论建国初期社会保障制度的历史作用和启示，本文主要内容关键词为：启示论文,社会保障制度论文,作用论文,建国初期论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D632.3；C913.8 文献标识码：A 文章编号：1672-402x(2007)01-0095-05
一、建国初期社会保障制度的基本内容
1949年至1957年是新中国社会保障制度的创建阶段。这一阶段具体又可分为两个时期：一是从1949年至1952年的国民经济恢复时期；二是从1953年至 1957年的第一个五年计划时期。
（一）国民经济恢复时期的社会保障制度
1949年9月，在北京召开的中国人民政治协商会议通过了具有宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，其中第32条明确规定，在企业中要“逐步实行劳动保险制度”。[1]这一规定为在全国建立统一的劳动保险制度确立了法律依据。
国民经济恢复时期，社会保障工作是十分繁重的。中央人民政府着手建立全国统一的社会保障制度。具体内容如下：
1、社会保险。1950年末，根据政务院的指示，劳动部和中华全国总工会在总结革命根据地和各解放区举办的社会保险经验的基础上，拟定了《中华人民共和国劳动保险条例（草案）》（以下简称《劳保条例》）。《劳保条例》草案公布后，受到全国职工热烈欢迎。经过3个月讨论，提出修改意见，劳动部和中华全国总工会进一步修改后提请政务院第73次会议批准，1951年2月26日颁布实施。这是我国第一部全国统一的社会保险法规。《劳保条例》具体规定了职工的疾病、伤残、死亡、生育和年老所获得的帮助及职工直系亲属可以享受的一定保险待遇。同时，对暂不实行《劳保条例》的企业，采取由劳资双方或资方与工会协商，签订集体合同的方式，规定适当标准的保险待遇。
2、社会救济。新中国成立后，社会救济的任务是十分繁重的。当时主管社会救济工作的内务部主要采取如下措施：在农村主要是进行灾害统计，防灾备荒和灾荒难民救济工作；在城市主要是对不够维持当时基本生活水平的城市贫民进行救济。1950年5月19日，中央人民政府政务院通过《救济失业工人暂行办法》，对城镇失业工人进行救济的范围、救济标准、方法及资金来源等作出了明确规定。各大城市劳动部门也普遍建立了失业工人救济委员会，通过救济、职业介绍等手段解决失业问题。在救灾方面，1952年5月14日，内务部发布了关于生产救灾工作领导方法的几项指示，对救灾工作的组织领导、救灾工作的内容和方法都提出了明确要求。
3、社会福利。国家一方面通过各种措施为举办福利事业提供资金，另一方面制定发展社会福利的方针政策。1950年6月29日由毛泽东发布命令公布施行的《中华人民共和国工会法》规定：“工会有保护工人，职员群众利益……并进一步改善工人、职员群众的物质生活与文化生活的各种设施之责任。”[2]这一时期，职工食堂、浴室、理发室、哺乳室、托儿所、幼儿园、文化宫、俱乐部、图书馆等集体福利设施以及职工困难补助等福利补贴开始逐步建立。
4、优抚安置。为了保障国家对军人的抚恤和优待，激励军人保卫和建设新中国的献身精神，加强军队建设，1950年中央人民政府内务部制定了《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》、《革命烈士家属革命军人家属优待暂行条例》、《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》、《民兵民工伤亡褒恤暂行条例》、《革命伤残军人优待抚恤暂行条例》五个条例，经政务院批准颁布施行。这些基本法规对革命烈士家属和革命军人家属的优待标准、办法，对残废军人残废等级的确定，都作了明确规定，使优抚工作实现了全国统一，有章可循。在复员军人的安置方面，1950年6月，人民革命军事委员会、政务院发布的《关于人民解放军1950年的复员工作的决定》明确指出：“复员军人是人民功臣。除由中央人民政府另议颁发革命战争纪念章以志功绩外，地方人民政府、人民团体对复员军人应给以应有的尊重和政治待遇，并根据其具体情况，尽量吸收其参加各项会议和工作，使能成为我地方建设的骨干。”[3]关于复员退伍军人安置工作的方针，1950年，中央军委、政务院确定为“妥善安置，各得其所”的方针。
总之，国民经济恢复时期初步创建了以职工劳动保险为主体，社会救济为基础，社会福利和优抚安置为补充的社会保障制度，使新中国社会保障各方面的工作逐步形成正常的、目标明确的保障网络。但由于当时一方面正在进行着肃清国民党残余军队的后期作战，另一方面又在进行抗美援朝战争，加上国民经济刚刚开始恢复，财政十分困难，因此，这一时期的社会保障制度存在明显不足，如保障的面很窄，社会化服务程度很低，法规不健全等等。
（二）第一个五年计划时期的社会保障制度
经过三年的努力，国民经济得到了全面的恢复和初步的发展，新中国进入了“第一个五年计划”时期，中国的社会保障由此进入了一个新的发展阶段。这一阶段，各部门又分别颁布了一系列法规。
1、社会保险。1953年1月2日，政务院公布了修订后的《中华人民共和国劳动保险条例》。1月26日劳动部颁布了《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》。修正案与草案相比，有两点重大修改：其一，扩大了实施范围，即由过去实施的范围扩大到一般的工厂、矿场和交通事业的基建单位、国营建筑公司。其二，在待遇方面普遍有所提高。1954年3月22日至4月1日，当时主管劳动保险（即社会保险）工作的全国总工会召开了建国以来第一次全国劳动保险工作会议。会议根据党在过渡时期的总路线，检查总结了过去几年的劳动保险工作，确定了国家建设时期劳动保险工作的方针、任务，并研究和适当解决了一些具体问题。这次会议对当时社会保险工作的发展起了推动作用。1956年，在国民经济进一步好转的情况下，企业社会保险的实施范围进一步扩大到商业、外贸、粮食、供销合作、金融、民航、石油、地质、水利、水产以及国营农牧场、造林、新闻出版、影剧场等13个产业和部门。至此，《中华人民共和国劳动保险条例》即在全部国营企业中实行。同时，没有实行劳动保险的集体所有制企业，有的采取订立劳动保险集体合同的办法，有的参照劳动保险条例，实行劳动保险。因此，当时企业职工一般都不同程度地享受了劳动保险待遇。
在国家机关工作人员的社会保险方面，《中华人民共和国劳动保险条例》不适用于国家机关和事业单位，国家机关、事业单位职工的劳动保险待遇，另有法规规定。1954年7月24日和1955年12月29日两次对1952年9月颁发的《关于各级人民政府工作人员在患病期间待遇暂行办法》进行了修改。上述原办法和修改后的办法在待遇上都略高于企业。在生育待遇方面，1955年 4月26日国务院颁发了《关于女工作人员生产假期的通知》。同年9月17日，财政部、卫生部和国家人事局联合颁发了《关于国家机关工作人员子女医疗问题》的规定。1956年颁发了《中华人民共和国女工保护条例 （草案）》，对女工怀孕期、小产生育、哺育等方面的待遇又作了进一步的规定。在退休待遇方面，1955年12月 29日国务院颁发了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，这两个退休退职办法规定的退休退职条件，与企业大体相同，在待遇标准方面某些项目略低于企业。
2、社会救济。1952年以后，无依无靠的孤老残幼成为社会救济的主要对象。随着三大改造的逐步完成，农村出现了家庭人口多、劳动力少的困难户；城市出现了年老体弱，不能维持基本生活的小摊贩、个体劳动者和人力车工人等，这些人成为新的救济对象。在这一时期，社会救济工作已有了自己特定的内涵、特定的对象，并且党和政府关于社会救济工作的方针、政策基本形成，社会主义的社会救济工作体系初具规模。
3、社会福利。随着国民经济的恢复和国家大规模经济建设的展开，我国的职工福利制度也不断完善。50年代中期，职工冬季宿舍取暖补贴、职工探亲补贴制度和职工上下班交通补贴制度开始实施。对于职工住房，国家提供给各单位的基本建设投资所含的非生产性投资中，含有职工住房投资。1956年全国总工会颁发了《职工生活困难补助办法》，对困难补助原则、对象、经费来源、补助办法等作了明确规定。在国家有关福利政策和方针指导下，职工福利事业的各项制度和设施比国民经济恢复时期完善多了。
4、优抚安置。这一时期的优抚工作，贯彻了群众优待和国家抚恤相结合的原则，既开展群众性的拥军优属活动，又做好国家的抚恤工作；既关心优抚对象的生活，切实帮助他们解决各种困难问题，又加强对他们的政治思想教育，不断提高优抚对象的思想觉悟，抚恤政策逐渐明确，安置制度日趋完善。在军人安置方面，1954年10月，国务院转发了内务部制定的《复员退役军人安置暂行办法》，1955年5月31日国务院全体会议第十次会议通过了《国务院关于安置复员退伍军人工作的决议》。在这些暂行办法、决议中，明确了复员工作的总原则是服从国家经济建设和国防建设的需要。
综上所述，在“一五”时期，国家又陆续颁布和修改了一系列有关劳动保险、社会救济、社会福利、社会优抚和安置的法规、条例，使得新中国的社会保障制度日趋完善。这一时期的社会保障制度，是紧紧围绕党的过渡时期总战线而展开的。优抚安置工作随着形势的发展有所改变，亦有所加强，随着社会主义生产力水平和劳动生产率的提高，社会福利也有所改善。但是，由于经验不足，这一时期的社会保障制度也存在着诸如保险标准过高，超过生产力发展水平，项目设置混乱，部分制度管理不善，实施标准掌握偏松或偏紧等问题。尽管如此，“一五”时期基本完成了我国社会保障制度的建立和统一立法的工作。
二、建国初期社会保障制度的历史作用及其启示
建国时期社会保障制度的制定和实施，对于新中国的经济发展、社会稳定以及巩固新生政权和国防都起到了积极的作用。具体表现在以下四个方面：
（一）保障了人民群众的基本生活，密切了党群、政群、军政和军民的关系
1、社会保险的实施，保障了劳动者的基本生活需要。至1952年11月底，全国实行劳动保险条例的企业共计3861个，享受劳动保险待遇的职工共计3202147人，连同职工家属在内，约有1000万人以上。由于劳动保险条例的实施，解决或减轻了职工生活中的特殊困难，对改善职工物质生活和劳动保护起了很大的作用，因而深刻地教育了全体职工，鼓舞了职工的劳动热情，密切了党群、政群关系。1953年1月2日政务院修订公布的《劳保条例》，扩大了社会保险实施的范畴，提高了各种保险待遇。1953年，享受劳动保险待遇的职工已有480万人，享受公费医疗待遇的国家机关工作人员和教育工作人员已有529万人，其他中小企业中的职工也大多同企业订有劳动保险合同。至1956年，全国职工实行社会保险的人数达1600万人，签订社会保险集体合同的职工也达700万人，这些职工占当年国营、公私合营、私营企业职工总数的94%。
2、社会救济的实施，保障了贫困人口的最低生活需要。1949年，中华人民共和国刚成立就面临着河北、皖北、苏北、河南等地的严重水灾；1954年，江淮流域发生了百年未有的大水；1956年，发生了50年未有的台风和严重水灾。我们党和政府对灾区人民无限关怀、高度负责，不仅领导人民坚决抗灾、积极生产，而且每年拔出数以亿计的救济款、贷款、预购款等，支持灾区人民解决生产、生活困难。单救济款一项，自1950年到1957年，就发放了13亿多元。同时，国家还供应了大批粮食和各种物资，保证了灾区人民的生活需要。仅受灾较重的1956年，国家供应7个重灾省的粮食就达70多亿斤。此外，国家在税收、统购、归贷等方面，对灾区人民作了照顾。这一切，都有力地保障了灾区人民的生活，同旧社会灾后那种悲惨的境遇不可同日而语。河北省灾区人民曾说：“旧社会受灾后是五多：妻离子散多，逃荒要饭多，变卖财产多，饿死人多，吃高利贷多。新社会是五没有：没有挨饿的，没有逃荒的，没有要饭的，没有高利贷，没有人贩子。”[4]建国初期，面对城市中严重的失业问题，党和人民政府采取了紧急救济措施，对于不能参加以工代赈和生产自救而生活确有困难的失业人员，包括其家属在内，发给失业救济金（粮），以减轻失业人员的生活困难，保证不饿死人。据统计，从1950年自1956年，失业人员及其家属接受救济者共有665万人次，救济金额8343万元（粮食每斤按0.1元折款），平均每年发救济金1190多万元。由此，广大失业工人的基本生活得到了保障。
3、社会优抚政策的实施，保障了特定人口的生活需要。建国初期，通过对革命伤残人员的伤残抚恤和对革命烈士家属、因公牺牲和病故军人家属及因公牺牲病故的国家机关工作人员家属、人民警察家属采取的死亡抚恤，以及对缺乏劳动力的革命烈士家属、革命军人家属给予的代耕土地、优待劳动日和发放优待金等物质优待形式，保障了优抚对象的生活需要。
（二）维护了社会稳定，巩固了新生政权
建国初期，旧中国遗留下来的400多万失业人员，相当于当时全国职工人数的一半之多。如果这些失业人员的困难得不到有效解决，引起劳资关系紧张，引发失业工人和在业工人之间的矛盾、失业工人和工会之间的矛盾、失业人员与人民政府之间的矛盾，势必会影响社会稳定。党中央和政务院非常重视失业问题，1950年，刘少奇在“五·一”劳动节大会上的讲话中指出：“在各大城市中，救济失业工人不容缓办。”[5]1950年6月，毛泽东在中共七届三中全会报告中指出“认真地进行对失业工人、失业知识分子和灾民的救济工作，有步骤地帮助失业者就业”。[7]1950年6月17日，劳动部颁布了《救济失业工人暂行办法》。在救济工作取得初步成就的基础上，1950年11月中共中央发布了《关于救济失业工人问题的总结及指示》。根据中共中央指示，各地在1950年工作的基础上，重点开展了扩大救济范围、加强转业训练、加强劳动介绍所的组织等工作。
随着国民经济恢复任务的胜利完成和大规模经济建设的展开，工人失业问题在“一五”计划时期得到了较好的解决。对失业工人的救济和安置，缓解了工人失业现象，初步解决了失业工人的生活困难，消除了失业工人的不满情绪，化解了潜在的社会矛盾，巩固了新中国政权，维护了社会稳定。但正如薄一波同志所讲：“这些规定，事后看来，有利有弊，从积极方面说，确实安定了失业者，他们看到新旧社会对他们的态度迥然不同，从内心拥护共产党和人民政府。”[6]
（三）促进了新中国国民经济的恢复和“一五”计划的顺利完成
新中国劳动保险的实施，使广大职工群众的生、老、病、死、伤、残等有了保障，解决了他们的后顾之忧，因而极大地鼓舞了广大职工在生产上的积极性、创造性，他们开展了增产节约运动，打破了技术保守思想。过去工人担心“教会徒弟，饿死师傅”。实施劳动保险后许多工人反映：“今天有了劳动保险，老了可以入养老院，我的技术还保留做啥！”老年技术工人都主动地教徒弟。凡是享受了劳动保险集体事业的职工，都认为是无上光荣，自觉地提出学好技术，搞好生产，团结职工。社会保障制度的实施，促进了国民经济的恢复。
社会优抚安置制度在第一个五年计划实施和完成的过程中，也发挥了重要作用。李富春副总理在《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》中曾指出：“民政部门的每项业务特别是优抚、复员、救灾、社会救济这些主要业务，都同实现五年计划有着密切的关系，而这些工作在农村则同实现五年计划中的农业增产计划，有着更为密切和更为直接的关系。”[8]在优抚工作上，1953年11月第二次全国民政会议决议指出：必须大力组织革命烈士家属、革命军人家属、革命残废军人中有劳动能力或其他有生产条件的积极参加各种生产。在农村，主要是动员组织他们参加农业和副业生产，在自愿互利原则下，动员他们参加互助合作组织。在城市，应首先尽可能为他们介绍职业。由于给烈属、军属解决了生产资料的问题，他们就更加积极热情地参加生产、参加互助合作组织。通过优抚工作，巩固和发展了农业合作化运动，保障了农业增产计划的完成。复员建设军人回到生产战线上和地方工作岗位上，一般能够保持人民军队的光荣传统，发挥积极带头作用。回到农村的复员建设军人是以互助合作为中心的农业增产运动中的骨干力量。此外，他们在复员回乡的时候，每人都带回一大笔生产资助金，把这些钱投资在农业生产上，对农业增产也起到了一定的作用。回到工业生产战线上的复员军人，同样也是一批积极骨干力量。
在社会救济方面，“一五”期间，组织做好农村救灾工作，保护和恢复灾区农民的生产力，组织他们进行生产自救以弥补因灾荒所造成的损失。这就确保了农业增产计划的完成，促进了农业合作化运动的发展。
（四）有力地支援了抗美援朝战争，巩固了国防，弘扬了伟大的民族精神
建国初期的社会优抚和安置制度有力地支援了抗美援朝战争，巩固了国防。抗美援朝战争期间，在党中央的领导下，国内广泛地开展了慰问志愿军和优待烈军属的运动。1951年6月1日，中国人民抗美援朝总会发出了优待烈属军属的号召。这一号召获得了全国人民的热烈响应，广大人民把做好优抚工作当作抗美援朝的重要工作之一。农村的代耕工作和城市里组织烈属、军属生产和介绍烈属、军属就业的工作都有了很大的成绩。尊敬烈属、军属和在生产上、生活上照顾烈属、军属，已形成了广泛的社会运动。1951年10月中国人民政治协商会议第一届全国委员会第三次会议通过了《关于抗美援朝工作的七项决议》，作出了“加强优待军人家属、烈士家属的工作”的指示。三年多的时间，中国人民还不断地组织慰问团，前往朝鲜慰问中国人民志愿军。慰问团的团员们深入到朝鲜前后方各个地区，慰问了中国人民志愿军，这些慰问，极大地鼓舞了中国人民志愿军的斗志。
此外，全国人民把优抚工作当成巩固国防和巩固部队的重大政治任务。各地城市、农村的人民群众都尽一切努力，采取一切措施，以保证烈属、军属的生活和生产。这样不仅鼓舞了烈属、军属的生产积极性，而且直接鼓舞了前方战士的士气，提高了中国人民志愿军的战斗力。正如彭德怀将军1953年9月12日在《关于中国人民志愿军抗美援朝工作的报告》中指出：“全国人民进行了大规模的优待革命烈士家属、革命军人家属的工作，把优抚工作作为支援前线的重大任务。在‘先军属，后自己’的口号下，各地城市和农村的人民都尽了很大的努力，采取了许多措施，以保证烈属军属的生活和生产，这样不仅鼓舞了烈士家属的生产积极性，而且直接鼓舞了前方将士的士气。”[9]
抗美援朝战争期间，全国各族人民把拥军优属与支援战争和热爱祖国联系起来，人民群众通过开展广泛的拥军优属、拥军支前、群众优待，表达对人民子弟兵和祖国最深厚而浓烈的挚爱之情。爱国主义精神在这一时期得到极大地弘扬，以爱国主义为核心的中华民族精神得到了进一步的丰富和发展。
建国初期社会保障制度及其实践留给我们的启示是：第一，拥军优属和拥政爱民不仅在战争时期有重要的意义，而且在和平时期也有重要的意义。过去在革命战争时期，拥军优属和拥政爱民曾经是我们能以劣势革命武装战胜优势的反革命武装的决定因素，现在处于和平年代，拥军优属和拥政爱民仍然是我们的军队、政府、人民团结一致，战胜一切困难，建设社会主义现代化强国的有力保证。第二，社会保障制度的制定要从我国基本国情出发，同生产关系的变化相适应。例如，建国初期，随着生产关系的变化，对革命残废军人、革命烈士家属和革命军人家属优待的形式经历了临时代耕土地、固定代耕土地、优待劳动日的变化。今天，我国优抚安置体制的改革要从社会主义初级阶段的基本国情出发，顺应从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本性转变的要求。只有这样，我们才能最大化地发挥这一特殊的社会保障的功能和作用。第三，在对军人的优抚安置方面，要做到精神上的褒扬与物质上的保障相结合。建国初期，党和政府不仅能够很好地对烈属、军属、残废军人和复员军人实行物质上的优待补助、伤残抚恤、死亡抚恤和复员生产资助金，而且还通过开展广泛的拥军优属工作和烈士褒扬等精神上的抚慰，从而使我们的优抚安置工作取得了巨大的成绩。今天，国防现代化是我们的奋斗目标，国防现代化的实现离不开优抚安置保障制度。我们只有在全社会重树拥军优属之风，保障烈属、军属、残废军人和复员军人正当而合理的物质需求，妥善地解决好复员退伍军人的安置，才能吸引更多的优秀青年应征入伍，我国国防现代化和军队现代化才能早日实现。
收稿日期：2006-10-08