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2009年9月27日，印度和巴基斯坦两国外长在纽约联大期间举行会晤。双方在会谈中强调要努力发展“睦邻友好关系”，重申对话是解决两国分歧的唯一途径。印巴两国外长纽约会晤是继2009年6月和7月辛格总理分别会见扎尔达里总统和吉拉尼总理后，两国领导人又一次高层互动，标志着印巴关系正逐步走出孟买袭击案的阴影，全面对话进程恢复在望。
自2004年和平进程启动以来，印巴两国进行了五轮“全面对话”，取得了一些进展。但和平进程要在克什米尔争端这一“核心”问题上有所突破，促使印巴关系真正转型，可能还要相当长的时间。
一
印巴“和平对话”进程孕育于20世纪90年代后期。1997年6月，印巴两国外交秘书经过多轮磋商，商定两国将就包括克什米尔问题在内影响两国关系的八大问题进行全面对话。但此后不久，两国关系因核试验和卡尔吉尔冲突陷入紧张，全面对话未能正式启动。在经历了2001-2002年紧张的军事对峙后，印巴两国领导人都希望通过加强双边对话，改善双边关系，共同探讨解决两国分歧的思路和方法。2004年1月，瓦杰帕伊总理和穆沙拉夫总统在南盟峰会期间会晤，并就启动印巴“全面对话”达成协议。同年6月，印巴两国外秘在新德里进行首轮“全面对话”，宣告和平进程正式启动。
印巴和平进程主要由“全面对话”和“混委会”两个对话机制组成。印巴“全面对话”是两国外交秘书级别的对话，主要讨论解决影响双边关系的八大议题，即锡亚琴冰川问题、赛·克里克湾划界、土伯尔引水工程、恐怖主义和毒品走私、经济和贸易合作、双边友好交流、和平与安全包括信任措施、查谟和克什米尔问题。在“全面对话”框架下，印巴两国还定期举行技术和专家级别会谈，就包括核武器信任措施、常规武器信任措施、跨克什米尔实控线信任措施以及两国海岸警卫队、禁毒署、铁路、公路和民航管理部门的合作交流进行对话。
印巴“混合委员会”是两国双边对话的另一个重要机制，创建于1983年，由两国外长共同主持。混委会成立后因双边关系紧张，在1989年召开第三次会议后中断。2005年10月，混委会在时隔16年后复会，两国外长同意成立农业、卫生、科技、新闻、教育、信息技术和电信、环境、旅游8个工作小组，着重探讨两国合作的领域和途径。另外，印巴两国还就各自关押的囚犯和被抓渔民相关的人道主义待遇、领事探望、释放遣返等司法合作等问题进行不定期的对话。
印巴和平进程自2004年启动到2008年11月孟买恐怖袭击案中断，共进行了五轮全面对话，在解决影响印巴关系问题的思路上做了有益探索，在推动两国交往方面达成了不少共识，其中以下几个方面进展尤为突出：
第一，双方确认和平对话进程“不可逆转”。印巴自1947年分治以来，为解决包括克什米尔争端在内的所有悬而未决的问题，在不同层面进行了多种形式的对话，但都因各种因素的影响而未能持续。此次印巴和平对话进程启动以来，印巴两国政府分别在2004年和2008年出现了更替。但和平进程并未受两国国内政治的重大变化影响。2005年4月，穆沙拉夫总统应辛格总理邀请访问印度，两国领导人达成共识，宣布印巴和平进程已“不可逆转”。2008年7月，巴新政府成立后两个月，印巴就正式开始第五轮对话。5年来印巴发生了多起重大恐怖袭击事件，虽然全面对话多次被迫中止，但不久双方就恢复了对话进程。
第二，维持了在克什米尔地区实现停火的协议，跨克什米尔实控线的“信任措施建设”有进展。5年来，双方达成的在克什米尔实控线两侧实现的停火协议没有被破坏。双方在跨越克什米尔实控线信任措施建设方面，特别说明涉及方便克什米尔民众交往方面共识增多。双方已经向克区民众发放多次往返“签证”和简化相关申请手续等方面达成多项协议，一定程度上打破了克什米尔地区实控线的阻隔。两国同意开通和增加连接印控区和巴控区的公路客运，开通货车运输方面也有进展。双方还就加强克什米尔地区贸易方式，包括相互免除关税的商品清单进行了探讨。
第三，两国双边贸易额明显提高，经贸联系进一步密切。5年来，两国双边官方贸易从2003年的3.4亿美元增加到2007年的20多亿美元，增幅近5倍。2008年巴人民党新政府上台后，加大推动两国经贸关系力度，大幅向印度开放市场。巴方把从印度进口商品从1997年的591种增加到2008年的1938种，这实际上已基本解决了印方多次提出的“最惠国待遇”互惠问题。巴方还计划从印度进口8000辆清洁燃气公共汽车，邀请塔塔等三家印度公司投资巴能源领域，向印方所有进口商品开放港口、公路和铁路运输通道。
第四，反恐领域合作实现机制化并初显成效。2006年9月，辛格总理和穆沙拉夫总统在哈瓦那会晤时达成协议，两国建立联合反恐合作机制，就加强相关的情报交流，联合调查等展开合作，共同打击恐怖主义。迄今为止，两国就反恐问题已举行了三次会晤，发挥了印巴关系“缓冲器”的作用。孟买恐怖袭击发生后，两国立即启动了该机制。根据印方提供的证据，巴方已按照国内司法程序开始对嫌犯进行调查和审判工作。
第五，两国在一些重大的能源合作项目上有所突破。2005年2月，印巴两国开始就修建耗资74亿美元的伊朗—巴基斯坦—印度天然气管道的相关安全问题进行谈判。2008年6月，印巴两国就该管道过境费等问题达成协议。印石油部长在会谈后表示，印方全力支持修建这一天然气输气管道；巴外长称巴方将确保巴境内管线在安全上“万无一失”。巴方还同意印方要求，把该管道的控制装置设在印巴边境，而不是伊朗提出的伊巴边境，以减少巴境内的过境风险。2008年4月，印度和土库曼斯坦、阿富汗、巴基斯坦三国签署了关于修建连接四国的天然管线框架协议。根据协议，四国将投资76亿美元，修建一条长1600公里的天然气管道，每天输气量将达32立方英尺，预计2015年建成通气。
第六，交通联系逐步建立和加强，民间交流恢复和扩大。全面对话开始以来，连接两国的公路和铁路客运班次和货运线路都有增加。民航航班从12个增加到28个，航线从1条增加到3条。两国人文合作势头良好，巴方已宣布取消了实施30多年的禁止印度电影进入巴国内的法令。目前印巴两国民众来往频繁，仅巴方每年就有10多万人到印度探亲、访友或经商旅游。双方还表示要尽快重建印度驻卡拉奇和巴基斯坦驻孟买的总领馆，进一步方便两国人员的往来。
二
克什米尔问题是印巴关系的晴雨表，也是印巴“全面对话”的核心议题之一。印巴和平进程启动以来，两国通过公开对话，密使外交的方式，就解决克什米尔问题的思路和框架进行了深入探讨。种种迹象表明，印巴克什米尔对话尽管在官方层面未见进展，但通过秘密渠道的频繁接触，两国立场已经趋近。
2004年10月，巴基斯坦总统穆沙拉夫首先提出了解决克什米尔的新思路，表示巴方“愿意搁置联合国关于克什米尔问题决议的要求，不再拘泥于全民公决”。穆沙拉夫提议双方可“使该地区永久非军事化并改变其地位，以确定其独立还是由印巴共管或联合国托管”。2005年9月，穆沙拉夫在美国访问期间表示，印巴要解决克什米尔问题，也需要一个与中东和平“路线图”计划类似的“路线图”。根据穆沙拉夫的表述，印巴之间可以分四步逐步促成在克什米尔问题上的和解：第一步是实现印巴两国的对话；第二步是要求印度承认克什米尔问题是印巴两国改善关系的核心；第三步是消除印、巴和克什米尔人民三方所不能接受的任何分歧；第四步是在三方之间达成互利的解决方案。
同年10月，巴基斯坦克什米尔和北部事务部长法伊萨尔·萨勒赫·哈亚特宣称，巴基斯坦正在考虑接受解决克什米尔的三种方案：一是“共同管理”方案，即印巴对克什米尔共享主权；二是“有限主权”，其核心是查谟和克什米尔邦实现充分自治，该邦的防务、货币和外交事务由印巴两国共同负责；三是“权力下放”方案。根据这一设想，克什米尔邦各地区地方政府将享有自治的权力。与此同时，克什米尔地区的政治派别也开始谈论克什米尔的其他解决方法。印控克区反对派领导人法鲁克就建议成立“克什米尔合众国”，称克什米尔地区各党派应就此同印巴两国政府进行谈判。①
2006年12月，穆沙拉夫在接受印度媒体采访时表示，对克什米尔地区实行广泛自治计划也可以是解决两国主权争端的一条途径。穆沙拉夫宣布，如果印度同意他提出的四点方案，巴基斯坦就准备放弃对克什米尔的主权要求。穆沙拉夫说，解决克什米尔争端的四点建议是：（一）克什米尔现行分界线不变，但人员可以自由往来出入；（二）克什米尔建立自治政府或自治区，但不能独立；（三）巴基斯坦和印度从克什米尔分阶段撤军；（四）印度、巴基斯坦和克什米尔派员在克什米尔建立监督机制。
针对巴方建议表现的灵活态度和咄咄攻势，印方一方面坚持原有立场，强调克什米尔是印度主权领土，不容进行谈判，但同时也提出，印方将同克区反政府党派进行对话，并逐步消减该地区的驻军。2006年3月，印度总理辛格在阿姆利则发表讲话，欢迎穆沙拉夫的建议富有“新意”。辛格表示，印方欢迎巴方以“开放”的态度探讨改善两国关系的方式，重申印方期待同巴方缔结《和平、安全与友好条约》。2007年7月，辛格在查谟又称，查谟和克什米尔将来可以变成印巴合作而不是冲突的“象征”。边界不能再划分，克什米尔地区不能再分割，但实控线可以变成和平的分界线，生活在两侧的人民可以和平相处，思想、货物和人民可以“自由流动”。
印巴两国媒体就两国领导人的建议和特别是关于克什米尔问题的最终解决方案展开激烈辩论。他们普遍认为，在以下三个大原则方面两国的立场正在逐步趋同，可能已经达成某种共识：
第一，双方都反对克什米尔的独立。巴基斯坦称认为克什米尔应该进行自我治理；印度声称可以接受克什米尔最大限度的自治。
第二，克什米尔印控和巴控两个地区形成一种非正式的邦联关系，两个地区在名义上分属印巴两国，其安全由两国军队共同维护。
第三，淡化克什米尔实际控制线的意义。由于印度不接受改变边界（实际控制线）的做法，更不愿意按克什米尔宗教群体划分次区域，巴基斯坦无法接受把实际控制线变成两国在克什米尔的国际边界的原则，双方同意就共同管理克什米尔的原则做出机制安排。②
印巴两国就克什米尔问题解决方案已达成原则性协议的猜测，得到了巴基斯坦前外长卡苏里的证实。2009年2月，卡苏里在接受印度媒体采访时透露，印度和巴基斯坦早在2006年通过秘密谈判，就解决克什米尔问题的指导原则达成谅解。当时印巴两国领导人的代表就相关问题达成了一份“非文件”。据卡苏里称，这份非文件“已经进展到修改标点符号的程度”。其基本思路就是四步走：第一步是克什米尔非军事化，第二步是把克什米尔划分成区域，第三步是印巴两国成立联合委员会，对克什米尔实施共同管理，最后一步就是克什米尔地区实行自治。卡苏里还透露，印巴两国原定在2006年印度总理辛格访问巴基斯坦时达成协议，但因印巴各自国内政治原因而未能继续下去。③
三
印巴全面对话进程得以维持并取得一定进展，有其深刻的内外背景。
第一，南亚地缘战略格局近年来发生了重大变化，印巴无法承受长期紧张对峙带来的严重后果。自1998年5月印巴相继核试验后，印巴之间出现了“恐怖平衡”。巴基斯坦核能力的获得在一定程度上缓解了长期存在的生存危机感，改变了南亚地区印巴力量失衡的格局。经过1999年卡尔吉尔冲突和2001-2002年的军事对峙后，印巴两国都充分认识到军事对抗的局限性和可能带来的严重后果。军事手段解决两国分歧这一选项虽然基本被排除，但印巴两国的和平并没有到来。“9·11”后，印巴两国都希望能借助国际和地区形势的变化，通过改善双边关系谋求相对有利的处境。
第二，60多年的对抗促使印巴两国对各自的政策进行反思，在如何处理双边关系和解决分歧方面有了新的思路。印度近年来崛起势头强劲，国际影响力和地位不断提高。印度社会各界越来越认识到，一个动荡的巴基斯坦肯定会继续奉行敌视印度的政策，从根本上损害甚至危及印度安全。印巴实现和解，帮助巴基斯坦成为一个温和、现代的伊斯兰国家，才是印度对巴政策的最终目标。为此，印度应加强同巴基斯坦的对话与接触，综合运用政治、经济、文化等实力，争取国际社会的帮助，共同推动巴基斯坦实现成功转型。④
巴基斯坦也感到了“9·11”后国际和地区形势变化带来的压力。巴对印政策，特别是克什米尔问题成为巴各界辩论的热点。其中不少人认为，联合国相关决议虽然明文规定克什米尔争端中的自决问题，但支持克什米尔民众通过武装斗争来实现自决的政策，在国际政治中越来越困难。印度已成功地把克什米尔武装组织同伊斯兰极端主义和恐怖主义“挂上了钩”，克什米尔问题应寻求政治解决方案。
第三，克什米尔地区形势的变化也在一定程度上推动了印巴相继调整对各自控制区的政策。其中印控克什米尔地区近两次邦议会选举，对印巴两国重新认识克什米尔政治社会生态变化有重要意义。对印度而言，在2002年和2008年的邦议会选举中，一方面是长期执政的克什米尔国民大会政权失而复得表明，克什米尔民众最关注的问题还是经济社会发展等民生问题。同时，该区选民不顾武装分离组织的抵制、恐吓和威胁，积极投票，被视为在一定程度上是印度政府积极开展同克什米尔各政治派别对话，有助于建立信任，实现良政。近来，印中央政府还提出，将逐步转变抓扎在克区军队的职能，使警察部队更多地担当起“反恐”任务。
印控克什米尔地区政治生态的变化促使巴方开始加快对巴控克什米尔地区政策的调整。2009年8月底，巴基斯坦内阁通过决定，对北部地区（即吉尔吉特和巴尔提斯坦）进行政治改革。这是巴基斯坦寻求解决其控制地区面临一系列司法和宪法困境的一个重大举措，目的就是为了理顺巴控克什米尔地区同巴基斯坦联邦政府的关系，其效果特别是对克什米尔问题的影响值得密切关注。
第四，随着西方特别是美国在南亚存在的加强，印巴两国对话的压力骤增。“9·11”后，南亚成为美国反恐的主战场，巴基斯坦是美国阿富汗战争的“前线国家”。维护南亚地区稳定，防止“基地”组织卷土重来事关美国重大的战略安全利益。印度虽然历来反对第三方插手南亚事务，特别是介入克什米尔问题，但也充分意识到无法回避国际社会对印巴关系的“关注”。从巴方看，国际社会虽然关注克什米尔问题，但并不支持巴通过武力改变现状。奥巴马上台后，虽然照顾到印方关切，没有公开把调解印巴关系列入其阿富汗—巴基斯坦特使霍尔布鲁克大使的职责范围，但一直劝说印巴两国应开展全面对话，通过谈判解决双方所有的问题。2008年孟买袭击案发生后，美国一方面强烈谴责这一恐怖事件，另一方面要求双方都要保持冷静，认为巴方应“令人信服”地满足印方在恐怖主义问题的关切，采取切实行动打击涉嫌的人员和组织。同时，奥巴马还亲自出马，在接受巴方媒体采访时呼吁要求印度恢复同巴对话。可以说，这次印巴高层恢复交往，就是美国施压的结果。
四
印巴和平进程五年确实给两国关系带来一些新的变化，使双边关系在一定程度上初步具备了一定的抗冲击能力。2009年7月双方签署的《沙姆沙伊赫联合公报》也表明，双方仍将坚持对话解决分歧，逐步增加互信这一原则，不断推动双边关系的改善和发展。但是，五年的对话进程并未在解决两国关系中结构性矛盾方面有任何突破性进展，双方在落实已达成的共识方面仍面临许多困难和挑战。
印巴对话进程并未取代对抗思维，两国在战略上仍视对方为对手。尽管两国感到无法承受核冲突的风险，但印度并未放弃通过军事手段逼迫巴基斯坦就范的政策。印军方推出“冷启动”战略，坚持保持对巴常规军事优势，特别是快速、精确打击能力。⑤不少印度战略家甚至提出应利用巴目前的困难处境，采取更“主动”策略，打击巴基斯坦。这就是近年来印巴在阿富汗和俾路支问题上矛盾愈演愈烈的背景。也有印方分析家提出，印把“强制外交”作为“聪明外交”的目的，是试图通过同民选政府对话，削弱巴军方影响，改变其在巴安全事务上的主导地位。⑥
对巴方而言，印方的言行证实了巴方一直怀疑的一个阴谋：印度正在联合美国和以色列情报部门搞乱巴基斯坦。为此，巴方对印在阿富汗不断增加的影响强烈反应，巴外长专门提出希望印方予以澄清。印巴在阿富汗矛盾也引发了驻阿美军的关注，称印度在阿富汗的存在可能会引起巴方的反制，“加剧”地区紧张形势。
印巴对和平进程的前提和终极目标有不同的认知。印度希望通过对话逐步找到解决包括克什米尔问题在内的方案，而巴方认为对话就是要解决克什米尔问题。印方认为和平进程是一个渐进和漫长的过程，建立信任措施十分重要。但巴方感到对话应该有紧迫性，必须有明显进展，否则该进程势必难以维持。随着和平进程的推进，巴方已经开始表示不满。不少巴方人士认为，印巴和平进程是巴方一个让步妥协的进程，对真正影响两国关系问题并无实质性进展。建立信任是手段，而不是目的。尽管印巴全面对话气氛较好，但如果无实质性内容，不利于印巴关系发展。⑦
印巴对话中达成的许多共识，特别是关于解决克什米尔问题的共识，在实际落实中将遇到重重困难。在克什米尔区域划分问题上，即自治的区域是否包含查谟、拉达克、北部地区，印巴协调机构如何组建，以及克什米尔代表权、非军事化、安全等具体问题上，两国认知差别还很大。而且对于巴基斯坦来说，克什米尔谈判的主要目标是改变克什米尔现状，在谈判中有一定的灵活性。对印度来说，相关共识的落实涉及印度宪法相关规定。不少印度人担心，如果为克什米尔修改宪法，可能会对打击国内其他分离势力产生不利影响。
印巴对话历来有“聋子对话”之称，很难有实质性进展或突破。但是人们还是对此次和平进程保有强烈的期待，希望印巴双方能顺应当前形势，正视相互存在，尊重各自关切，平等相待。相信印巴两国在国际社会的支持和鼓励下，最终能够找到双方都能接受、公平合理的方法，解决包括克什米尔问题在内两国所有悬而未决问题，共同构建一个正常的双边关系。这不仅是对印巴两国领导人智慧和勇气的考验，更需要两国社会各界包括广大民众的共同努力。
注释：
①"Critical New Moves on Kashmir",Strategic Studies,XXV Winter Number 4 (2005).
②"Kashmir:A Way Forward",http//:www.kashmirstudygroup.org.
③"Significant progress on Kashmir was made on back channels,says Kasuri",The Hindu,http://www.hindu.com/2009/02/21/stories/200902215366110.htm
④"Pakistan:Need for Smart Diplomacy",The Hindu,February 25,2009.
⑤近年来，为报复巴方对克什米尔武装分子的支持，印军方提出了“冷启动”战略，即印在必要时可对巴发动快速精确打击，但不以占领巴方领土为目的，以免引发印巴核冲突。参见Walter C.Ladwig Ⅲ,"An Overview and Assessment of Indian Army's Cold Start Strategy",http://users.ox.ac.uk/～mert1769/Ladwig,%20Cold%20Start%20NPS%20Paper.pdf
⑥"India:need for smart diplomacy",The Hindu,February 25,2009.
⑦Pak-India Relations:Security Dynamics and Emerging Scenario,http://ips-pk.org/content/view/789/177