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入世后，我国经济将加速转型，这无疑为我国经济腾飞迎来新的历史机遇和注入新的活力，但与此同时，国家和社会也将面临经济转型的强烈冲击，并要忍受社会变革所引发的种种剧痛。经济转型深刻影响国家、社会组织和社会成员的行为目标和活动方式，人们的价值取向将发生根本性改变。经济结构多元化使我国社会发展的外环境日趋复杂，激烈的市场竞争又使地区、企业和居民的分化趋向严重，一些社会问题趋于敏感和尖锐。经济转型带来的一系列社会问题将使中国经济发展的主要矛盾集中在社会稳定方面，妥善处理转型期的社会矛盾，保持社会稳定，是我国经济政策的重要目标，也是我们一切工作的出发点和归宿。
一、经济转型对社会稳定秩序产生强烈冲击
经济转型对社会稳定秩序产生的冲击是全方位、宽领域和深层次的。因为经济转型不仅意味着国家要按新的游戏规则进行利益分配和组合，个人和社会组织也必须按照这一规则重新进行利益分配和组合。旧有的经济结构和分配格局被打破，新生的经济结构和分配体系逐步建立，新旧体制激烈碰撞将使社会经济中新生的和潜伏的矛盾相互交织和叠加，共同构成对社会稳定秩序的威胁。
（一）社会分化趋向严重
未来5年—10年，资本、人才、技术方面的竞争将越来越激烈，不同群体、阶层和地区间的分配差距将进一步扩大，这种发展趋势既是市场经济条件下竞争起点和规则不平等造成的结果，也是人才价格市场化作用的结果。随着经济全球化和人才资源国际化，稀有人才、高级人才价格将逐步与世界薪酬接轨，而普通人才由于国内庞大的人口基数，其价格不会有较大提升，人才价格反映在分配问题上是导致收入差距扩大化的重要原因。①收入差距扩大化。据国家统计局2000年对中国4万个城镇居民家庭收入情况的调查显示，20％的高收入人群拥有相当于42.5％的财富。财富向少数人群集中趋势明显。近几年，城乡收入差距在扩大。如1985年城乡居民收入比为1.72∶1，2000年为2.79∶1。进入90年代以来，地区收入差距也在拉大。如1997年东西部地区职工收入比达1.4∶1，东西部地区农民收入比达2.5∶1。行业间收入分配也极不平衡。如2000年最高行业与最低行业职工年均工资收入之比达到2.46∶1。有人对40家中央直属企业负责人年薪情况进行调查，其中企业老总最高年薪21万，而最低只有1.2万，年薪收入比相差17.5倍。收入差距显性化，且贫富悬殊过大极易导致利益群体矛盾的尖锐化。②城市贫困趋势化。经济发展和城市贫困的矛盾在经济转型初期不可能缓解，偶然与突发性的群体事件有可能增加。某些受益群体出于自身利益也会以不同方式提出不同的政治和社会要求，使政府对某些问题的处理更加复杂化，给社会管理及社会稳定带来新的困难。城市贫困主要集中在下岗失业人员和城镇流动人口这两类人群。我国目前对城镇贫困人口支持系统有两道防线：第一道防线是失业保险制度。但由于其覆盖率实际上还不到城市从业人员的一半（约定49％左右），城市非正规就业者和城市流动人口被排除在失业保险制度之外。第二道防线是最低生活保障制度。目前全国虽有668个城市和1638个县镇实行了最低生活保障制度，但由于面临财政资金供给不足的巨大压力，实际覆盖面极其有限。目前我国符合条件的城市贫困人口中只有23％的人员能得到扶持救助，最低生活保障制度因其供给资金来源受限，实际上难以抵御城市贫困人口的发展速度。我国“三条保障线”所提供的毕竟是一种低水平的保障，子女上学，生病就医等问题很难甚至根本无力解决。许多劳动者上有老、下有小，生活负担很重，只有实现再就业，靠劳动收入的提高才能从根本上解决问题。进入2002年以后，我国经济运行将出现新特点：一是经济增长与财政收支形势形成明显反差；二是经济增长与经济效益提高明显不协调；三是经济增长与社会矛盾的缓解明显不同步。城市贫困化短期内难以有效缓解。城市贫困对我国经济发展和社会稳定的反作用影响不可忽视。
（二）劳动关系趋于复杂
经济多元化导致我国社会阶层发生激烈变化，劳动者在不同所有制经济组织和实体中的工作条件和福利待遇会千差万别，比较差距引发的劳资纠纷增多，劳动关系复杂和紧张程度提高。分析其原因：①市场化进程加快的影响。入世后我国经济加速转型，政府将不再直接干预经济活动，国企、私企、外企都将在同等条件下进行自由竞争。由于国有企业仍处于艰难的经济结构调整和制度转型期，绝大多数国有企业在资金、技术、人才和科学化管理方面与外企都存在较大差距，加之经济运行模式发生重大变化，社会经济组织和个人还不完全熟悉和适应自由化的市场竞争规则和秩序，劳动关系复杂化和时有激化不可避免，出现经济增长与社会矛盾缓解上的明显反差。②市场机制不灵活的影响。经济转型初期，社会市场秩序还不可能完全规范和统一，企业市场竞争力、信用度和进入市场运行的效率、自主调整能力还很低，我国的经济结构、产业结构、制度活力、经济实力还处于明显的劣势。市场发育不完善结果出现无序竞争和恶性竞争，假冒伪劣现象十分普遍，企业或劳动者的既得利益和合法权益受到损害后，劳动关系常呈现尖锐化。③社会整合系统不健全的影响。劳动关系的整合有赖于社会控制和社会管理。在计划经济体制下，由于企业单位是国家实施社会控制和社会管理的基础，企业单位劳动者发生的劳资纠纷和利益冲突基本都可通过内部整合机制得以协调和解决，劳资矛盾很少发生复杂化和尖锐化。但在市场经济条件下，由于经济结构多元化，使社会组织形态发生了根本变化，非正规单位组织形式迅速兴起，使得越来越多的劳动者开始游离于正规经济与社会组织之外进入完全的社会边缘状态。非正规单位基本不具有除经济活动以外的社会组织职能，由此发生的劳资纠纷，劳动者找不到有效渠道和方式进行利益表达，也无法利用制度化手段来依法保护自己的权益，矛盾易复杂化和激化。入世后，随着非公有制经济的进一步成长和国有经济部门的进一步改革，上述问题可能会变得更加突出。经济转型期，我国劳动关系将具有新的特点：一是趋于国际化。入世后，由于外资、外企大举进入，涉外劳动关系的发展客观要求中国遵循国际通行劳动规则、惯例及标准。二是更加市场化。劳动关系更受制于市场化的影响和制约，企业破产、兼并、重组引发的结构性失业和产业结构调整引发的农村劳动力城镇化转移，加剧城市就业压力，劳动者的就业将更受制于市场人力资源供需状况的调节。三是呈现单极化。产业结构的激烈调整使得就业形势更加严峻，劳动力供给方的弱势地位显现，弱势群体收入差距会更加突出。四是冲突易激化。市场化导致经济多元化，多元化经济主体使劳资关系更趋复杂化，现有的企业工会及工会活动模式难以适应劳动者利益多元化的需要，劳动关系冲突难以有效协调。劳动争议案件的激增使现有的一裁两审体制难以及时有效化解劳资争议，由于处理难度大，相当一部分劳资关系冲突呈现社会化发展趋势。五是对立社会化。如当前比较突出的拖欠民工工资问题，不再是简单的劳资纠纷，而演绎为社会问题，民工为获得自身利益，常以武力胁迫或自残、自杀相威胁，对社会公共安全构成新威胁。据不完全统计，截止2002底，仅北京市各类建筑施工企业拖欠民工劳务费就达22亿元左右。经济转型期劳动关系复杂化和尖锐化趋势，客观要求各级政府和部门必须将协调劳动关系作为稳定社会秩序的重要环节来抓。
（三）就业形势更为严峻
经济转型期由于经济结构加速调整，我国城镇劳动者整体失业率在上升。主要表现在：①结构性失业人数增加。有人称之为结构变革的创造性摧毁。一方面是结构调整在不断地创造新的就业机会和岗位，但与此同时也在大量地摧毁旧的工作岗位。当摧毁速度超过创造速度、摧毁规模超过创造规模时，就必然出现大量和持久性的下岗和失业。2000年，我国城市下岗和登记失业人员总数达到1460万人。本科生一次就业率约70％左右，大专高职仅为40％。目前我国大学本科及以上学历人数大致为4600万，约占我国人口总数的3％，虽然这一比例在发展中国家都是比较低的，但在我国经济高速发展情况下出现高智力供大于求情况，可见就业形势的严峻性。2000年，我国城市职工登记失业率为3.6％，2002年国家控制目标为4.5％，“十五”计划控制目标为5.0％，登记失业率上升趋势显示，我国已开始进入高失业阶段。“十五”期间，城乡新增劳动力将升至峰值，在现有经济结构状况下，城镇就业年度供大于求的缺口达到1400万—1500万，再加上农村1.5亿富余劳动力，劳动力供大于求的矛盾十分尖锐。②农村劳动力加速向城镇转移。工业化加速城市化发展。从20世纪80年代中期以来，农村劳动力大幅度向城镇转移，13年来，由于产业结构调整，我国第一产业从业人员共减少了2400万人。乡村从业人员比重由1990年的73.7％下降到2001年的62.2％。随着经济全面转型，农村剩余劳动力向非农产业转移的速度会更快，规模也会更大。“十五”发展过程将是我国农村剩余劳动力向城镇大规模转移的过程。按照已经写入“十五”计划的数字，在此期间将有4000万农村剩余劳动力转向城镇与非农产业。事实上，从我国农业发展和提高农业生产率来看，未来5年—10年，每年转出1500万—2000万农村剩余劳动力才能保证农民收入增长跟上国民经济增长速度，才能保证城乡之间的利益矛盾不至激化。③就业结构性矛盾相当突出。一是传统行业就业萎缩。出现的大批下岗失业人员，由于年龄老化和技能低下，许多人难以实现再就业。二是新兴产业门坎较高。由于高新技术的发展，这些部门需要的高学历、高技能、高素质人才紧缺，出现供不应求局面，就业上的层次反差十分强烈。三是劳动力地区供求不平衡。入世后，国际经济波动和世界经济结构调整对我国的影响更加直接，不同地区、不同行业劳动力供求的不平衡性还会加剧，劳动力素质与岗位需求不适应的矛盾会更加突出，劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾相互交织，使就业问题的解决极为艰巨。
（四）社会保障供求紧张
社会保障是社会稳定的“安全网”和“减震器”，完善社会保障体系可有效缓解社会分化对社会稳定的冲击。目前，我国社会保障需求膨胀，但供给紧张，这种供求矛盾在经济转型期反映特别明显。①需求膨胀。截止2002年10月，在我国7.3亿从业劳动人口中，参加养老保险1.4亿人，参加失业保险的有1.04亿人，参加医疗保险的有8691万人，总体参保人数还不到从业劳动者的20％。我国社会保障目前主要覆盖正式职工，城市从业人员中约有一半以上尚不能被社会保障所覆盖，主要集中在三类劳动者：一是城镇下岗失业人员。进入市场经济，我国将长期处在高失业率的压力之下。从总量上看，“十五”期间，我国城镇就业年度缺口约1400万—1500万人，下岗失业人员的社会保障对社会安定至关重要。二是灵活就业者。经济结构多元化和激烈的就业竞争迫使一部分劳动者择业方式灵活多样，从正规部门转向非正规部门，从固定就业转向灵活就业。目前，我国灵活就业人数已达1亿人以上，这一规模仍在不断扩张，解决灵活就业者社会保障问题已成当务之急。三是农村转移劳动力。目前，我国农村有1.5亿富余劳动者力需向非农产业转移。据农业部统计资料，2002年，农村流动人口已达9400万人。随着经济全面转型，农村剩余劳动力向城镇转移的规模会更大，城镇面临着更加紧张的就业压力。不妥善应对流动人口的社会保障问题，社会秩序难以安定。②供给紧张。剖析其原因，一是资源有限。据世界银行统计，我国1999年总劳动力人口为7.51亿，占世界人口总量的26％，相当于高收入国家的总劳动力4.25亿的1.73倍，而高收入国家占用了世界上80％的资本资源。也就是说，我国要用不到20％的资本资源（9.6％的自然资源和9.46％的资本资源）来解决世界人口总量26％的劳动者就业和基本生活保障问题，资源不足是显而易见的。二是转制成本太高。我国社会保障基金缺口主要反映在现金流量缺口和制度转换成本两方面。据劳动保障部社会保险研究所测算，按照“现收现付”筹资模式，全国城镇职工养老保险基金年缺口大约400亿元左右，未来5年基金缺口总量达2900亿元。若实现筹资模式根本性转换，实现个人帐户储蓄性积累，如果对建立帐户以前的职工个人帐户历史债务采取绝对额补偿，其补偿额竞高达2.8万亿元。为保证经济转轨期的社会稳定，1998年—2002年，各级财政用于“两个确保”和“低保”的财政支出2390亿元。保障基金严重不足是影响和制约我国社会保障体系建设的主要障碍。同世界发展中国家一样，因受制于人口、资源、二元经济的影响，我国社会保障体系建设仍处于缓慢发展阶段。经济转型期，我国社会保障制度建设面临需求扩张和资金短缺的双重压力，解决弱势群体社会保障问题是现阶段整合社会矛盾重塑稳定机制的当务之急。
二、构筑稳定屏障是我国经济转型期重要的政策取向
稳定是改革发展的前提。要把改革力度、发展速度和社会可承受度统一起来，把不断改善人民生活作为处理改革与发展稳定关系的重要结合点，在社会稳定中推进改革发展，通过改革发展促进社会稳定。关注并整合经济转型期出现的种种社会矛盾、构筑稳定社会屏障是缓解社会冲突，实现经济软作陆的重要条件。
（一）整合社会矛盾
为维持社会秩序，推进经济改革，必须适应市场化要求建立规范有效的社会矛盾整合机制，以预防和化解经济转型期出现的社会矛盾和利益冲突。①加强劳动法制化建设。调整新时期劳动关系应紧密结合中国国情并要积极借鉴国际劳动立法标准，建立起具有前瞻性和可操作性的劳动法规制度和标准，使我国的劳动关系能满足市场化需求并逐步与国际标准接轨。根据经济多元化国情特点实现多元化的制度安排，促进社会公正和劳动关系的和谐。②着力研究新的治理结构。在完善劳动法制化建设的同时，着力研究人力资源在新经济条件下的地位和作用，改革用工制度、人事制度和人才管理体制，改革分配制度，依法确定劳动关系，使劳资双方的基本权益得到有效保护。③建立灵敏、高效自我调节机制。注意运用市场化手段和方式，探索企业内部调解与社会调解相结合的劳动争议调解方式。适应区域特点建立由劳动保障部门、工会组织和企业代表组成的区域性劳动争议调解组织，形成多层次、多渠道、多形式的劳动争议调解体系和网络。充分发挥基层调解组织“第一道防线”的作用，力争从源头上减少劳动争议的发生。
（二）缩小贫富差距
理顺分配关系，缩小贫富差距，消除两极分化是构建社会稳定系统的关键。①加强对收入分配差距的政策调控。调节收入分配差距、解决社会贫富悬殊、维护社会公正是政府宏观调控的一项重要内容。应通过出台市场劳动力工资指导价位、类别工资指导线、工资总量宏观控制等政策措施，调整、规范和完善分配制度。发挥市场对企业工资的基础性调节作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。同时应依法执行最低工资保障制度，保证劳动者在法定工作时间内正常劳动能获取不低于当地政府规定的最低工资标准，保障劳动者的基本生活条件和权益。②运用税收杠杆调节限制高收入。未来5年—10年，人才价格将逐步全球化，不同人才之间的价格差扩大态势是中国未来人才价格的重要特征。因此，要加强政府对收入分配的宏观调控职能，严格对高收入人群的收入监控，运用收入所得税等调控手段限制过高收入。③发挥社会保障对国民收入再调节功能。在经济转型期，应抓紧建立健全社会保障体系，扩大社会保障覆盖范围，加强对弱势群体的社会保障力度和政策扶持力度，让广大劳动者能分享社会经济发展成果。健全社会保障体系是构建社会稳定系统的基本国策。
（三）实现充分就业
扩大就业是我国当前和今后长时期重大而艰巨的任务，①改善就业环境。要打破限制劳动力流动的制度壁垒。未来10年，是我国经济结构调整的关键时期，第一产业将有大量劳动力流入城镇，第二产业结构性失业人数也将有较大幅度增加，第三产业经济更加多元化，就业形势趋于严峻和复杂。所以，必须打破限制劳动力流动的制度壁垒，使劳动者能在更大范围内平等竞争和选择就业。②出台扶持政策。要延伸就业服务渠道，拓宽服务领域，为下岗失业者提供各类职业介绍、职业指导，使下岗失业人员能获得高效快捷服务。遵循世贸组织推行的不歧视原则，要妥善解决农村剩余劳动力向城镇大规模转移后的就业问题，统筹城乡平等就业。③加强职业培训。经济转型期，政府应不断加大对就业群体教育和培训的投资力度，出资进行就业援助，使这个就业群体能得到有效教育和培训，提高技能，解决弱势群体就业竞争力不足的问题，促使他们广就业。
（四）健全保障体系
经济转型期出现的社会保障需求膨胀，迫切要求社会保障体系通过制度创新来走出困境。①抓紧制定灵活就业社会保障政策。灵活就业是世界发展趋势。为便于正规和非正规两类劳动者社会保障制度的顺利衔接和并轨，社会保障制度的调整宜在现有制度框架基础上进行，且要简单易行。②转变传统社会保障管理模式。主要思路是从依托型管理向自主型管理转变。经济转型后，由于非正规就业劳动者绝大部分是灵活就业，这就要求社会保障管理实现根本模式转变，从单位管理转向直接管理到劳动者个人。同时应改进服务技术和手段。如抓紧研究制定全国通用的社会保障登记、缴费记录卡，使就业劳动者本人或用人单位不论在何地，只办理一次性社会保障登记，就终身享用，可连续、可间断地进行社会保障缴费、接续、转移和退休待遇计发。③适时出台配套扶持政策。一是经济补偿政策。二是灵活就业劳动者参保政策。三是平衡城乡社会保障政策。
我国经济转型期的社会矛盾是复杂多变的，关注这一时期社会矛盾发生发展态势，积极采取有效应对措施稳妥地化解社会矛盾和冲突，维持社会稳定，是经济转型期党和国家的基本国策，也是这一时期经济政策的重要取向。
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