我国城镇养老金制度改革方案的对比研究———种制度设计的可行性研究，本文主要内容关键词为：制度论文,养老金论文,可行性研究论文,改革方案论文,城镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国社会经济改革的深入进行，社会保障体制的改革日益凸显出其重要性。社会保障体制改革中的养老金体制改革是过去二十年中我国社会经济改革的主要立足点之一。我国经济体制改革的目的是建立健康、完善的市场经济体系，而养老金体制的正确选择则从一定程度上决定着劳动力市场能否正常和有序地运行。同时，我国人口结构在过去的二十年中发生了很大的变化，人口老龄化的过程在未来的几十年中也将不断加强，由此出现了现收现付的养老金制度之下养老金支付的潜在危机。我国养老金制度的改革是关系我国社会经济健康持续发展的至关重要的因素。
本文试图在比较现收现付制和基金积累制的基础之下，提出一种中间性的养老保障体制方案，并从不同的角度分析这种制度实行的可能性。
1 1997年的改革方案
1997年就建立统一的城镇职工养老保障体系，国务院发布了《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》。其要点为：(1)实行“统账结合”，规定职工个人养老金账户的规模，以个人工资的11%实施缴费，其中个人缴费将逐步由4%上调到8%，剩余部分由企业承担；(2)该决定实施后进入就业的“新人”其退休后养老金的收入包括两部分，一是由社会统筹的基础养老金，以当地平均工资的20%来发放，二是按月发放的根据其个人账户累计储蓄额1/120为标准的个人账户养老金；(3)对于在决定实施时已经工作但仍未退休的所谓“中人”，在以与“新人”同等对待的基础上再按缴费前的工作年限另外发放过渡性养老金。(4)决定实施时已经退休的职工，即所谓“老人”，仍按过去的标准由企业缴费形成的社会统筹资金来解决。
同时，国务院[1997]26号文件的规定在以35年为平均缴费时期、养老基金的投资回报率与工资增长率一致的前提下，基础养老金即社会统筹部分的替代率应达到平均工资的20%，个人账户养老金在以十年为计发时间的前提下替代率应达到38.5%。
此一方案是我国养老金制度由现收现付制向现收现付制与基金积累制相混合的“统账结合”制过渡的方案。然而这个制度的实施同样存在着一些问题。
我国养老金债务问题已经十分严重，实际规模大约有8500多亿美元，占到2000年我国GDP的80%。这样严重的隐性养老债务使我国养老金体制改革的步伐无法快速起步。
我国在城镇职工退休制度改革中，在筹集和支付转移成本的问题上采取的办法是提高在业者的养老保险缴费率，以此来逐步支付转移成本。而在我国目前的经济和社会环境之下，在产业结构的调整过程之中，显性失业和“隐性失业”问题都十分严重，在业职工即便是自我的个人账户也没有足够的供款能力，如果将体制转换的成本也强加在他们身上，必将造成代际间利益的严重失衡。另外的一个问题是我国在对于养老基金的投资和保值增值方面，规定养老基金的一部分须存入国有银行，另外的一部分可以用以购买国家债券，而其他的投资渠道都是不被允许的。而在通货膨胀的环境中，不仅养老基金总量的实际价值会发生缩水，个人所能使用的实际价值及养老金的个人生活保障水平也会大大地降低。同时，数额巨大的养老金的发放和使用也会使实际中存在的通货膨胀水平进一步恶化。也就是说，在我国，投资渠道还不甚多，在经济高速发展带来的可能的较高通货膨胀水平的环境之下，实行完全的基金积累制是不适当的。
另一个受到广泛关注的是个人账户的空账问题。
世界银行1995年对我国养老金隐性债务规模的估计为2万亿元左右。事实上，养老保险个人账户的空账运行和养老金隐性债务的庞大规模是分不开的。1980-1999年间，我国离退休养老费用总额的年平均增长率大约为23%。同一时期，我国国内生产总值的年均增长率为14.4%。从我国养老费用的支付相对于经济增长和职工工资增长的速度来看，其困难也在逐步增大。在这样的养老费用支付的压力之下，为了支付“老人”和“中人”的养老金，绝大多数的地方都在挪用个人养老金账户中的资金来补充养老基金社会统筹部分的资金不足，其结果是造成了养老基金个人账户空账运行的普遍存在。
2 我国现有社会经济环境下现收现付制和基金积累制的比较
从历史沿革来看，我国以往实施的是现收现付制的养老保障制度。这一制度将养老资金保障的任务加在正处于就业中的劳动者身上，在这种制度框架下，这些劳动者也可以预期，他们在退休后也将得到同样的待遇；换言之，他们可以从未来的劳动者那里得到养老金。也就是说这里存在一个“隐性劳动契约”的问题。在旧的计划经济体制下，“隐性劳动契约”是为国家（细而言之，国有企业）与劳动者之间完成交换目的而在实质上存在的。就这种契约的性质来说，属于伊恩·麦克内尔(I·R·Macneil)所说的古典契约法，即要求缔结随机应变的契约，从而将纷繁错杂的关系包含其中，“以致对物品和劳务供给过程中将来可能发生的各种有关以外情况都按照似然和未然原则进行描述和贴现。”以往体制下，可能发生的破坏这种隐性契约的意外情况都被国家“排除”了。工人的低收入和各种福利都写在契约之中。当然在体制转换的如今，继续这种契约是有很高成本的，且与目前国有企业薄弱的经济实力不符。当然这种“隐性契约”表面上是在两代劳动者之间达成的，但究其实质还是国家、企业与劳动者个人之间的契约。
在我国现在的人口发展趋势之下，实行完全的现收现付制度是有极大困难和风险的。根据世界银行1994年的估算，自1995年起到2050年的将近六十年的时间内，预期我国劳动年龄人口年均增长0.3%左右，而与此同时，65岁以上的老人（根据现在的退休年龄规定均已退休者）会在未来的55年间翻两番，年均增长率达到2.53%。在现收现付的制度设计之下，由于达到退休年龄人口的增长速度远远高于劳动年龄人口的增长速度，所以未来55年间，如果要保持退休年龄人口从现收现付制度之下拿到被允诺的养老金，就必然会加大在业人员的养老金缴费水平。
从上面的分析我们可以得到这样的结论：现收现付制的养老保障体制在我国现今及未来50年中，由于人口老龄化和老年人口供养系数的恶化趋势以及就业及经济增长等多方面条件的制约无法完成提供老年人养老保障的制度目标，因而单纯的现收现付制是不适宜的。
从根本上来说，基金积累制与现收现付制是不同的。现收现付制是作为一种社会保障制度出现的，具有较强的共济性和社会财富再分配的色彩。而基金积累制则是一种强制储蓄，在这里风险没有在大范围内得到分散，社会公平的目标也没有得到很好的体现。
有经验研究表明，在完全基金积累制下，当人口老龄化高潮到来的时候，退休者将其个人账户中的养老金收益转化为个人消费，当数额巨大时会造成资产价值的下降，尤其会影响到股票市场的稳定，此时退休基金的保值和增值将面临巨大风险。
莫泰基的研究表明完全实行基金积累制的个人账户并不能保障老年人的退休生活。香港的数据显示，在职工缴费率为10%、缴费年限为35年的前提下，工资替代率只能达到24%-26%的水平。同时，在基金积累制下，养老金在预期中的正常给付依赖于实施此一计划国家的经济环境。应当看到我国自20世纪80年代以来在经济改革和经济发展方面取得了长足的进步，在过去的二十年中经济增长速度一直保持了较高的水平。但是同时，在经济高速增长的背后也隐藏了地区间发展的不平衡、收入差距的急剧拉大等等潜在的危机因素。并且单纯从经济增长速度来看，在这二十年间也存在着很大的波动，“一放就活，一活就乱，一乱就死”生动地形容了我国经济的波动。在维持经济高速度增长的同时保持高就业水平也是我国目前要面临的巨大难题。
在另外一方面，我国在过去的许多年间一直存在通货膨胀的较大波动。当在一个经济增长、价格指数波动较为频繁的社会中，在基金积累制的养老金体制下，保持一定的养老金收益是很困难的，加之我国现今缺乏多样的投资途径，也使得养老基金的增值预期大大减低。应当看到基金积累制从某种意义上来说并不是传统的社会保障项目，它在养老金的支取上完全依照个人存款金额的多少，对低收入者没有起码的保护，在制度设计上也没有包括社会公平的原则。所以，在我国实行完全的基金积累制是不适合的。
3 一种新型养老金方案的设计及其可行性研究
在探讨我国应当进行怎样的养老金体制改革和选择怎样的养老金计划之前，我们首先应该明确的是改革后的新养老金制度应该具有怎么样的特性。在笔者看来，这一制度应该在缴费、收益水平等方面具有较强的统一性，减少给国家、企业和个人带来的种种负担，加强国家和作为受益者的劳动者个人在此一体系中的互动，从而提高整个社会的福利水平，而不单单是经济增长。
从表1我们可以看到，在有关理想的养老金制度究竟应当具有如何性质方面，有着两种截然不同的意见。在学界关于我国养老金制度改革的讨论中，我们看到大多数的文章都是从经济角度出发，主要参考方案有世界银行提出的“三支柱”方案。但是，仅仅从一个方面出发来考虑养老金制度的改革是不全面的也是不谨慎的。养老金制度不仅仅牵扯到经济层面，它还事关劳动者终生生活的切身利益，并且因之与社会结构的方方面面有着千丝万缕的联系。另外，养老金制度不仅仅是作为一种经济制度出现的，作为一种由国家强制推行的政策，它具有很强的政治性。所以，在考虑这一制度设计时应该从多方面着眼全面考虑。
笔者认为我国未来的城镇养老金计划中应该包括以下几个部分：
表1 对养老金制度性质的争论
注：ILO—国际劳工组织，ISSA—国际社会保障协会，World Bank—世界银行，IMF—国际货币基金组织。
资料来源：转引自劳动与社会保障研究所.中国社会保障体系研究报告[R].王梦奎.中国社会保障体制改革[C].北京：中国发展出版社，2001.63.
(1)参与该计划的劳动者自其进入在业人口以后，按其所支取工资的一定比例向国家交纳养老金费用。这一部分的资金被记入个人的一个特定养老金账户之中，但仅仅是作为一种记账符号而存在，该账户中并没有此一部分资金的现实积累。这一部分资金被汇总用来支付当期已退休劳动者的养老金。个人在其退休后则按照原有的“隐性合同”取得从其他在职劳动者的转移支付作为养老金。在这一部分的资金积累中，积累的比例是随时间调整的，而参加者的收益将保持一个特定的水平。同时将此一部分养老金的替代率降到一个相对较低的水平。
(2)该计划的参与者被要求定期向其个人养老金账户存入一定数量的资金。这一部分资金会在参与计划者退休后一次性或以年金形式支付。应当说此一设计是为了应对在人口老龄化日益严重趋势下的养老金支付危机，同时此一设计也被用来弥补在转移支付中由养老金替代率不高所带来的退休者养老金支取的不足。
(3)在经济波动和通货膨胀存在的环境下，计划参与者实际得到的养老金收益将存在极大的不确定性。在这样的考虑下，个人账户中实际存入的一部分资金可以用来向国家或是由国家指定的保险公司购买一种用来平补价格水平波动的保险。国家或是该项保险业务承担者负责在发生通货膨胀时补偿投保者的利益损失。这样，个人在可期待中的个人养老金收益就在一定程度上规避了通货膨胀的危险。
(4)部分1与部分2的资金分由不同部门管理，避免某一部分出现支付危机时对另一部分资金实行违规占用现象的发生。
(5)“老人”和“中人”在该计划实施前积累的养老金收益由国家逐年发放。
此计划可称为“综合个人账户”计划。
在选择和评价一种制度和计划设计时，不应该仅仅从制度的运行机制来考虑，而应该把其制度特征放在一定的社会经济环境中来考虑。其标准应当包括：
(1)技术上的可行性；(2)制度上的可行性；以及(3)经济上的可行性。下面笔者从上述三个角度来论证该计划的可行性。
3.1技术分析
根据《1998年中国统计年鉴》，我国职业间平均工资水平的差距并不大，行业最高工资约为最低工资的2.3倍。王晓军(2000)根据对我国社会中低、中、高收入阶层占职工总数的比例及其平均收入比例的假定，认为以中等收入水平衡量的基本养老金的替代率应该在33%-66%之间。在这里基本养老金与上述计划设计中的第一部分是相同的。事实上这一部分是国家强制实施的现收现付，是代际间收入再分配以及代内的“隐性收入再分配”，强烈地体现了社会公平的原则。
我国原有的养老金计划是一个完全的现收现付制的设计。该计划中的养老金替代率高达80%以上，如此高的替代率在人口老化加速和养老金计划亟需扩大覆盖范围的条件下，它的推行势必带来严重的养老金支付危机。故而笔者将此部分养老金的替代率设定在一个较低的水平，35%。这里我们看到部分1的养老金替代率明显高于1997年颁布的养老金改革方案中社会统筹部分基本养老金的替代率。如帕特里克·阿蒂斯所说，从理论上来讲，在一个储蓄率居高的国家，提高现收现付制的比重会改善该国的福利。
根据王晓军(2000)的测算，在今后的50年间虽然第一部分养老金缴费率存在一个逐渐上升的趋势，但是即便是在缴费率达到最高峰的2045年，其18.3%的缴费率也远远低于目前24%的缴费率，尤其值得提到的是以上的预测是在对未来我国养老金制度抚养比作了合理预测的前提下做出的。同时，此一部分的设置也有利于缓解新体制下“老人”养老金债务的偿还。以一个在新体系建立的同时以55岁年龄退休的女性职工为例，对于政府来说，分摊在她身上的养老金债务可以在大约二十年左右还清。从这一角度来说，原本巨大的隐性债务在被分摊在二十年中后，这一制度的实行便有了很好的前提。
在这个养老金计划中的第二部分是强制储蓄部分，个人被政府要求定期存入一定量的资金以形成积累，该积累的全部金额并收益将会在计划参与者退休时一次性或者以年金形式发放。
表2的预测是在假设个人账户的投资利率为4%的条件下，实现最后工资40%的养老金替代率而做出的。按照这样的预测，如果保持现有的退休年龄政策，也就是说退休年龄为60岁，那么在不同的工资增长率和年金预定利率水平之下，要达到最后工资40%的养老金替代率，缴费率在8%到17%的范围之内。在将工资增长率控制在4%以下时，我们看到缴费率在8%-12%的范围之内，对于这样一个做实的养老金个人账户部分来说是具有可行性的。
表2 不同工资增长率和退休年金预定利率下的所需缴费率(%)
数据来源：王晓军.中国养老金制度及其精算评价[M].北京：经济科学出版社，2000.表8.2.
综合上述两部分，此一养老金计划总体可以达到的养老金替代率在75%左右，而总体的缴费率在其最高峰值为30.3%，最低为15.1%。75%的养老金替代率虽然从绝对数字来讲要远远高于1997年改革方案的设计目标，但是应该看到我国目前退休劳动者的主要收入来源单一，75%的替代率是可行的。
也就是说这一制度设计从本质上来说是一种预筹资金的、公共的、规定收益的养老金体系。从制度设计上来讲，它优于预筹资金、私人的、规定缴费的体制。
此一计划的第三部分是计划参与者定期向个人账户中投入一定数量的资金用于购买一种风险规避性质的保险。这样的设计是为了弥补由于经济环境恶化和通货膨胀的持续存在可能带来的养老金收益的贬值可能。
3.2 制度分析
事实上由于养老金制度的危机往往更大程度上表现在经济层面上，我们的改革也往往立足于寻求更有利于经济发展的养老金体制模式。单纯从这样的角度出发就很容易把养老金体系作为一种运行机制而非一种特定的社会结构条件以及特定的社会、经济、历史背景下的制度安排。
制度设计必须放在一个动态的过程中加以衡量，转轨的成本与收益也须放在长期中加以考虑。考虑到制度在其推行之后所具有的刚性特征，我们在改革或是设计一种制度的时候既要考虑原有旧制度对既有社会架构的影响，也要考虑到新的制度在未来相当一段时间内的运行前景。也就是说，制度设计要强调传承性和稳定性。同时，在制度设计的时候，我们难免在两种或者几种备选方案中进行对比和选择。在选择时，我们应当倾力分析的应当是该制度的操作特点而非其在理想环境下所体现的内部特征。进一步而言，应当把一项制度在理想环境中与操作中预期的特征相比较，这样才有助于选择一项真正适合的制度设计。
无论是从我国养老金计划的历史沿革还是养老金计划巨大的隐性债务角度来看，在未来相当长的一个时间之内，如果我国新的养老金计划中没有把现收现付制度设计吸纳成为一个部分的话，是不会成功的。
同时，从另外的一个角度来看，我国在传统上强调“家”的功能和作用。另外从社会结构上来看，我国历史上无论在组织设计上还是社会宏观结构上，事实上都是“家庭”的外化和扩大。具体到上世纪50年代以来实行的现收现付制的养老金制度，在此一制度下直接和劳动者发生“签定隐性劳动合同”行为的是代表国家的企业。而这一制度设计是和我国历史上延续数千年的家庭养老模式有着极强传承性的。在这样的制度中，作为劳动者的个人对企业有了很强的归属感和依赖性，并且二者的利益从某个角度来讲也是息息相关的。同时职工长期以来形成了强烈的身份感和以企业为家的思维方式，在养老保障的问题上，认为企业应当负责退休后的相关联问题。由于我国家庭文化的基础和传统相当坚实，代际间的较强的关联程度和文化认同感都有利于在人口老龄化的形势下维持现收现付制代际之间的交换契约。
在对现收现付制进行批判的时候，我们更多关注的是在人口老龄化危机下出现的养老金支付危机问题。应当说考虑到这样的一个情况，对现收现付制持审慎态度是正确的。但是另外的一方面，我国的人口老龄化并非一个永不终止的过程。无论从生育率还是死亡率来看都存在着一个不断稳定的过程，急剧的人口老化在可预期的将来会得到缓解。从制度的传承性和稳定性上来说急剧的制度变革在经济上和政治上都会付出较大的代价。从另一方面来讲，在现收现付制度内部也可以通过采用诸如上调养老金交纳比例、降低养老金替代率水平和提高退休年龄等手段以消化一定程度的由人口结构老化所带来的养老金制度危机。
所以，笔者以为在这样的分析之下，完全放弃现收现付制在我国而言显然是不合适的。另外，完全的基金积累制并没有能切实保证个人的最低生活水平，没有兼顾社会公平的原则，只是一种实质意义上的强制储蓄，不能符合我国的现实情况和长远发展要求。
我国未来的养老金制度从本质上来说应该是一种强制性的公共社会保障制度，它是融现收现付制及基金积累制于一体的混合养老金制度，这种制度的实施通过代际之间的福利转换契约以及同代人不同时期的福利转移，平衡了社会个体在其整个生命周期的福利水平。由于纯商业性质的养老保险在应对养老金市场失灵方面的薄弱，强制性养老金制度的存在是合理的。
笔者认为这一制度能够有效实行的一个先决条件是“老人”和“中人”问题的解决。正如前文所提到的，由于现有养老基金管理等等多方面的原因加之已退休老人退休金支付压力的日益加剧，年度养老金基金提取占职工工资总额的比例普遍很高，大部分的地区都在20%以上，个别地区甚至达到了30%。在如此高的提取比例之下，许多企业开始拖缴甚或拒缴。缴费比例的下降又直接导致提取比例的上升，从而在一定程度上形成了恶性循环。之所以出现如此的情形，是因为新旧制度转换的时候在养老金交纳和分配的环节中国家的缺失。国家的缺失使得旧的制度无法顺利收尾，也妨碍了新制度的实施和健康运行。作为改革者的国家首先应当解决的就是制度转轨的成本问题，而国家也理应作为这一成本的承担者。
3.3 经济分析
在我国未来的经济形势下，纯粹的基金积累制的回报率可能低于现收现付制的回报率。帕特里克·阿蒂斯在结合我国未来的经济发展趋势及现收现付制和基金积累制在此条件下的汇报率后得出如上的结论。他认为在2000年到2035年之间，当国民生产总值增长率为8%，人口赡养比（60岁以上与20-59岁人口的比率）年增长率为2.8%的情况下，现收现付制下养老金的预期年均增长率将为5.2%。同时，近年来我国吸收外国直接投资逐渐减缓，说明我国投资回报率并不如人们想象中那般高。加之，其他国家和地区的经验也显示，即便在资本市场条件较好的情况下，养老基金能得到超过5%的回报率也非易事。从这个角度来看，在新的制度设计中综合现收现付和基金积累两种方式无疑是减少新制度运行不确定性的好办法。
应当说我国进行养老金计划的改革是有一定的优势的，换句话说，我国社会和经济能够承受一定的转型成本和代价。
首先，由于我国原有养老金计划的覆盖范围很窄，仅限于国有企业等部分，如果新的计划可以将覆盖范围进一步扩大的话，那么在养老金的资金募集和解决原有制度遗留的隐性债务方面都是很有益的。
其次，我国经济自改革开放政策实施以后，一直保持着较高的增长速度。同时国内储蓄水平也一直居高不下，大约占到GDP的40%左右。二者相结合来考虑，这就为我国在经济增长的同时，在继续加大投资力度的同时，抽取一部分经济增长绩效用来支付转型成本提供了可能性。
最后，我国在经济改革的过程中，虽然国有企业由于制度和历史等等诸方面的原因出现的程度不同的效益滑坡，但据世界银行估计国有企业仍然提供了国家收入的70%左右，国有企业同时也是我国出口和GDP增长的主要拉动者。国有企业的资产存量大约是我国年GDP的许多倍，是其他国家无法相比的。这样大的资本存量为我国养老金计划的制度转型提供了强大的资金储备，这也是目前我国进行国有股转持的“本钱”。
4 结论及讨论
综合以上的论述，综合个人账户计划在技术上、制度上和经济上都是有一定可行性的。作为一种养老金计划，它有如下的优点：
(1)它兼顾了时期效应和队列效应，在一定程度上将现收现付制和资金积累制糅合在一起，具有前两种模式的优点，同时在一定程度上减少了二者的缺点和不足之处。
(2)这一制度具有良好的“兼容性”，可以将国有和非国有部分中的职工都纳入进来。同时这个综合性的个人账户可以同个人身份相结合，摆脱了原有劳动者受限于某一具体单位和企业的弊病，有利于劳动力在全国范围的流通。
(3)在制度的延续性和传承性上，该计划既与原有的完全现收现付制有较好的衔接，从而避免了剧烈制度变迁对社会、经济及计划参与者心理的巨大页面影响；同时，也为更远的未来的养老金计划设计和养老金计划再转型提供了便利。
作为一种制度改革的可行性方案设计，综合个人帐户方案还有许多问题有待进一步研究。首先是转轨成本如何解决的问题。关于有效解决转轨成本对于我国养老金体制转轨成功的重要性是毋庸置疑的。但是应当实施何种行之有效的方法，学界尚无定论，国家也没有拿出一个切实的解决方案。其二是养老金调节指数化问题。养老金的指数化调节有利于保证劳动者退休后的实际购买力。尽管可供选择的指标有物价指数、工资增长指数等等，但是以何种指数作为调节标准尚无定论。另外，部分1中资金的筹集渠道以及发放标准问题也亟待解决。作为社会统筹部分的养老金，部分1中的资金按职工工资的一定比例按月收取。也就是说这是作为一种薪资税的形式而出现的。但是，在发放社会统筹养老金的时候，如果以当地当时的平均工资的一定比例作为衡量标准的话，在收费标准和发放标准上就有了差异，必然有相当部分人的投入与收益不成比例，如马丁·费尔德斯坦认为的，这从经济角度来讲是没有道理的。但若放弃以个人工资一定比例作为征费标准的话，在费用征收上也同样存在相当的困难。
标签：养老金论文; 现收现付制论文; 退休养老金上调论文; 法定退休年龄论文; 退休金论文; 北京养老金论文; 企业职工退休金论文; 养老论文; 养老金调整论文; 个人计划论文; 资金计划论文; 隐性成本论文; 企业经济论文; 经济研究论文; 基金收益论文; 社会保险论文; 完全成本论文; 养老保险论文; 经济学论文;