世界各国石油工业体制比较研究，本文主要内容关键词为：世界各国论文,体制论文,石油工业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F416.22[文献标识码]A[文章编号]1000-5951(2000)01-0001-(05)
在改革开放中对世界各国石油工业体制的众多分析研究，促进了我国石油工业体制的改革。但已有的研究缺乏对不同类型国家石油工业体制的全面分析，难免产生认识上的误区。本文对世界各国石油工业体制进行了全面的分析比较，欲与名流方家商榷。
一、各国石油工业体制分类
经济体制是由多个方面构成的有机整体。对石油工业体制而言，它既包括一般工业体制所包括的生产要素的配置机制、产品价格和流通体制、政府管理体制和产业组织制度等诸方面，还包括因石油工业的特殊性而涉及的矿产资源所有制、资源利益分配制度、石油工业上下游和主业与辅业关联方式等内容。目前，国内学者对体制分类通常用市场与计划两分法，实际上，任何组织（包括企业和政府）管理都必须是计划的，而通常所说的计划经济，实际上是管制经济，即政府对经济活动的直接干预和强制，甚至以直接参与投资经营的方式达到管制的目的。它与经济主体行为和经济主体间的经济关系的缔结以自由、自愿原则为基础的市场制度是相反的。因此，世界各国石油工业体制可按市场化程度或管制程度分为如下几类：
1.西方产油国的市场型石油工业体制 此类国家有美国、加拿大、澳大利亚、新西兰以及目前的英国等国。此类国家实行地下矿产从属于土地所有者的资源所有权制度，国家或政府一般不直接参与石油工业的投资经营活动，石油供求和石油价格由市场调节，进入石油工业自由且没有身份限制，油气资源开发利益分配中的费（资源所有者收益即资源租金）、利润（生产经营者权益或投资者收益）和税（政府的权益）关系规范，政府基于市场经济规则对石油工业进行以间接为主的管理和调控。必须说明的是，在这些国家由于公有土地的存在，地方（州）政府和联邦政府都拥有一定的油气矿产资源，如美国由于土地由私人、州政府和联邦政府“三分天下”，油气资源所有者的分布也大体如此；加拿大的油气资源也分别为联邦、省政府和私人所拥有，但又主要集中于阿尔伯达省政府手中，私人、地方政府和联邦各自管理所属石油资源（因此加拿大联邦政府的国家石油公司也不具有垄断地位和政府管理职能）。
2.西方石油进口国国家参与投资的市场主导型体制 此类国家有法国、意大利、奥地利、西班牙、芬兰以及以前尚未发现石油资源的英国等国。这些国家的主要特点是本国油气矿产蕴藏少，主要依赖国外资源满足国内需求。因此，为确保石油供应安全和（或）支撑其一定的国际地位，国家对石油工业进行直接投资，或组建国家石油公司，或在石油公司参股或控股，以参与对国际石油资源瓜分和控制本国石油市场。但由于此类国家总体上是市场经济体制，国家石油公司的运作和对国内石油市场的控制，在很大程度上仍遵循市场经济规则。所以，这类国家石油工业体制的市场化程度较高。
3.发展中国家产油国的国家垄断、国际合作型体制 在产油国中此类国家在数量上占多数，比较典型的有：沙特阿拉伯、科威特、伊拉克、伊朗、印度尼西亚、马亚西亚、利比亚、尼日利亚等。它们大多是新兴国家，在摆脱跨国石油公司对本国石油开发的控制后，实行了资源国有化；因幅员不广，或油气矿藏相对集中，能有效地对石油工业进行集中管理控制；产业单一，石油工业是唯一的主导产业，需要对石油工业实行举国经营。因此，这类国家多以国家石油公司完全垄断本国石油开发和石油市场，国家通过石油公司实现对石油工业的全面管制。另一方面，这些国家经济相对落后、工业不发达且劳动力素质不高，石油开发甚至生产管理均依赖于国外技术和熟练劳动力（包括管理人员），在开发初期资金也须依赖国外。所以，这些国家通过国际合作开发本国资源，因而其石油工业体制具有一定的市场化程度，即：在（国外）作业者和承包商间存在市场竞争，（国外）作业者和承包商与国家石油公司间的关系是市场关系。
4.社会主义国家计划经济时期管制型石油工业体制 主要是中国和原苏联。以我国为例，其最大的特征是国家集矿产资源所有者、投资经营者和矿业管理者于一身，即“三位一体”，国家对石油工业的人、财、物和产、供、销实行高度集中的管理与控制，石油企业为政府主管部门的行政附属物。因此，计划经济体制时期的石油工业体制，是完全的管制型体制。而且与原苏联相比，我国劳动者没有择业自由和流动自由，因而管制程度更高。
5.其它类型 还有两种类型的石油工业体制。一是发达市场经济国家以国家控制为主的石油工业体制。如挪威和70年代中至80年代初的英国，两国的石油矿产蕴藏均集中在北海区域，领海的油气资源均属国有。挪威属小国，石油工业发展在国民经济中处于重要地位，因此国家以国家石油公司方式控制本国石油工业。英国北海油田大规模开发正值石油危机期间，本国石油开发对其石油供应安全均极为重要，故英国当时也以国家石油公司形式直接控制本国石油开发和石油市场。如今，这两个国家均通过国家石油公司的商业化、股份化或私有化，放松或放弃了对石油工业的管制。二是墨西哥、巴西、印度等国管制程度较高的石油工业体制。这类国家有一定经济基础且产业结构齐全，石油工业虽很重要但在本国经济构成中所占比重较小。此类国家在石油工业国有化后也以国家石油公司方式对石油工业进行管制，经过多年的发展均能比较独立地开发本国资源，因此其石油工业市场化程度还不如第三类国家。
二、不同类别石油工业体制比较分析
借鉴国外石油工业体制经验，仅从效率角度对不同石油工业体制进行绩效分析是不够的。因不同的石油工业体制必然体现不同的政治经济关系，所以还必须从社会公平角度进行政治经济学分析。
1.不同石油工业体制的绩效比较 (1)一国石油工业体制绩效受资源条件影响较大。石油开发的经济效率或投入产出效率，受矿产资源条件影响极大。据有关资料估计，若以中东地区原油生产成本指数为1，则波斯湾为2.7，墨西哥湾为7.2，北海为9.7，阿拉斯加为12.6，科威特有的油田生产成本为每桶20至30美分，美国一些零星油田成本为每桶20美元。因此，不同国家石油工业体制绩效，主要受资源条件差异影响。另外，在资源国有的发展中国家产油国和计划经济体制的社会主义国家，由于国家直接参与投资经营，对资源所有者收益、投资者收益和国家社会经济管理者收益是不加区分的，（注：即使在西方国家，若油气资源完全为国家所有如英国、挪威等，也会混淆税与费，如英国就一度在矿区使用费和一般公司税之外加收石油税(PRT)来作为调节资源所有者的国家与石油公司的利益关系，此项石油税后被取消。）因此难以用利润率指标来评价此类国家石油工业的体制绩效。另外，石油价格管制也会模糊资源所有者、投资者和社会的利益关系，使石油工业体制绩效的横向可比性较差。(2)市场型体制绩效高于管制型体制绩效。此一点在主流经济学理论中是无可争议的，这里以西方石油工业体制演变的实例予以说明。历史上，尤其是二次石油危机期间，西方发达国家（包括美国）曾根据“市场失效”理论，不同程度地对石油工业进行了管制（或者价格管制），或者是建立国家石油公司进行直接管制。但在市场失效的领域，政府管制并不一定奏效，而且政府也会失效。许多市场失效问题并不是真的市场失效问题，而是市场制度不完善和市场化程度不够。国家对石油工业管制所带来的社会福利损失，最终使西方国家放弃了价格管制政策，并采取措施对国家石油公司实行商业化、股份化和私有化改造。
2.不同石油工业体制的政治经济学分析 (1)在资本主义国家，主要受益者为资本家阶层。石油矿产是当代社会经济最重要和具有极高价值的天赋资源，本应是全社会共同的物质财富，然而在私有制下，土地私有者便可据为已有，从而通过石油开发获得巨额财富。其次，在西方国家石油工业的投资者主要为资本家，而且为垄断资本集团所垄断。从历史和现实来看，西方国家的石油工业是盈利率较高的行业。所以，石油资源开发的主要获益者是资本家阶层。(2)非社会主义国家的资源国有及国家石油公司仅是统治者集团攫取资源利益和维护现行社会制度的工具。在西方资本主义国家，尽管国有油气资源的所有者收益能为国家所有，并通过国家财政分配成为公共福利。但是，富人总比穷人享有更多的国家福利。而国家石油公司，更是受到垄断资本集团和统治集团的操纵，在根本上是为其利益服务的。发展中国家的资源国有制和国家石油公司在争取民族独立和民族利益，以及建立新的国际政治经济秩序中发挥了重大作用。但也不能否认或无视其社会制度的不合理性，资源国有实际上是王室所有或统治集团所有，除了沙特阿拉伯、科威特等少数石油资源禀赋特别丰富的国家，石油资源的开发能为普通人民带来一定的福利外，多数发展中国家则是随着资源开发而国内两极分化日趋严重。更有一些独裁者，利用其对国家石油公司的控制攫取了天文数字般的私人财富。(3)价格管制有损社会福利和社会公平。从绩效角度讲，价格管制使资源不能优化配置，造成社会福利损失。而从公平角度讲，低于市场价的价格管制只有利于消费者（包括利用石油及制品作为原料的生产商），而对非消费者不公平。在大多数发展中国家，石油资源的消费者只是富有者，即使在发达国家石油消费在社会成员中也不是均等的，因此价格管制名义是为了穷人的利益，实际上是不公平的。高于市场价的价格管制，又使石油生产部门或生产商受益。(4)特权型垄断经营，有损于社会福利和国家利益。在社会主义国家和发展中国家，国家石油公司大多由国家法律或政府授以垄断经营的特权。这种特权型垄断，绝对是有损效率的和不公平的。传统社会主义经济理论认为，国有企业（及其职工）、部门与国家在利益上是高度一致的。而实际上，在现阶段部门利益和企业（及职工）利益与国家利益即全社会利益并非完全一致，而有相当的独立性。这样在无竞争之忧，且中央政府与石油工业主管部门、石油工业主管部门与油气田企业间信息不对称情况下，由于部门利益和企业利益的驱
动，企业（及职工）利益、部门利益必然会侵蚀国家利益和社会利益。在改革中，国有企业普遍出现的预算软约束、国有资产流失、工资和成本超常增长，甚至“零利润”现象，在石油部门也或多或少有所表现，便是如此。
三、各国石油工业体制经验分析与借鉴
1.市场型石油工业体制及石油工业体制的市场化是主流 以独家或几家国家石油公司对石油工业实行高度管制的国家从数量上看是多数，但我们不能因此就得出管制型体制是石油工业体制主流的结论。市场型石油工业体制的国家在数量上虽为少数，但都是发达的市场经济国家，它们在国际经济和国际石油开发中居于主导地位。它们不仅使市场机制深入到石油国际合作中，并形成国际合作的市场惯例；而且其社会经济发展的长期绩效，对各国经济体制的演变具有较强的示范作用。西方国家石油工业管制的取消和国家石油公司的私有化、股份化，一些发展中产油国国家石油公司的商业化，社会主义国家经济体制的市场化改革，都是在证明市场型石油工业体制及石油工业体制的市场化是主流。
2.独家垄断的石油工业体制具有特殊的适应条件 以独家国家石油公司垄断一国石油工业的体制，适用于前述第三类国家，即幅员小或人口少、油气矿产分布集中、产业单一和对石油工业高度依赖。这些国家的石油勘探、开发生产作业由国外石油公司竞争性承包，可以较好地解决信息不对称和生产作业效率问题，独家国家石油公司垄断也使其在与跨国石油公司的市场博弈中处于有利地位。与之相反：我国幅员广阔，石油矿产分布范围广，各油气区域资源条件千差万别；国民经济产业结构比较齐全和完善，石油工业虽是重要产业，但其在国民经济中的地位远不如中东一类国家；经过几十年自力更生的发展，具有雄厚的石油工业基础和庞大的石油队伍，有条件形成多家市场竞争主体。因此，没有必要以独家国家石油公司形式对石油工业实行集中控制。
3.俄罗斯石油工业改革的经验教训不足为训 自苏联解体以来，俄罗斯社会经济一直动荡不稳，体制上的急转弯使长期计划经济体制所积累起来的矛盾突然激化而难以化解，国民生产总值的不断下降导致国内石油需求下降。在此期间，国际石油市场又供大于求、国际油价低迷，作为石油输出国的俄罗斯其国际需求也大为下降。更进一步，俄罗斯入不敷出的国家财政，使石油工业雪上加霜。所以，其石油工业绩效差不是分散化的结果。俄罗斯天然气公司绩效好，是特殊情况使然：一是天然气的生产与运销特点，使天然气生产者与消费用户间的供需关系紧密不易变更，因而天然气的需求较稳定；二是俄罗斯天然气储量占世界总储量的1/3，在天然气生产方面具有比石油更强的比较优势；三是天然气在世界能源消费结构中所占比例也在不断扩大，天然气的国际需求也有增加。因此天然气公司绩效好，并不是独家垄断的结果。目前，俄罗斯国家的经济命脉正为天然气公司一类垄断公司所形成的垄断势力集团所掌握，政坛上走马灯似换来换去的正是那些有垄断集团背景的人。尽管如此，在国家财政极度困难、政治经济动荡不安时，这些垄断集团却置国家利益于不顾，拖欠巨额国家税款。这种后果，是值得我们引以为鉴的。
4.特权型垄断和竞争型垄断有着质的区别 80年代以来国际上的兼并和合并愈演愈烈，大企业规模越来越大，垄断似乎成为一种潮流。但是，必须区别两种不同性质的垄断。一是竞争型垄断，它是在竞争和优胜劣汰基础上发展起来的，是在自愿和效益原则下合并、兼并形成的，是有效率的垄断。而且，大公司规模不断扩大也是适应世界经济一体化和国际竞争日趋激烈的需要。从全球范围看，目前还找不出在世界范围内具有独家垄断或绝对垄断地位的跨国公司。在国际石油领域，除发展中国家的产油国外，没有哪一个石油公司在一国石油开发中居于真正的绝对垄断地位。二是由国家法律或政府行政授权形成的特权型垄断，它不是建立在市场竞争和效益原则上的垄断，是排斥竞争的有损社会福利的和低效率（注：特权型垄断的无效率和对社会福利的损害，也可从我国邮电通讯、铁路、金融等垄断行业的低绩效、垄断行业与非垄断行业国有企业职工工资水平的较大差距，以及社会对垄断服务行业的不满意程度得到很好说明。）的垄断。事实上，垄断不可怕，只要允许自由进入，在垄断行业存在高额利润时，便会有新的进入者参与竞争。
特权型垄断不在大小，在一个小的行政区划范围内的特权型垄断，也是有害的。我国石油界有一个神话：石油作为流体矿与固体矿不同，一个矿区由一家石油企业进行勘探开发生产才有效率，才能充分提高资源利用率。但市场经济国家石油矿区开发的实践证明，流体矿反而有利于按区块划分进行竞争：在一个石油矿区内多家竞争，可尽快发现或发现更多的油气储量和充分揭示石油生产经营、成本信息，有利于资源所有者权益的充分实现（美国联邦政府1990年仅从外海石油开发所获得的资源所有者收益就达33亿美元以上）和提高开发效率。在开发阶段，可多家联合来获得整体开发效益。因此，一个矿区也不能由特权者独家垄断开发。（注：在《矿产资源法》修订后，在我国已有自由进入的成功案例。如某一浅海矿区被中国海洋石油总公司放弃后，后由一陆上油气田企业按新方案开发成功并取得效益（这在以前是不可能的），海洋总公司正从中汲取经验教训。）
5.集团公司对外要竞争对内要整合 在1998年的石油工业重组中，国家组建了两家特大型上下游一体化的国家石油集团公司，这体现了使国家石油公司在国内石油工业居绝对主导地位和适应国际竞争的需要。但更重要的意义在于：打破石油工业上游和下游分别由两家总公司独家垄断，从而形成有效的市场竞争格局，以提高石油工业经济效益。实际上，除两家国家石油集团公司外，还有两家大型国家石油公司和非国有（非中央石油企业）石油公司的存在，可以说我国已初步形成市场型石油工业产业组织结构。在这种情况下，国家石油集团公司面向国内外进行市场竞争是必然的。（国家）石油集团公司要对外竞争，其内部就要有机整合，避免在内部搞市场竞争。从国外大型跨国石油公司看，也不存在所谓内部市场竞争。集团公司在主业或核心产业的生产经营上，必须统一协调，不能各行其是自乱阵脚。根据市场经济规则和现代企业制度原理，集团公司内部上游与下游、主业与辅业单位（或企业）间的关系必须是市场关系，但市场关系不等于市场竞争；在集团公司协调和支持下，集团内的企业当然要对外进行市场竞争。集团公司也必须采取适当的激励措施，鼓励成员企业间在降低成本和提高效益等方面开展竞赛或竞争，但这也不是市场竞争。
借鉴国外经验，我国石油工业体制市场化改革任重而道远，还有许多深层次问题需要解决：如集团公司从当前的行政性聚合到实现按市场规则的有机整合，油气田企业甩掉办社会、办政府包袱，形成油田开发市场竞争机制，解决企业出资主体单一问题形成有效的企业治理结构等。从目前形势看在短期内难以解决这些问题。在前20年改革中，石油工业体制改革走了许多弯路，今后的道路仍然是曲折的。
[收稿日期]1999-06-28
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