集体协商的中国悖论——以上海地区为例，本文主要内容关键词为：悖论论文,为例论文,中国论文,上海地区论文,集体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F249.26 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-7753(2014)03-0008-06 一、绪论 自2013年下半年以来，我国各地发生了一系列集体劳动争议事件。据媒体报道，广东东莞诺基亚员工因对被微软并购后的补偿方案不满而采取的集体行动中，①参与人数约有5000人。山东省的固铂成山轮胎公司员工因抵制印度阿波罗公司并购而采取的集体行动，人数也达到5000人。②此外，还有深圳IBM工厂千余名工人因对被联想并购后的补偿方案不满而采取集体行动，更有东莞裕元鞋厂四万员工因资方未足额缴纳社会保险费而上街抗议。③这一系列的集体劳动争议事件，不仅引发了我国媒体和社会各方面的高度关注，也引发了世界各国媒体的关注。自2011年人社部、国家发改委、公安部、全国总工会等九部门联合召开会议以应对“罢工潮”之后，我国集体劳动争议已发展到了一个新的阶段。在今年4月人社部召开的记者招待会上，发言人李忠就记者所问的“多个城市都爆发了工人罢工事件，这是否反映中国在经济下行和转型升级压力下，劳资关系进一步恶化”的问题时回答道：“劳资关系总体是稳定的，出现一些问题也是正常的，应该通过法律的健全逐步促进劳资关系和谐。”④ 应该说，我国目前的劳动关系总体还是稳定的，但也不能否认集体劳动争议正在越来越多地出现。笔者在2011年与常凯教授合写的论文中提到，《劳动合同法》的颁布实施极大地提高了劳动者的法律意识和权利意识，2010年爆发的罢工潮标志着中国的劳动关系开始由个别调整向集体调整转变。⑤我们应当认识到，劳资关系作为市场经济体制下的核心社会关系，其发生、发展具有一定的规律性，我国已经进入这样的发展区间，未来一个时期完善我国社会治理结构的一个重要方面在于，构建集体劳动争议处理机制。同时，我们还要认识到，我国集体劳动关系既具备市场经济国家的一般属性，又充分具备我国的特殊性。 二、中国式集体劳动争议 结合我国近几年来发生的一系列典型集体劳动争议事件，笔者试图总结我国集体劳动争议具备的特点： (一)工人以集体行动谋求集体协商 1.集体劳动争议发生数量明显增长。自标志性的“通钢事件”之后，工人越来越倾向于采取集体行动方式解决问题。全国总工会指出，“劳动关系矛盾已经成为当前社会矛盾的主体”，其涉及群体的数量之多、上升速度之快都是其他社会矛盾不能比拟的。⑥据上海市人力资源和社会保障局的统计，2012年本市劳动争议仲裁及调解组织共受案数量同比增长15.62％，其中宝山、闵行、青浦等以服务业、制造业等劳动力密集型产业为主的地区增长都超过30％。⑦而集体劳动争议数量的增加尤为快速，据上海人保局的统计，2012年全市调解仲裁机构受理10人以上集体争议案件与涉及人数均同比上升超过40％。从企业类型分析，私营企业的集体争议数量占到总数的六成以上。从企业类型看，主要是制造业，占总数量的近一半，且同比上升近10％。从区域看，在市郊劳动力密集型的区县，集体劳动争议数量明显多于市区。⑧2013年集体劳动争议的上升趋势仍然比较明显，根据《2013年黄浦区劳动人事争议调解仲裁与审批白皮书》的数据，作为上海市中心城区，黄浦区2013年仲裁及法院受理四人以上的群体性劳动争议53批，共568人次。⑨ 2.集体权利争议与集体利益争议并存。在我国现有的集体争议中，集体权利争议与集体利益争议并非如成熟市场经济国家一样，明确区分，而是相互混同。在笔者调研的上海M区，2012年集体争议中利益争议的数量已经超过半数，成为主要的争议诉求。尽管集体劳动争议中，集体利益争议的数量有明显的增长，但也存在大量的集体权利争议。如前文提及的东莞裕元鞋厂员工因资方未足额缴纳社保费而采取的大规模集体行动，就是典型的集体权利争议。事实上，如南海本田这样纯粹的集体利益争议在中国并非主流。大部分集体劳动争议中既有集体权利争议，也有集体利益争议。如在笔者访谈的上海市浦江镇某电子厂因企业股权并购引发的集体行动中，员工的诉求既包括希望获得更多的经济补偿，也包括补发加班费的要求，这是当前大部分集体争议的现状。 3.我国现阶段集体行动的本质是一种集体协商。我国集体劳动争议的另一特点是，按照西方市场经济国家的一般规律，集体行动是集体谈判破裂后采取的压力手段；而我国当前的集体劳动争议都是先罢工，然后通过各方调解再坐下来进行谈判。⑩对于这一我国特有的现象，段毅律师提出了“行动型集体劳动争议”的概念(11)。笔者认为，本质上我国工人采取的集体行为更接近于集体协商的性质。尽管从西方的制度设计看，劳动者只有在集体谈判破裂后才能采取集体行动，但是鉴于我国集体协商机制的不完善以及工会未能充分发挥作用，当劳动者权利受到侵害，或者其利益需要协调时，往往无法组织有效的集体协商，而只能采取先行动的方式，从而达到与资方坐到谈判桌前的目的。 一方面，上海家乐福集体协商的个案说明了即使有工会组织的存在，资方也可以长期无视员工的协商诉求，而员工在现有体制内往往缺少有效的制约手段。(12)另一方面，康师傅、通钢等事件向员工昭示了一种解决集体争议的路径。笔者认为，中国员工是以行动的方式向企业发出“邀约”，从而得以进入集体协商的过程。如果比较中外集体行动的目的，我们会发现国外的集体行动解决的主要是“谈不成”的问题，而我国主要是“不肯谈”的问题。可以说，这就是“有中国特色的集体协商”，或者借用段毅律师的概念，可以称之为“行动型集体协商”。 4.“野猫罢工”是一个伪命题。有不少学者通过对西方制度的研究，认为我国现有的集体行为是“野猫罢工”，而“野猫罢工”(wildcat strike)、“集体怠工”(go-slows)和请愿上访等手段已经成为新生代农民工主张诉求和意愿的集体行动类型，并以更为激烈的手段来表达自己的抗争情绪。(13) 然而，笔者认为，西方所指的“野猫罢工”的前提条件是存在一个全面的集体劳动关系调整制度，在劳动基本权立法比较健全的国家，把那些没有工会领导的、劳动者自发的、无组织的罢工，称作“野猫罢工”。(14)西方国家普遍规定，对“野猫罢工”的行为要追究法律责任。而我国目前还未建立起完善的制度，不论劳动三权还是集体协商制度都不完善，甚至基本未建立集体劳动争议处理体制。正所谓，没有“家猫”，何来“野猫”？因此，对当前我国的集体行动不宜简单援引西方“野猫罢工”加以对待。我们主张，在现有我国法律制度框架内，对员工自发组织的集体行动，还应将其定性为一种集体协商的形式。 (二)政府以行政手段处理集体争议 面对各地不断发生的集体劳动争议事件，地方政府往往将其按照突发事件、维稳事件来处理，注重快速解决治安问题，而对实质性的劳资矛盾关注不够。我国处理劳资群体性事件仍然是一种“事前严防死守、事后紧急处理”的模式。从这种处理模式中可以看出，不管是政府部门还是工会组织，在定性劳资群体性事件时，都是把劳资群体性事件当成了“突发性群体事件”，而并非市场经济条件下正常的劳资利益冲突。(15) 以上海市M区为例，区人力资源和社会保障局制订了《处置群体性劳资矛盾突发事件应急预案》。根据该预案，群体性劳资矛盾突发事件是指涉及劳动者5人以上，因劳资矛盾引发劳动者采取停工、怠工、静坐、集体上访、堵门堵路等方式表达诉求的突发事件。在处置流程上，发生群体性突发事件后，基层劳动保障部门和劳动保障监察协管队应立即派员赶赴现场，同时将情况上报局应急处置指挥中心，组建领导小组赴现场进行处置。对参与人数在200人以上的群体性劳资矛盾突发事件，必须在30分钟内口头上报，1小时内书面汇报。 此外，该区还制订了《关于应对不稳定因素引发突发性事件处置操作细则》，将企业集体劳动争议作为引发不稳定因素的突发性事件处置。细则不仅规定了突发劳动事件的处置流程，还将企业不稳定因素的监管常态化，要求基层劳保机构每月填报《企业用工情况跟踪动态预警表》，并组建了专门的信息分析小组进行汇总整理分析，信息分析小组应在2天内汇总分析相关排摸信息，指导服务小组应在5天内完成政策指导和服务。 从上海地区的实践看，各区基本都建立了类似M区的处理制度，并对处理集体劳动争议发挥了主要的作用。但本质上，现有的处理方式是一种行政化处理。在处理过程中，政府大面积、深度介入集体劳资争议，基本依靠政府的行政力量和社会资源化解集体劳资纠纷。笔者认为，这会导致原本的“劳资关系”转变为“劳政关系”，其弊端不可小觑。这种事后“灭火”的处理方式并不利于构建长期稳定的和谐劳动关系，且消耗大量的财力物力，社会成本较高。 (三)企业以个别关系调整集体关系 一方面，员工越来越趋于采取集体行动；另一方面，企业对劳动关系的管理仍主要停留在个别劳动关系层面。前述我国目前集体劳动争议是一种权利和利益争议混同的状态，其中之所以在集体争议发生后爆发大量的权利诉求，究其原因还在于企业在长期管理中积累了大量劳动矛盾。而企业普遍没有建立集体劳动关系的调整机制，对于集体协商、职代会等制度，企业的态度基本是“坚决抵制”或“形同虚设”。这些劳资矛盾在企业内部缺失解决机制，最终或者“体外处理”，或者“集中爆发”。上海市近年来持续出现劳动争议两位数增长，甚至出现了2008年较2007年案件增长119％的情况充分说明了这一点。笔者认为，2008年《劳动合同法》颁布后集体劳动争议的井喷现象，并不是由于新法造成的，因为这些矛盾本来就存在，只是新法颁布后企业内部的纠纷得到了外部的解决渠道。 此外，企业内部劳动关系协调机制的缺失导致企业就像一个“火药桶”，一旦某些偶发因素出现，就全面爆发。从上海地区集体争议的触发事由看，受经济形势影响，私营企业、外资企业等出售、关闭、搬迁、提前清算等导致群体性劳资矛盾激化。其中，私营企业业主逃逸有所增长，2012年上海市处理的劳动仲裁案件中，因私营业主逃逸的案件同比增长了37.4％。(16)这类案件处理难度非常大，劳动者容易情绪激动，采取过激行为。 而不少企业在处理集体劳动争议时也采取个别劳动关系的方式，典型的如诺基亚单方面解雇了70多名参与罢工的员工，而IBM也单方面解雇了20位员工代表。笔者认为，尽管我国目前的劳动立法主要还是个别劳动立法，但企业在处理此类事件时也应从其集体劳动关系的本质出发。从《劳动合同法》的角度看，企业似乎并没有错，员工未经企业许可不提供劳动可以作为旷工处理，并进而以严重违纪为由对其解雇。董保华、何力、侯玲玲等学者均认为，从现有法律制度看，员工自发集体行动就是“集体违约”。但如果我们将员工的集体行动视为集体协商，则根据《集体合同规定》，企业内部的协商代表参加集体协商视为提供了正常劳动。 三、集体协商的中国悖论 顺着前文的论述，如果我们认识到现有自发集体行动的本质是一种集体协商的形式，则我国事实上存在了两种集体协商。一种是法律制度所设计的、主要以工会为主体的集体协商；另一种是无法律制度规制的、主要是员工自发组织的集体协商。本文将其概括为“制度内集体协商”和“制度外集体协商”。 (一)制度内集体协商 尽管我国还无完整的集体劳动争议处理机制，但已经初步建立了集体协商法律制度。除2000年的《工资集体协商试行办法》、2004年的《集体合同规定》外，2008年的《劳动合同法》也加入了集体协商的章节。此外，我国各地都制订了地区性的集体协商法规。 同时，根据《劳动法》第八十四条，因签订集体合同发生争议，当事人协商解决不成的，当地人民政府劳动行政部门可以组织有关各方协调处理；因履行集体合同发生争议，当事人协商解决不成的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。《劳动合同法》第五十六条规定，用人单位违反集体合同、侵犯职工劳动权益的，工会可以依法要求用人单位承担责任；因履行集体合同发生争议、经协商解决不成的，工会可以依法申请仲裁、提起诉讼。 在上位法的基础上，上海2011年颁布了《上海市集体协商争议协调处理办法》，规定在协商过程中，因协商未能达成一致发生争议、一方或双方提请人力资源和社会保障行政部门协调处理的，人力资源和社会保障行政部门应当依法受理。然而，从三年来的实践看，上海市劳动行政部门未受理过一起因协商不能达成一致而引发的争议。 (二)制度外集体协商 一方面，制度内的集体协商似乎数量庞大、覆盖广泛。据中华全国总工会的数据，截至2013年底，全国已签订集体合同245万份，覆盖企业612万家；签订工资专项集体合同133万份，覆盖企业352万家、职工1.6亿人，分别比2012年增长8％、15％和8％。这标志着工资集体协商工作三年规划目标任务已完成。(17) 另一方面，从上海地区的数据看，制度外的集体劳动争议频发。根据上海劳动监察机构的数据，2012年上海市群体性劳资矛盾的数量尽管较2011年所有下降，但也达到457件，也即集体劳动争议事件每天发生1.5件。其涉及人数达到40434人，即平均每起集体劳动争议的人数为88人。通过访谈，笔者了解到这些集体劳动争议都不是因签订集体劳动合同协商不成发生的。如前文所述，这些争议主要发生在企业关停并转时期，其权利与利益诉求兼有，通俗地说就是对整个劳动关系算总账。 (三)集体协商的中国悖论 通过上述对制度内和制度外集体协商的描述，我们可以发现两者的区别在于： 1.制度内集体协商的广泛而低效。我国通过多年努力集体合同的总量并不少。以上海为例，截至2011年年底，本市具备集体协商条件的建会企业共134976家，已建立集体协商机制的共118474家，建制率为87.8％；建立工资集体协商机制的企业100403家，建制率为74.4％。(18)从数据看，可以说上海已经普遍建立了集体协商机制，并签订了大量集体合同。但从效果看，全市各区县都出现了“两高”现象，即集体合同签订率高与集体劳动争议发生数量高并存。 我们不得不说，尽管现有集体合同的高签订率有其价值，但调整集体劳动关系的作用还很不足，集体劳动合同的实效有待全面提高。这也从一个侧面解释了为什么上海制订集体协商争议处理办法后，三年内无一起集体协商争议。 2.制度外集体协商的个别而高效。从笔者在M区的实证研究看，集体劳动争议基本是由一些偶发因素引起的，如搬厂、关闭、并购等，集体劳动争议在上海还主要不是一种常态化的员工诉求表达机制。但是这些偶发性的集体劳动争议一旦发生，由于前述政府相关处置制度的设计，往往能够得到较为快速的解决。从笔者收集的情况看，超过50％的集体争议能够在3个工作日内得到解决，超过一周的情况比较少。同时，从笔者收集的案例看，大部分员工通过集体行动能够基本或部分达到诉求。员工中甚至出现所谓的“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的思想，在极端个案中还发生员工集体冲击基层政府的行为。 通过两者对比发现，自上而下的制度内集体协商不能充分体现员工的诉求，尽管有数量但是缺失质量，而自下而上的制度外集体协商则可以快速有效地解决员工的劳动争议。这就不难理解，为什么越来越多的员工通过自发集体行动的方式谋求问题的解决，出现“体制内协商”与“体制外协商”在数量上均快速增加的悖论。 四、推进我国集体协商机制的思考 基于以上分析，本文在现有制度框架内，就解决集体劳动争议提出“推”、“拉”、“谈”、“倡”四点建议。 (一)“推”。工会是联系员工的“桥梁和纽带”，集体争议的发生说明员工的权益还没有得到充分地维护，员工有所诉求。工会应当积极发挥作用，代表职工利益与企业进行积极地沟通和协商，推动集体争议有序、平稳地得到处理。目前，从基层社区组织的反馈看，区域性工会组织规模小、力量弱，态度也不甚积极，常常在集体争议发生后难以到场。而劳动者由于缺少相关法律知识，在发生集体争议后往往处于无序状态，不懂得如何有理有序地与企业进行协商，导致相当部分集体争议转化为社会不稳定事件。 在当前集体争议在一定范围内有所发生的情况下，我们建议应进一步推动地区工会积极发挥参与处理集体劳资争议的作用，在区级工会配备专人负责集体争议的处理工作，为维护职工利益、维持地区安定发挥积极作用。 (二)“拉”。对于当前的“行动型集体协商”，应通过一定的制度设计，将其拉入现有的集体协商框架内。首先，我国现有集体协商制度有其空间。根据《集体合同规定》，未建立工会的企业可由本单位职工民主推选协商代表，而对于有工会的企业，法律上允许职工在工会指导下自行选举代表，而非工会指派。 其次，增加对职工自发行为的制约手段。成熟市场经济国家对员工的自发行为均作了一定限制，即对“野猫行动”加以禁止，从而防止集体行动演化为真正的社会不稳定因素。我们建议对员工的自发行动，要给予经济性压力、制度性压力、惩罚性压力。 (三)“谈”。集体劳动关系调整的核心还在于集体谈判，我国通过“彩虹计划”等一系列行动，极大地提高集体合同的签订数量。笔者注意到，近日人社部在《关于推进实施集体合同制度攻坚计划的通知》中提出：“不断扩大集体协商和集体合同覆盖范围；着力提升集体协商质量、增强集体合同实效，逐步形成规范有效的集体协商机制，畅通职工利益诉求表达渠道，促进企业发展、维护职工权益，更好地发挥集体协商和集体合同制度对调整劳动关系的基础性作用。”(19) 我们认为，如果企业内原本的集体协商机制能够有效发挥作用，则可以大大减少员工的自发行动。应当着力推进员工真正参与的集体谈判，推广行业性、区域性集体谈判，从源头上化解集体劳动争议的产生。 (四)“倡”。最后，一个理性、有序、积极的集体协商机制的实现需要社会舆论的支持，需要以社会共识为基础。例如，德国集体劳动关系的调整不仅有赖其法律制度的设计，也有赖其社会伙伴关系的存在。笔者认为，舆论媒体既应避免以往一味回避的态度，也应避免猎奇、盲目吸引眼球的方式，采取更为积极、理性、客观的态度，为我国集体劳动争议的处置创造更为良好的社会环境。 ［收稿日期］2014－5－19 注释： ①林其玲：“诺基亚东莞员工停工事件平息”，《新京报》，2013年11月26日。 ②李琳琳：“固铂罢工事件首谈失败”，《京华时报》，2013年7月15日。 ③邱明、马晓澄：“东莞‘代工厂’劳资纠纷引发风波”，《北京青年报》，2014年4月19日。 ④徐博、赵超：“人社部：东莞裕元鞋厂确有未如实申报社保缴费情况”，新华网，2014年4月25日。 ⑤常凯、邱婕：“中国劳动关系转型与劳动法治重点——从《劳动合同法》实施三周年谈起”，《探索与争鸣》，2011年第10期。 ⑥张建国：“高度重视化解劳动关系矛盾”，《行政管理改革》，2011年第3期。 ⑦上海市劳动人事争议仲裁委统计数据。 ⑧上海市人力资源社会保障局：“2012年本市劳动人事争议处理情况通报”。 ⑨黄浦区人民法院、黄浦区人力资和社会保障局：“2013年黄浦区劳动人事争议调解仲裁与审批白皮书”。 ⑩常凯：“专家谈：我国集体劳动争议的预防与规制”，《中国劳动》，2012年第06期。 (11)段毅：“集体谈判：一种解决行动型集体劳动争议的非诉讼途径”，《中国工人》，2012年第10期。 (12)王业斐：“工资12年‘原地踏步’上海家乐福六千员工无奈心伤”，《劳动报》，2011年1月19日。 (13)冯同庆主编：《聚焦当代中国社会劳动热点问题(2010—2011)》，工人出版社，2011年，第129页。 (14)常凯：“罢工权立法问题的若干思考”，《学海》，2005年第4期。 (15)吴清军、许晓军：“中国劳资群体性事件的性质与特征研究”，《学术研究》，2010年第8期。 (16)同注释④。 (17)王娇萍、郑莉、张锐：“工资集体协商工作三年规划任务完成”，《工人日报》，2013年12月25日。 (18)上海市立法研究所：“《上海市集体合同条例》实施情况评估”课题报告，2012年第14期。 (19)《关于推进实施集体合同制度攻坚计划的通知》(人社部发［2014］30号)。