有效途径进行合法表达后，才可能形成需求。
二是现实性。这种需求只有符合客观条件，才会具备实现的可能。同时，当需求形成后，地方政府必须站在整个社会层面上，通过对总成本和总收益的衡量，最大限度地予以满足。
三是矛盾性。由阿罗不可能定理⑤ 可知，在绝大多数情况下，将每个个体的偏好综合成完全一致的集体偏好是不可能的。这就是说，公众对地方政府职能的具体需求偏好不可能是统一的，即使是在少数服从多数的原则下，也含有内在矛盾。
由于会对地方政府职能产生需求的主体不仅包括个人、企业和民间组织，还包括可以影响地方政府行为的上级政府，因此，影响地方政府职能需求的因素主要可以归结为社会公众需求、上级政府要求和社会自主要求。
社会公众需求，是指一定时期内，在既定的政治、经济、文化条件下，个人、企业和民间组织对地方政府提供公共产品的需求。在经济社会发展的不同阶段，社会公众需求的内容和层次也不尽相同，由此对地方政府履行职能时应涉及的领域以及应有的效能水平均会产生一定的影响。
上级政府要求，是指上级政府出于自身的责任和偏好，对地方政府履行相关职能做出的指令或规定。这一因素对地方政府职能的具体影响与中央政府的经济社会管理策略相关，它既可能扩大或增强地方政府的职能，也可能弱化或取消地方政府原有的某些职能。
社会自主要求，是指社会公众希望政府撤销某些方面的管制，让他们进行自我管理、自行提供公共产品的诉求。这一因素存在的原因，一方面在于地方政府履行的某些职能实际上可以由社会公众自行实现；另一方面在于对某项具体的公共产品而言，社会公众需求自身也存在相互对立的意见。因此，社会自主要求因素在某种程度上影响和制约着地方政府职能的扩张。
（二）地方政府职能需求的静态结构与动态演化
本文所探讨的地方政府职能需求和供给及其各影响因素，均为高度概括的抽象概念。为了直观反映其内在关系，笔者运用集合论方法来构筑相应的逻辑模型。集合论是一门研究集合的数学理论，包含集合、元素和成员关系等数学中最基本的概念。其创立者德国数学家康托尔对集合所下的定义是：把若干确定的有区别的（不论是具体的或抽象的）事物合并起来，看做一个整体，就称为一个集合，其中各事物称为该集合的元素。集合论被誉为20世纪最伟大的数学创造，不仅是现代数学的基石，还被广泛地应用于各种科学和技术领域。将集合论用于本文研究，不仅能够体现高度抽象、精密定义、严密推理的优势，还能运用维恩图（也称文氏图，用于显示元素集合重叠区域的图示）表示集合与集合之间的相互关系，使得抽象的理论变得更加直观，更加易于理解，从而帮助我们更简捷地解决问题。在地方政府职能需求和供给分析中，可以把诸多影响因素构造为与之相对应的集合并进行运算，从而帮助我们进一步理解这些因素的相互关系及其与政府职能有效性的关系。本文涉及的集合运算有：并集，以属于A或属于B的元素为元素的集合称为A与B的并（集），记作A∪B；交集，以属于A且属于B的元素为元素的集合称为A与B的交（集），记作A∩B；差集，由所有属于A且不属于B的元素组成的集合，叫做集合A减集合B（或集合A与集合B之差），表示为A－B。
首先我们可以运用集合工具，把诸多具体事项组成与各影响因素相对应的集合，从而得出地方政府职能需求的静态结构模型。其中，社会公众需求与上级政府要求既有差异，又有重叠。差异部分表示社会公众需求与上级政府要求不相一致；重叠部分表示上级政府要求正好也是社会公众需求，且重叠的部分越大，表明上级政府的要求越顺应民意。鉴于社会有自我管理、自主提供公共产品的倾向，对于地方政府职能的总的需求可表述为社会公众需求和上级政府要求的并集，但不包含社会自主要求。
图1
如图1所示，D表示总的需求，N表示社会公众需求，C表示上级政府要求，F表示社会自主要求，则地方政府职能需求的静态结构可以表示为：
D＝N∪C－F
（1）
图1中的阴影部分即为总的需求（D）。考虑到还有除三种主要影响因素以外的其他影响因素（表示为α），公式（1）可以进一步扩展为：
D＝（N∪C－F）∪α （2－1）
或
D＝（N∪C－F）－α （2－2）
当然，各种关于地方政府职能的需求之间的关系结构也不是一成不变的，在不同条件下每种影响因素的变化都可能引致整个关系结构的变动。
从历史角度来看，在不同时期不同因素对总的需求的影响也不相同。在高度集权的情况下，社会公众需求和社会自主要求的影响不大，上级政府要求是地方政府职能需求的决定性因素。此时，对D的主要影响来自于C，C与N以及C与F的交集较小。随着管制的放松和社会自主意识的增强，C与N将逐渐靠拢，其交集也随之增大。与此同时，F将向N和C内扩展，社会自主要求的影响将更加明显。
从区域角度来看，虽然不同地方政府面对的上级政府要求大体相同，但社会公众需求和社会自主要求仍存在明显的地区差异。各地的经济社会发展水平，一定程度上既制约着社会公众需求和社会自主要求的影响力，又限制着社会公众需求与上级政府要求的交集范围以及社会自主要求的扩展。结合图1来看，随着经济社会发展水平的提高，N和F越大，C越向N靠拢，N和C的交集也就越大；同时，由于F的作用增强，F与N∪C的重叠部分也越来越大。
从市场角度来看，总的需求与市场的成熟程度有很大关系。市场越成熟，政府与企业、民间组织的关系越趋于平等，影响D的三大因素之间的互动越趋于频繁。在市场经济有待完善的情况下，一方面，由于社会公众需求反馈至政府层面的机制尚需健全，C与N的交集偏小；另一方面，鉴于社会自主意识仍需提高，F的作用还未充分体现出来。
地方政府职能的供给分析：影响因素与逻辑演化
（一）地方政府职能供给的影响因素
地方政府存在的基本经济理由，就是提供社会公众所偏好的地方公共产品。⑥ 作为公共产品的供给主体，地方政府的供给意愿与供给能力必然对公共产品供给的深度和广度有着重要影响。事实上，地方政府职能的履行并不完全是一个理论认知问题，而是政府行为偏好与约束条件相互作用的产物，政府职能的理论定位与实际履行之间总是存在着一定的差异。因此，地方政府职能供给可以理解为，在某一特定时期内，在某一税收水平下地方政府愿意并且能够提供的公共产品。需要说明的是，这里的意愿与能力并非如私人产品那样与价格一一对应，而是与地方政府的意志和目标有很大关联，是地方政府在一系列约束条件下将其意志和目标转化为现实的行为。这种供给主要有以下特点：
一是稳定性。与某些具体的行政行为相区别，地方政府职能一旦确定下来，就具有一定的延续性，要能够持续而稳定地提供公共产品。
二是有用性。地方政府履行职能必须符合实际状况，具备较好的针对性和功能性，可以产生一定的社会效用。有用性是衡量某项具体职能能否列入供给范围的必要条件。
三是能动性。作为公共产品供给主体的地方政府应发挥主观能动性，主动回应需求，积极利用现实条件满足需求。但是这种能动性有可能会导致地方政府职能过度扩张。
影响地方政府职能供给的因素主要有体制、资源和效能。体制是人类设计的制约人们相互行为的约束条件，它定义和限制了决策者的行为集合。⑦ 基于依法行政的要求，地方政府履行职能的行为必须限定在体制范围之内，越过体制界限的行为是不被允许的。因此，地方政府的行政管理体制在很大程度上决定着其职能的履行范围和实施对象。
资源包括人力、物力、财力、信息、技术等，这里指政府履行职能时所能够利用的生产要素。政府职能的强弱和作用的大小受制于特定条件下的资源状况和对资源的支配程度。这也是同一地方政府在不同时期以及同一时期不同地方政府的职能存在差异的主要原因之一。
效能指政府的行为能力和工作效率，它直接关系到政府职能的运作效果，包括主观意愿、工作作风、创新能力等。效能因素从主观能动性的角度对地方政府的职能范围做了进一步的限定，这意味着虽然某些具体职能在体制规定之内，也在地方政府力所能及的范围之内，但由于行为能力和工作效率的差异，所产生的实际结果也会有所不同。
（二）地方政府职能供给的静态结构与动态演化
我们同样可以运用集合工具，建立地方政府职能供给的静态结构模型。其中，体制因素决定了地方政府应该在哪些方面履行相关职能，行使职能的范围不得超出法律法规的限定。资源因素决定了地方政府只能从实际出发，在人力、财力、物力等条件许可的情况下履行职能。效能因素则从能力与效率层面决定了地方政府履行职能的现实效果。三者的交集便形成总的供给。
图2
如图2所示，S表示总的供给，I表示体制因素，R表示资源因素，E表示效能因素，则地方政府职能供给的静态结构可以表示为：
S＝I∩R∩E（3）
图2中的阴影部分构成总的供给（S）。考虑到还有除三种主要影响因素以外的其他影响因素（表示为β），公式（3）可以进一步扩展为：
S＝I∩R∩E∩β （4）
显然，随着经济社会环境的不断变化，影响地方政府职能供给的各种因素之间的关系结构也会随之做出调整。
从历史角度来看，在计划经济时期，资源主要由中央政府集中配置，地方政府可利用的资源不多，效能比较低，其供给能力相对较弱。在市场经济时期，地方政府的自主性有了很大提高，资源因素和效能因素的重要性渐趋明显，供给能力和范围也随之扩大。结合图2来看，随着时间的推移，R和E逐步向I内扩展，S的范围不断扩大。
从区域角度来看，同一国家内各地区面临的体制因素大致相仿，但由于资源禀赋不同，地方政府可利用的人力、财力、物力存在差别，同时，各地方政府在思想观念、努力程度、创新能力等方面也存在显著差异，地方政府职能供给主要受资源因素和效能因素影响。结合图2来看，在体制不变的情况下，经济越发达、资源越丰富、政府效能越高的地方，R和E越向I靠拢，S的范围就越大。
从市场角度来看，在市场化改革的进程中，地方政府的角色定位、行为模式和偏好等不是一成不变的，会根据约束条件和激励机制的变化而做出调整。同时，随着民主法治的逐步健全和社会自主意识的不断增强，社会自主要求因素对地方政府履行职能的影响将越来越大。结合图2来看，由于市场经济渐趋完善，I与E的交集以及R与E的交集将有所增大，E向I与R的交集内部扩展的趋势更加明显。
地方政府职能的有效性分析：逻辑本质与提升策略
综合上面的分析不难看出，地方政府履行职能所形成的总供给与社会公众的总需求并不总是完全吻合的。当总供给中存在未反映总需求的部分或总需求中存在未被总供给满足的部分，都可以理解为效率的缺失。因此，要提高地方政府职能的有效性，就要尽可能地使总供给与总需求相互吻合。
（一）地方政府职能有效性的逻辑本质
首先需要对两个概念做进一步说明：均衡和有效。经济学中一般有两种均衡，一种是“数量均衡”，即对立的变量在数量上正好相等，如供求均衡；另一种是“行为均衡”，即对立势力中任何一方都不具有改变现状的动机和能力，如“纳什均衡”。均衡是否有效，不仅仅取决于均衡的性质，同时还取决于效率的标准，即什么样的状态才是有效配置的状态。虽然地方政府职能在一段时间内可能表现出一种相对稳定的状态，但这并不能理解为供求双方的均衡，而是由于总的供给受到了相关因素的制约，只能在一定范围内与总的需求中的一部分相吻合，因而并非完全有效。奥斯本和盖布勒认为，对于地方政府而言，如果在做一件不该做的事情上工作效率很高，那是再愚蠢不过了。⑧ 因此，地方政府职能的有效性，既是一个“做什么事”的问题，也是一个“怎么做”的问题。地方政府应该尽可能高效地去做总的需求范围内的事情，并努力缩减与总的需求不相符合的相关职能。从这个意义上讲，所谓地方政府职能的有效性，指的是总的供给与总的需求相符合的程度。其集合表达式为：
V＝D∩S（5）
如图3所示，D表示总的需求，S表示总的供给，两者的重合部分V表示供给与需求吻合，从而是有效的。D内的空白部分表示有一部分需求没有得到满足，即地方政府“缺位”；S内的空白部分表示供给未与需求相对应、相切合，其中的某些部分可能会导致地方政府“越位”。当总的供给（S）与总的需求（D）相交部分（V）较小时，意味着有效性较低；当总的供给（S）与总的需求（D）相交部分（V）较大时，意味着有效性较高。
图3
有效性存在两种极端情况：一是总的供给与总的需求完全不符，地方政府供给的公共产品整体失效，即V＝D∩S＝
，如图4所示。
图4
二是总的供给完全符合总的需求，地方政府供给的公共产品完全有效，即V＝D∩S＝D＝S，如图5所示。
图5
（二）提升地方政府职能有效性的基本策略
其一，明确地方政府职能边界，提高供给的有效性。在一定时期内、各种可能的税收水平下，需求都是有限的。由于政府的职能就在于供给公共产品，需求的范围客观上限定了政府职能的边界。与之相对应，政府应当供给的公共产品也必然是有限的。地方政府履行职能，供给公共产品，就是要把稀缺的资源用在满足需求上，而不应做除此以外的事情。从这个意义上讲，“有限”是“有效”的必要条件，只有做到“有限”才能达到“有效”。⑨
其二，把握需求变动状况，提高供给的有效性。需求会随环境的变化而变化，地方政府职能应当随之做出调整。首先，要掌握并分析、判断需求信息，把满足需求作为公共产品供给的原则，努力避免“缺位”、“越位”。其次，要在公共产品供给的决策、实施过程中，从制度上强化公众的参与和监督，及时了解需求变化，提高供求之间的契合度。再次，要通过各种途径，如充分利用资源、激发体制活力、提升政府效能等，增强公共产品供给能力。
其三，注重成本收益比较，提高供给的有效性。有效性的提高，不仅体现在扩大供需重合区域这一“量”的扩张上，还应体现在提高公共产品供给效率这一“质”的提升上。地方政府应当站在社会公众的角度，优先考虑公共产品供给的整体和综合效用，尽量符合最大多数人的需求，实现效用最大化。如果在不额外增加成本的情况下，能够提供更多更好的公共产品，显然就是有效的。假定供给的公共产品数量和质量不变，有效性则意味着更好地控制成本。在此基础上，地方政府可以把节约下来的资源用于供给更多的公共产品，满足更广泛的需求，供给也就更加有效。另外，针对不同的需求，供给所产生的效用是不同的，地方政府必须优先解决最迫切的需求问题，以创造更大的社会效用。
注释：
①② 李军鹏：《论公共需求与供给：公共行政研究的基本主题》，《天津行政学院学报》2001年第1期。
③ 吴敬琏：《当代中国经济改革教程》，上海远东出版社2010年版，第228页。
④ 詹姆斯·M·布坎南：《公共物品的需求与供给》，马珺译，上海人民出版社2009年版，第37～41页。
⑤ 高鸿业：《西方经济学》（上册），中国经济出版社1996年版，第404～406页。
⑥ 王雍君：《公共经济学》，高等教育出版社2007年版，第111页。
⑦ North,Douglass C.,Institutions,Institutional change and Economic Performance,Cambridge University Press,1990,pp.1～25.
⑧ 戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》，上海译文出版社2006年版，第334页。
⑨ 钱颖一：《现代经济学与中国经济改革》，中国人民大学出版社2003年版，第39页。
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