摘要：现今土地指标交易还处在应用探索时期，为了它的长远发展，发挥最佳作用,必须加强其管理制度,从国家做起带动地方完善相关制度的制定、相关法规的修改,做到细则法规具体化、土地指标交易指导细致化。正向发展的同时,切实为经济社会发展和生态保护服好务,加速城乡一体化发展进程。
关键词：土地管理；土地指标；交易方法
1土地交易指标的现实含义
1.1为农村土地使用权流转带来新探索，加速城乡统一土地市场建设
我国法律规定土地所有权不能进行交易流转,土地管理中的流转指得是使用权的流转,其中包括农村建设用地使用权转让和土地承包经营权交易。土地指标交易的创设,将农村多余的建设用地,经过复垦重新转为用地指标,在有形的土地交易所进行流转,达到了节约土地资源目的的同时,高效合理的规划利用土地资源,并且对调控我国城镇发展面临的土地资源缺乏现象,带来了突破性的现实意义。党的十八届三三中全会提出,我国土地管理要实现农村集体土地使用权享有与国有土地使用权平等权益,要逐步建立建设城乡统体化土地交易市场，这表示农村土地使用权拥有者将于城市土地使用权拥有者的拥有同等权利。
1.2 加大了对耕地保护的力度,加速了农村及城市经济发展
将规划后的农村建设性闲置用地以复垦的形式转化成耕地形式,相应的在城市规划中也有比例增入建设性用地。在此过程中,农村退建转耕,加大了粮食种植面积,促进农村经济发展,同时起到保护耕地目的，，城市扩增用地,加速城市经济建设发展。农村闲置土地资源依法有序退出,解决农村闲置建设用地无人利用,浪费土地资源问题。农村集体建设用地与城市建设用地远距离、大范围的转换,使城市用地紧张问题得到有效缓解,更使偏远地区的农村土地价值得到质的提升,提升后的价值空间成为改变农村经济现况的资
2 土地指标交易的类型
2.1 地方政府之间的指标交易
在早期，地方政府之间的交易对象是“土地整理折抵建设用地指标”，这种指标交易的规范基础是《土地管理法实施条例》第18条第2款“地方各级人民政府应当采取措施,按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。”根据浙江、广东、安徽等地的规范性文件，这种“折抵指标”除自用外还可以在省域内跨市县有偿调剂。除了建设用地指标的跨市县流转外，浙江省还开展过基本农田易地代保试验,即占用基本农田后无法在本市县范围内补充相应面积和质量基本农田的地区可有偿委托省内其他市县代为补充相应面积和质量的基本农田。这种“易地代保”实际上就是补充耕地指标的跨市县有偿调剂。之所以出现上述做法，主要原因有二:第一,对于经济发达的沿海地区而言,年度计划下达的建设用地指标不够用，与实际需求量存在明显缺口;第二，省域内各市县经济发展水平不一，耕地资源储备也存在差距,这就为地区之间指标的调控提供了空间。在旺盛的新增建设用地需求和经济发展的压力下，国土资源部多年前开始推行“城乡建设用地增减挂钩”试点，一方面是为了盘活农村低效利用的建设用地，另一方面则是为了缓解地方政府的指标饥渴。在“增减挂钩”制度中，地方政府可以在年度计划外获得额外的“周转指标”用于建新区的建设,但试点项目的审批权掌握在国土资源部手中，项目中的“拆旧地块”和“建新地块”必须在同一市县，项目区不能够跨市县设置，挂钩规模受到国土资源部下达的周转指标的严格控制。
2.2 农村土地权利人与城市土地开发者之间的指标交易
除了地方政府之间的指标交易，在重庆和成都还出现了私人之间的指标交易简称“地票”)。从运行机理来看，地票交易与增减挂钩相同，一面是将农村建设用地复垦为耕地,另一面是将城市规划区内的农用地转为建设用地，从而保持农用地和建设用地总面积不变。但是，地票交易在两个方面突破了增减挂钩，一是“拆旧区”和“建新区”跨市县设置，二是规模超过了国土资源部批准的增减挂钩规模。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆在具体制度构成方面，地票交易的显著特征表现为交易主体分别为农村土地权利人与城市土地开发者:农村土地权利人自愿将闲置的建设用地复垦为耕地,经政府验收合格后,可以获得政府核发的地票或“建设用地指标”，并在农村土地交易所将地票转让给城市土地开发者，从而获得地票的对价。城市土地开发者在获得地票或者缴纳相应面积的指标价款后，才能参加建设用地使用权出让招拍挂程序。
3 指标交易的优势
3.1 提升了土地利用指标的运作质量
土地指标，一亩难求。因此有限的指标要加以充分利用，发挥最大效率。通过市场交易各项土地指标，公平、公开、公正，让有实力的单位成功竞购指标，从而提升土地指标落实的可行性，加快土地运作的步伐，为土地市场也注入源源不断的活力。
3.2 促进了城乡要素的流动，加快城乡一体化建设进程
通过将农村集体建设用地的综合整治，腾出耕地指标，进而将相应的建设用地指标安排到城镇周围，在满足城镇发展建设的同时，可以给农村地区发展提供一定的发展资金，保障农村基础设施配套以及综合治理，提高农民的生产、生活水平。
3.3 促进土地资源利用的集约化
无论建设用地指标的竞得主体为谁，指标取得成本均会纳入地块前期运作成本，为保证地块整体产出的效益，竞得主体均为在规划设计、实际施工以及具体利用方面下工夫，提升土地利用效率，从而促进土地利用向集约化、节约化发展。
4 指标交易存在的不足
4.1 耕地占补不对等
由于现行土地利用规划编制时已融合了基本农田等专项规划成果，因此划定的农地区基本为优质农地，因此建设占用的必然是优质地，而通过农村建设用地整治或者增减挂钩形成的耕地则未必是优质地，目前已进行地票交易的城市，更多的是采用等量模式，至于等质补充操作相对较少，因此对于地区粮食安全具有一定的影响。
4.2 指标交易公众参与性不高
目前，各地操作方法中关于指标交易的主体一般为县区政府，无论是竞购指标还是指标交易后的收益都为这一级单位，从耕地指标的源头来说，应该是农村集体经济组织和农民个人。土地指标收购时需要充分征求这两大主体的意愿，土地指标收益返还时应给予全程公示，不仅仅流于政府相关部门层面的监督，应强化社会公众参与度。
4.3 收益分配机制还不够顺畅
关于土地指标交易收益分配方面，除重庆市明确规定85%归农民，15%归村集体外，其他各地更多的是侧重于返还给区一级，由区进行下一步的资金分配，具体到农民和村集体的比例没有明确。土地指标收益具体如何分配、分配比例、透明流程、后续监督机制等等相对缺乏，需强化制度机制建设，确保农民收益。
5 土地指标交易展望
从土地指标交易现状来看，未来亟须加强指标交易的顶层设计，不仅仅是从省、市层面，更多的是要从国家层面进行相关制度的制定以及相关法规的修改，同时做好实施细则，做好各省市的土地指标具体交易指导工作，让土地指标交易沿正确航向前行，充分发挥其作用，切实服务于经济、社会发展和生态保护，促进城乡一体化发展进程。
结语
土地指标的本质是中央政府对地方政府土地转用权数量控制的工具,指标交易则是下级地方政府对中央管制权的自主松动与调整。结合美国土地开发权转让制度的启示与我国实际情况，土地指标交易的改革可采取短期方案和长期方案两套方案:短期方案主张利用容积率设定中的弹性空间，以额外容积率奖励为对价，将社会资金引入土地整治领域; 长期方案主张在地权制度和土地管理制度改革的背景下，理顺权力与利益、中央与地方、政府与市场的关系，使地方政府的角色回归中立。
参考文献
[1]邢光成.卫辉市土地指标交易额、收益额“双创”新高[J]. 资源导刊,2014,(1):29-29.
论文作者:仝彤
论文发表刊物:《基层建设》2018年第8期
论文发表时间:2018/5/23
标签：指标论文; 土地论文; 建设用地论文; 耕地论文; 农村论文; 市县论文; 地方政府论文; 《基层建设》2018年第8期论文;