关于西部开发中生态环境保护的调查与思考，本文主要内容关键词为：西部开发论文,生态环境保护论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、西部开发给生态环境保护既带来了机遇又提出了挑战
实施西部大开发战略，是党中央加速我国现代化建设的一项重大战略决策；是缩小地区发展差距，改善西部生态环境，促进东西部共同繁荣的迫切需要。从榆林、延安先期开发的情况看，实施西部大开发战略，必将给环境保护带来历史性机遇。一是大开发带来的经济社会大发展，为环境保护工作提供了难得的发展机遇。陕北是我国西部开发较早的地区，1985年神府东胜煤田开始建设，1993年陕北油气田开始勘探开发。以此为龙头，带动了当地交通、管道、通讯等一大批基础设施建设，加速了陕北社会经济的发展。1998年，榆林、延安的GDP 已分别达到65亿和76.8亿元；财政收入分别达6亿和12亿多元， 财政收入比开发前分别翻了两番。农村人均收入也先后跨过千元大关。经济社会的发展，为环境保护工作的开展创造了有力条件。近几年延安市狠抓城区空气污染治理，禁止烟煤进城，城市空气质量已由4—5级上升到2级左右， 污水处理厂也已立项待建；二是生态建设力度明显加大。随着江总书记“山川秀美”批示和《全国生态建设规划》的贯彻落实，各地相继开展了大规模的生态环境建设，群众热情之高，建设规模之大，均属历史少见。今年入冬以来，延安市共铺开退耕还林治理点1037 个， 最高日上劳力33万人，动用推土机1110台，已完成造林78万亩、种草52 万亩、 封山160万亩，退耕108万亩，治理水土流失面积1109平方公里。榆林地区也启动了210国道， 神延铁路绿色长廊工程和长城沿线绿色长城工程建设。全省今年已形成了退耕还林的热潮；三是资源开发和基本建设中新技术、新工艺、新装备的采用，把环境管理提高到一个新的水平。神华集团煤田开采和长庆集团公司油气开发均取得了良好的经济、环境效益，涌现了大柳塔煤矿、长庆油田公司甲醇厂、净化厂等一批清洁生产先进单位，为西部开发的环境保护积累了经验，树立了榜样。
但是必须看到，由于历史和自然原因，西部地区植被稀少，水资源短缺，土地退化，生态环境十分脆弱，环境容量有限。我国水土流失面积179.4万平方公里，很大一部分就分布在这一区域； 全国荒漠化土地262万平方公里，“三化”草场135万平方公里，绝大部分也集中在这一区域。东胜神府煤田沙化土地占煤田总面积的81%，准葛尔煤田沙化面积也在20%以上。西部自然降水少， 水资源短缺矛盾突出。 青藏高原30%的湖泊已干化成盐湖，累计亏水148亿立方米，湖水面积减少300多平方公里。西部目前“三废”总量虽低于全国平均水平，但万元产值排放量却大大高于全国平均水平，且治理能力弱，特别是污水容纳能力十分有限。对此，我们必须有清醒认识，如果盲目开发，失之于管，西部大开发就可能带来生态的大破坏和环境质量的大逆转。
二、西部开发中生态环境保护应把握的几个原则
面对西部脆弱的生态环境和有限的环境容量，根据各地前些年开发建设中的经验和教训，在今后西部大开发中生态环境保护应该把握几个原则：
1、必须坚持生态建设与生态保护并重。
为改变生态环境脆弱的状况，建国以来，西部地区在生态建设中进行了卓有成效的工作，50年代起步的西蒙防护林带建设、70年代开始的三北防护林工程、80年代开展的小流域综合治理、90年代启动的防沙治沙工程以及草原建设等，都取得了很大成绩，发挥了较好的生态、经济效益。榆林地区历史上风沙肆虐，榆林城曾几次搬迁。针对荒漠化的严重危害，70年代后相继开展了大规模的生态环境建设，建成4 条与长城平行的防护林带，大片农田被林网覆盖，开垦沙荒地几十万亩，实现了“人进沙退”，成为全国治沙先进单位。但由于重建设轻管理，重开发轻保护，边建设边破坏，一些地方生态建设成果没有得到巩固。榆林靖边县曾是全国三北防护林建设先进单位，但在这次国家环保总局组织的考察中，考察团所到之处，不少地方基本看不到成型的林网、林带，过去已经固定的沙丘有的再度活化，县城周围出现了大量流沙，景况令人担忧。因此，西部大开发中，在加强生态建设的同时，必须坚持建设与保护并重，预防为主，保护优先，努力扭转边建设边破坏的局面，确保西部生态环境的不断改善。
2、必须坚持污染防治与生态环境保护并举。
调查中各地反映，陕北先期开发的一些项目，大体上都经历了由乱到治的过程，先污染后治理、先破坏后恢复，为此付出了一定代价。东胜神府煤田开发的初始阶段，不少单位、个人为追求一时的经济利益，不惜以牺牲环境为代价，一哄而起，乱采滥挖，无序开发，给生态环境带来严重破坏。据1993年统计，晋陕蒙煤田开采破坏植被面积26万亩，弃土弃渣3.3亿吨，注入河流的泥沙年新增量3000万吨， 有的河段河面被填占2／3。煤炭运输、土法炼焦中的煤粉尘、煤烟、有害气体对空气也造成严重污染。据有关部门统计，神府煤田在开矿及铁路建设中，矿区环境代价一期为3680万元，二期为3819.6万元，采煤生产过程中每年环境损失达4000多万元。榆林靖边石油开发初期，各部门争相开采，土法炼油，集体、个人一齐上，也造成了生态破坏、空气污染的严重后果。西部生态环境脆弱，开发中必须坚持污染防治与生态环境保护并重，把污染防治与生态环境保护有机地结合起来，统筹规划，同步实施，严格管理，确保开发建设有序进行。
3、必须坚持统筹兼顾、综合决策的原则。
建国后，西部地区曾经历了几个重要的发展时期，为推动西部社会、经济的发展起到了积极的作用。但资源开发中也出现过决策随意、急功近利、违反自然规律的做法，给生态环境造成了严重破坏。前些年为确保粮食生产，不少地方大量毁林毁草种粮，造成林草植被的大面积破坏。据有关部门遥感调查，黑龙江、甘肃、内蒙古和新疆1986—1996年间为扩种粮食，共开垦草地117.2万公顷、开荒76.9万公顷， 现已有近一半撂荒沙化。在水资源开发上，忽视区域平衡，上下游互不兼顾，地上与地下脱节，致使水生态在一些地方严重失衡，使本来短缺的水资源更加紧缺。50年代治沙造林闻名于世的石羊河流域，由于水资源的大规模开采，地下水位下降，80年代以来，树林成片枯死，几代人的努力付之东流；塔里木河、黑河、黄河断流，阿拉善地区的沙尘暴等等，均反映了水资源开发中的随意决策，急功近利，缺乏科学管理的问题。因此，西部开发必须充分考虑生态环境的承载能力，统筹兼顾，综合决策，确保区域社会经济的可持续发展。
4、必须坚持城镇污染治理与农村生态环境综合整治一起抓。
由于历史的原因，环境保护工作中重城市轻农村、重污染防治轻生态保护、重项目治理轻面源管理的情况较为普遍，西部地区尤为突出。事实上，从经济社会发展现状看，西部大部分地区环境保护的重点应该在生态，难点在农村。西部地区在切实抓好城镇、工业污染防治的同时，应当高度重视生态保护，特别要注意农村生态环境的综合整治。当前一些地方乡镇企业的污染不容忽视，化肥、农药、农膜的污染较为突出，城镇郊区大中型养殖场、桔杆焚烧污染等问题也开始显现，特别是生态破坏问题突出。在西部开发中，要区别各地不同情况和条件，抓住重点地区的重点生态问题，分类指导，全面推动城乡环境保护工作。
三、搞好西部开发中生态环境保护工作的几点建议
针对西部大开发中生态环境保护面临的形势和任务，各级环保部门必须更新思想观念，加强组织领导，加大工作力度，切实为西部大开发的环境保护当好参谋，搞好服务，唱好主角。要做好以下工作。
1、准确定位，明确工作重点。
调查中发现，不少地方环保部门对生态保护的任务不明，切入点不清，普遍将环保部门的生态保护职责混同于生态建设。特别是看到资源部门生态建设的有利条件，一些同志对落实“并重”方针存在畏难退缩情绪。当前，西部大部分地县以下环保部门的生态保护工作尚未起步。要搞好西部大开发中的生态保护工作，各级环境保护部门首先应该正确定位，明确自己的职责和任务。环保部门要根据法律赋予的职责，在西部大开发中积极肩负起污染防治和生态保护的双重使命。环保部门只抓污染防治不抓生态保护是一种失职，是自我禁锢的短视行为。其次要按照突出重点、分区推进的原则，下功夫抓好特殊生态功能保护区的抢救性保护、资源开发区的强制性保护和生态良好区的积极性保护。特别要以林草植被、水土资源、矿产旅游资源保护为重点，切实搞好对资源开发中的环境管理，完善制度，严格监管，防止开发建设中对生态环境的破坏。黑龙江省环保局主动参与，主动协调，主动监管，甘当“配角”的做法值得借鉴。
2、建立综合决策机制，坚持科学民主决策。
为充分发挥环保部门在西部开发建设中生态保护的职能作用，关键是建立综合决策机制，确保开发建设中涉及生态保护的重大政策、方针、战略及重大项目的决策，保证环保部门有参与的机会，有参谋的水平，有把关的权利。为此，首先要摸清家底，全面掌握生态环境状况，争取工作的主动权。最近，甘肃、内蒙古等省（区）环保局采用遥感技术，对本省区的生态环境状况开展了普查，在综合决策中发挥了较好的作用，提高了环境保护部门的地位。西部各省区要借鉴他们的经验，从明年开始，凡未开展生态普查的应进行一次生态普查，全面、系统地掌握本地区生态环境状况，预测发展趋势，研究对策措施，为政府制定开发战略提供科学依据；其次，在普查的基础上，按照“三区”推进的原则，制定生态环境保护规划和生态功能区划，并纳入当地开发的总体规划，避免无序开发造成生态破坏；第三，建立、完善生态保护的指标体系和管理制度，如重大决策环境影响评估制度，环境发展科学咨询制度，部门会审制度，环境目标管理考核制度等。严格重大项目的环评工作，对重点敏感地区进行全过程监管等。强化开发建设中环保科学民主决策力度，确保大开发中不发生大的生态破坏。
3、完善法规制度，规范生态环境保护的监督管理。
为加强生态保护管理，陕西、甘肃两省已制定了《自然保护区管理条例》。针对陕北煤田和油气开发中存在的问题，陕西省已制定了《陕北能源开发环境管理条例》，正在制定《王瑶水库水资源管理条例》，这些对推动生态保护管理产生了积极作用。在抓好现有法律、法规执行的基础上，针对西部开发中生态环境保护的特点、重点和难点，要进一步完善有关法律、法规，制定相关的规章、制度，依法和规范监管。明年，总局应抓紧制定特殊生态功能保护区管理办法和资源开发的生态保护管理办法，努力推进“三区”管理。与此同时，各级环保部门应会同有关部门，抓住开发建设中生态破坏的典型案例，严肃处理，公开曝光，树立环保部门的形象和权威。
4、加强基础能力建设， 提高生态保护的管理水平和工作效率。
当前，西部地区环保部门在生态保护方面的机构、人员、工作手段等基础条件十分薄弱，与面临的生态保护任务要求很不适应。陕西现有环保在编行政人员3824人，专职及兼职从事生态保护的仅20人。榆林地区总面积4.3万平方公里，是重要的能源开发基础， 在行署环保局在编人员中，分管生态保护的仅1人。为适应西部开发的需要， 必须切实加强生态保护的基础能力建设，保证必要的工作条件和手段。在地方机构改革中，要高度重视省、地、县环境保护机构建设，特别是生态保护机构的建设，保证一定的人员编制，分级建设一支精干的环境保护监管队伍。要把生态监测网络建设摆上日程，按照分级负责的原则，尽快建立起生态监测网络体系。内蒙古自治区由环境保护部门牵头，各资源部门分工负责，组成生态监测网络，这种做法值得借鉴。
5、认真研究新形势下生态环境保护的对策和措施， 创造性地开展工作。
西部开发中生态保护面临不少新情况、新问题，必须振奋精神，拓宽思路，创造性地开展工作。在投入政策上，陕西省每年从新增财力中提取10%用于环境保护；按照谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿的原则，神府煤田大柳塔煤矿从每吨煤中提取0.45元和0.2元， 分别用于水土保持和土地复垦，对恢复矿区周围生态环境取得了明显成效。
在农村经济政策上，要结合调整农业产业结构，扶贫解困，改革农村生产、生活方式等，切实改善农民的生产、生活条件，努力扭转西部地区普遍存在的过垦、过牧、过樵造成的生态破坏。
针对西部水资源严重短缺的现实，要加大节水治水政策的研究，积极推进污水资源化、节水农业和节约用水。近几年一些沙区通过“多采光、少用水、新技术、高效益”，走出了一条高效农业发展的路子，应该积极扶持，大力推动。
鉴于西部开发中环境保护的特殊地位和任务，国家环保总局在不放松现有工作重点的同时，也要进一步加强对西部地区环保工作的指导，在政策、投入、人员培训等方面，予以重点扶持。
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