摘要：为了分析水利水电工程建设国有土地上房屋拆迁补偿安置政策，本文通过对比《移民条例》和《房屋征收条例》，分析不同政策在内容规定、执行方式、实施效果上的差异性、不同建设工程在执行政策及实施操作上的差异性，提出了相应的结论和建议。本文认为，《移民条例》和《房屋征收条例》中对于国有土地上房屋拆迁补偿安置的规定在政策核心、处理方式、操作程序、影响程度等方面存在一定的异同性。工程局部受影响时可考虑实际情况采用《房屋征收条例》。
关键词：水利水电工程；国有土地上房屋拆迁；补偿安置；政策分析
一、问题的提出
在国有土地区域进行水利水电工程建设活动，通常会出现占压国有土地上房屋的情况，从而产生了征收问题。
根据国家有相关法律规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。为了公共利益的需要，国家依法征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。
2006年9月1日起实施的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）对水利水电工程的建设征地移民安置有着十分明确的规定。按该条例要求，水利工程建设征地涉及城市集镇居住区的国有土地上房屋等实物对象，主要采取搬迁复建、工程防护、货币补偿等处理方案，以恢复其原有的生产生活条件。
2011年，国务院颁布实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号），对涉及公共利益，需要征收国有土地上单位、个人房屋的情况，明确了相应的实施管理规定。根据该条例，水利工程作为基于公共利益需要的建设活动之一，其涉及的国有土地上房屋征收与补偿行为也适用于该条例的管理范围。
由于上述两条例均涉及到水利水电工程建设国有土地上房屋拆迁补偿的管理内容，但二者在相应的补偿规定上却存在着较大差异，造成了目前水利水电工程在国有土地上房屋拆迁补偿执行政策的矛盾与困扰。政策差异直接影响到水利水电工程移民规划设计工作的开展，同时涉及实施管理、安置实施效果和工程投资效益，甚至有可能引发较大的社会矛盾和对立冲突。因此，分析水利水电工程建设国有土地上房屋拆迁补偿政策十分有必要。
二、政策梳理
1、《移民条例》
《移民条例》第十六条规定“征地补偿和移民安置资金……等应当列入大中型水利水电工程概算。征地补偿和移民安置资金包括……城（集）镇迁建、工矿企业迁建以及专项设施迁建或者复建补偿费……”；第二十二条规定“……被征收土地上的附着建筑物按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿；对补偿费用不足以修建基本用房的贫困移民，应当给予适当补助……”1
由此可见，《移民条例》并未对征收国有土地（主要集中在城集镇）上房屋处理作出具体和明确的说明，但相关条文内容反映了应采取妥善补偿安置的处理方式。
2、《房屋征收条例》
《房屋征收条例》第十九条规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”。2，3
由上述规定可知，《房屋征收条例》明确提出了对所征收的国有土地上房屋按由具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定的“不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”进行直接补偿的处理方式。
三、政策异同性分析
1、立法依据及政策核心
《移民条例》是依据《土地法》和《水法》相应要求而制订的，用以规范大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作，维护移民合法权益，保障工程建设的顺利进行。
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《房屋征收条例》是依据《房地产管理法》相应要求而制订的，用以规范基于公共利益需要的建设工程征收国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益。
2、处理方式
《移民条例》征收房屋处理方式体现于安置和补偿两个层面。对于安置，主要体现于对所征收房屋及其居住环境的恢复重建，；对于补偿，主要体现于对进行上述安置活动所需要的征地费、基础设施建设费予以全面计列。
《房屋征收条例》征收房屋处理方式直接体现于补偿，不进行原房屋的恢复重建。
3、操作程序
《移民条例》中规定的房屋补偿操作程序为：确定建设征地范围→房屋等实物调查、公示、确认→设计单位编制房屋补偿费用单价→设计单位编制征地及基础设施建设单价→行业主管部门审查、审批、核准→补偿→建设→搬迁安置。
《房屋征收条例》中规定的房屋补偿操作程序为：房屋征收部门确定征收范围→房屋征收部门组织调查登记→被征收人协商选定房地产价格评估机构→房地产价格评估机构确定被征收房屋的价值→房屋征收部门拟定征收补偿方案→市、县级人民政府作出房屋征收决定→房屋征收部门与被征收人订立补偿协议→市、县级人民政府作出补偿决定并公告→市、县级人民政府补偿→被征收人搬迁→审计机关审计。
4、影响程度
《移民条例》规定的水利水电工程建设征地移民安置工作是一个综合和系统体系，包括农村、城集镇、工矿企业、专业项目等对象的淹没影响处理。征收国有土地上房屋的恢复重建除了考虑受影响对象的直接淹没影响情况外，还应考虑其所在区域的整体特性及要求，并与农村移民安置、专业项目处理方案等要配套协调。
《房屋征收条例》侧重的是一次性的直接征收补偿，并不进行恢复重建，因此其工作范围和内容只涉及到被征收的房屋区域及所有权人，影响也仅限于被征收区域，并不涉及到其他区域和其他非直接利益相关对象。
四、政策适应性分析
由于《移民条例》和《房屋征收条例》的内涵不同，不能直接推断两政策孰优孰劣，而应因事制宜进行选择。本文根据水利水电工程自身特点，对水利水电工程按淹没影响程度进行政策适应性分析。
1、线性工程或水库工程局部受影响的情况
局部受影响的情况是指水利水电工程建设征地涉及城市、集镇的很小一部分，其行政、商业、文化、教育、交通等中心或主体不受影响，分散安置有现成的空间可使用，不需要就地防护，亦不需要成片复建或旧城功能恢复，只需要一次性补偿。此种条件下，可依据《房屋征收条例》的规定，对国有土地上房屋进行评估补偿，由移民或选择货币补偿安置，或选择房屋产权调换安置。
2、水库工程大部或整体影响的情况
大部或整体受影响的情况是指水利水电工程建设征地涉及城市集镇的较大一部分，其行政、商业、文化、教育、交通等中心或主体受影响，城市集镇需要异地迁建或就近后靠。此种条件下，不能简单依据《房屋征收条例》及相关规定，只对房屋进行评估补偿，而应当按照《移民条例》及相关规定开展建设征地移民安置规划设计工作。
因此，建议线性工程或水库工程局部受影响的城市、集镇房屋补偿的处理，可适用《房屋征收条例》；而对于水库工程大部或全部受影响的城市、集镇，仍应适用《移民条例》。
参考文献：
[1]张绍山主编.水利水电工程移民政策法规[M].北京：中国水利水电出版社，2007：44~51.
[2]陈垚森，吴家敏.国有土地上房屋征收与补偿条例对水利水电工程征地移民的影响研究[J].人民珠江，2013（03）：75~76.
[3]王宝恩，朱东恺.对《物权法》中水利水电工程征地移民政策的思考[J].水利发电，2007（33）：8~10.
论文作者:顾梦莎1,朱恒2
论文发表刊物:《基层建设》2017年第34期
论文发表时间:2018/3/28
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