流动少数民族社会融入的权利逻辑，本文主要内容关键词为：少数民族论文,逻辑论文,权利论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D912.7文献标识码：A文章编号：1002-6959(2012)05-0017-07
随着社会经济的发展和城市化进程的加快，少数民族人口向城市转移的速度和规模不断增加。然而，由于流出地与流入地经济状况和管理制度的差异，少数民族人口向城市转移并不顺利，遭遇到社会融入的难题。现实中，由于文化背景、生活习惯、宗教信仰和教育程度的差异，加上自身流动性大，文化水平低，生活方式与城市生活方式存在着冲突，少数民族在社会融入过程中往往遭受到严重的社会排斥。当前，保障城市少数民族群众的合法权益是城市民族工作的核心，在此情况下，有必要从权利保障角度认真研究流动少数民族的社会融入问题。
一、社会融入：分析框架与权利衡量
“融入”是西方社会学上的一个概念，主要用来概括和描述移民群体进入到新国家或新社会后，克服文化接纳、行为适应和身份认同等方面障碍，实现在新环境下平等和自由生活的一种过程或结果。社会融入是一个多维度概念。所谓多维度，是指社会融入既可以是一个过程，也可以是一个结果。同时，社会融入一般都包含了从经济整合到文化接纳，再到行为适应，最后实现身份认同的过程，具有可变性。另外，社会融入涉及经济发展、社会交往、文化教育、政治参与、观念认知等诸多领域的群体或个体活动，受到多重因素的影响，测量指标具有多样性。因此，分析社会融入，最为关键的问题是建立分析框架和确定衡量标准。
在西方移民和少数民族的社会融入理论研究中，融入程度的分析框架一般包含了经济融入、政治融入、文化融入和社会融入等四个维度的分析。[1]上述四个维度可以作为测评特定目标群体社会融入状况的因素和影响社会融入结果的因素。然而，仅凭上述四个维度我们并不能准确判断某一群体社会融入的实际程度。因为经济、政治、社会和文化等四个维度其实是四个变量，并非四个具有规范性和普遍性的测量指标。同时，在这四个变量中包含一系列的数据统计和分析，不同的人可能会有不同的分析标准，由此带来同一群体在不同时间和不同地点社会融入程度不同的结论，造成结论之间不具有可比性，形成各持己见的局面。
与西方社会融入理论研究相比，中国迄今没有开展对社会融入指标的研究，特别是未提出具体的、系统的、可实证的社会融入测量指标体系来测评特定群体的社会融入程度。虽然国内已有学者在借鉴国外移民融入理论的基础上，结合中国的实际情况，提出了流动人口社会融合分析的多种假说，甚至在厘定“融合”与“融入”概念的基础上，构建起中国乡城流动人口在流入地社会融入的经济整合、文化接纳、行为适应和身份认同的理论模式。[2]但是，该研究并未提出具体的、系统的、可实证的社会融入测量指标体系来克服西方社会融入指标分析存在的缺陷，仍然难以用于测评特定群体的社会融入程度。
以权利认识来分析流动少数民族的社会融入问题，流动少数民族的权利实现和保障状况可以成为测评其社会融入程度的依据。流动少数民族在群体特征上属于散居少数民族，[3]用该群体的权利实现和保障状况测评他们的社会融入程度，可以将流动少数民族的社会融入问题转化为城市散居少数民族的权益保障问题，这一转化有助于认识少数民族社会融入中的制度和政策因素，找到促进流动少数民族真正融入城市的有效路径。改革开放以来，随着中国工业化和城市化的加快，流动少数民族人口的数量和规模不断壮大，流动少数民族已经成为促成中国“大杂居、小聚居”民族人口分布格局的重要因素。然而，由于流动少数民族人口的数量在流入地人口总量中所占比例小，加上受民族成份、民族关系、历史传统和宗教风俗习惯等方面因素的影响，当前流动少数民族问题呈现出特殊性和复杂性，该群体在社会融入方面也面临许多亟待解决的问题。[4]这些问题表明，目前流动少数民族人口已经成为现代都市中的特殊弱势群体。从表面上看，该群体面临的社会融入障碍，是因为他们从农村流向城市，从聚居的民族地区流向散居的汉族地区，从西部经济落后地区流向东部经济发达地区，以及流动少数民族群体在职业、社会交往、语言、风俗习惯、心理等方面的特殊性与陌生社会环境之间的冲突造成的，而实际上，却是少数民族在流动迁徙之后其作为流动少数民族这一特殊群体的权益没有得到实现和保障造成的。
二、社会融入的权利测评：融入状况与障碍根源
流动少数民族的社会融入并不是一个抽象社会归属概念，而是一个包括经济融入、政治融入、文化融入、社会关系融入的一系列权利的实现过程。通过对反映目前流动少数民族社会融入状况的各类权利作逐项分析，可以测评目前中国大城市流动少数民族人口的社会融入程度，进而认识造成其社会融入障碍的根源。
(一)迁徙自由与社会融入的政策制度环境
迁徙自由是实现社会融入的前提条件，它的存在使流动少数民族有了异地生存发展的可能性。迁徙自由的实现要求在经济上允许个人作为生产要素在城乡间自由流动；在政治上实施宽松的人口管理政策，允许公民合理流动；在思想上以服务意识取代管理意识，拒绝歧视和排斥，对各类社会成员平等对待。按照迁徙自由理论上设定的实现条件，我们可以分析流动少数民族迁徙自由实现的状况，评价影响流动少数民族社会融入的政策制度环境。
评价之一：目前，流动少数民族的迁徙自由受到户籍制度的限制，面临城市融入的制度障碍。改革开放以来，随着中国城乡一体化步伐不断加快，户籍制度也在悄然发生变化，如降低或减少直接与户籍制度挂钩的社会福利待遇；放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策；一些省市甚至推行积分制入户城镇的新政；等等。[5]但是，在多数大城市和特大城市，户籍身份与社会福利待遇的关系依然十分紧密，[6]户籍制度仍然是流动人口特别是流动少数民族融入城市的制度性障碍。[7]2012年初，国务院办公厅发布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，《通知》打开了中小城市户籍门禁，但是对于职业不稳定、社会保险率低的少数民族流动人口来说，事实上很难达到《通知》关于申请登记常住户口的要求。[8]因此，户籍管理新政的效益并未体现到大多数流动少数民族成员身上。由此而来的就业制度、社会保障制度、医疗制度、教育制度等也就成为少数民族流动人口社会融入的制度性障碍。
评价之二：目前流动少数民族的迁徙受到以“管理控制”为导向的流动人口管理政策的限制，面临城市融入的政策障碍。自上世纪80年代以来，中国制定通过了一系列流动人口管理方面的法规和规范性文件，如《关于城镇暂住人口管理暂行规定》、《租赁房屋治安管理规定》、《暂住证申领办法》、《关于加强流动人口管理工作的意见》等。一些省、市、区的人大及政府也陆续出台了一系列流动人口治安管理方面的规定。这些规定虽然带有关于加强流动人口服务和维权工作的内容，但其指导思想和具体措施还是以管理和控制为主。2003年初以来，国家虽然调整了出租屋和流动人口管理的相关政策，先后取消了出租屋和流动人口治安管理收费和租赁房屋的审核登记，废除了收容遣送制度等，但是以“管理控制”为导向的流动人口管理政策仍没有发生实质性的变化。在这种管控模式指导下，许多流入地政府也对少数民族流动人口推行防范式的管理，阻碍了少数民族流动人口城市归属感的形成。
评价之三：管控模式造成政府部门服务意识缺乏，少数民族流动人口遭遇就业、就医、住房、社会保障等方面的政策排斥。例如2010年4月17日，《昆明市居住证管理规定(草案)》的征求意见稿规定“任何单位不得使用和聘用无居住证的流动人口。单位招用、聘用流动人口，应当对流动人口的居住证、婚育证明等有效证件进行登记”，“若出租房主或用工单位违反相关规定的，公安机关将给予50元以上5000元以下的罚款。”这些规定看似是地方政府为了管理流动人口，保障当地居民的合法权益，实则是为了行政管制的便利对非户籍居民实施的歧视措施。这些措施缺乏实体法和程序法的依据，极大地限制了流动人口的生存和发展权利，不利于促进城乡的和谐稳定。
(二)劳动权、居住权、社会权与社会经济融入状况
就业与收入、居住、社会福利是流动少数民族进入流入地生活时需要解决的首要问题，劳动权、居住权和社会权的实现状况在一定程度上反映着该群体的社会经济融入状况。
在劳动权方面，目前少数民族流动人口在城市中主要从事民族加工业、民族餐饮和民族贸易等方面的工作，就业与收入保障不足，就业进入歧视、就业机会歧视和就业待遇歧视现象较为突出。[9](P71)来自成都和武汉的调查研究显示，目前大多数少数民族流动人口从事第三产业，如饮食服务业、批发和零售贸易行业、卫生行业、修理和搬运行业、运输行业、家庭服务行业等，工作辛苦，劳动强度大，休息权得不到保障，收入总体偏低。[9]
在居住权方面，环境质量差，基础实施不足，安全隐患大，人们之间普遍缺乏沟通交流是目前少数民族流动人口居住状况的普遍特点。由于种族、宗教信仰、职业特点和风俗习惯的特殊性，加上城市拆迁改造，绝大部分少数民族流动人口只能居住在环境条件较差的城乡结合部，最后形成分散的少数民族流动“聚落”。“聚落”在一定意义上预示着居住隔离，它使不同群体之间的交流减少和融合困难，也使流动少数民族民族意识进一步强化，对城市居民和城市社会的疏离、隔阂进一步加深。[10]
在社会权方面，与较低的收入水平、狭窄的就业渠道和简陋的居住状况相适应，流动少数民族人口无法享受基本的社会保障。少数民族流动人口大部分来自农村，持有的大都是农业户口，因此不属于城市社会救助的对象。而在社会福利方面，包括各种福利企业、养老院、孤儿院等在内的各种城市福利性设施和服务，一般都没有对城市中的少数民族流动人口开放，至于一些城市的福利性补贴更是没有把流动少数民族人口考虑在内。在社会保险方面，目前城市少数民族流动参加社会保险的项目和比例都相当低，尤其是城市养老保险基本没有覆盖流动少数民族人口。[11]
(三)选举权、被选举权与政治融入状况
现行的选举制度与户籍制度联系紧密，由于少数民族流动人口没有城市户口，他们在流入地城市自然就无法行使选举权和被选举权。因此，现行户籍制度不仅在社会保障、公共服务等方面形成了对流动人口严重的社会不公，而且也是制约少数民族流动人口有效行使选举权与被选举权的重要原因。2006年，对外经济贸易大学“中国部分城市居民政治参与状况调查”课题组的调查数据表明，流动人口参加选举投票的比例仅为20.6%；没参加投票的高达79.4%。[12]2006年以来，一些地方在组织县、乡两级人大换届时，按照全国人大常委会关于做好选举工作的指导意见，依照法律相关规定，采取了一些具体措施保障流动人口的选举权和被选举权。如规定选民在选举期间临时在外地劳动、工作或者居住，有条件的可以回原选区参加选举；凡是不能回原选区参加选举的，经原居住地的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或者其他选民在原选区代为投票；选民实际上已经迁居外地，但没有转出户口，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举；等等。[13]但是，这些措施对保障流动人口选举权的实际效果并不明显。以北京市为例，尽管相关政策规定保障流动人口(包括流动少数民族)的选举权利，[15]但是从实际情况看，参加北京市各级人民代表大会代表投票选举的流动人口比例很少，至于北京市地方各级人大的代表组成中外来人口的代表更是屈指可数。[14]
(四)受教育权、宗教信仰自由和风俗习惯自由与文化融入状况
少数民族流动在城市里的文化融入是民族文化、地域文化、城市文化和时代文化变迁的多重调适。[15]在这个复杂的多重调适过程中，作为非主体文化载体的少数民族流动人口会遇到各种各样的问题，如语言沟通、风俗习惯、宗教信仰、社会交往、婚恋观念等等，这些都会带来少数民族流动人口文化融入障碍。
目前，少数民族流动人口子女在城市中无法享受平等的义务教育已经成为少数民族流动受教育权中的核心问题。尽管一些地方政府已经出台了许多保障流动人口子女接受义务教育的政策措施，但是少数民族流动随行子女在城市就学难、失学率高等问题并未得到根本解决。[16]此外，少数民族流动人口文化程度低，专业技能缺乏，在城市中无法接受继续教育和职业技能培训也是一个突出问题。[17]中国的少数民族大都有自己独特的生活习俗，但现代城市的社会氛围却不便于他们保持自己的风俗习惯。即便是受到信仰伊斯兰教的少数民族群众普遍关注的清真食品供应，由于受市场监管不到位，对少数民族风俗习惯缺乏了解，清真饮(副)食网点萎缩，城市拆迁改造等因素影响，“清真不真”、“清真不便”仍然是困扰少数民族群众生活的突出问题。在宗教信仰方面，许多少数民族都是全民信仰宗教，然而在少数民族进入城市后，常常会发现没有足够的宗教活动场所来保障和满足信教群众正常的宗教活动开展。[18]另外，宗教活动场所的人员配备，尊重少数民族的丧葬习俗，民族风俗习惯纠纷的解决，也都是流动少数民族宗教信仰自由保障过程中不容忽视的问题。[19]
三、社会融入的政策分析：从行政救助到权益保障
当前，户籍管控、福利残缺、劳动就业不平等、公共服务供给差异化、参与机制和权益保障机制缺乏对少数民族流动的社会融入构成巨大挑战，制度性不平等的因素已经成为少数民族流动社会融入的最大障碍。对于社会融入中的身心障碍，可以通过技能培训、素质教育、社会沟通、人文关怀等行政救助措施来消除，但对于这些制度性的不平等因素，却只能通过让少数民族流动具备起获得平等的参与机会，享受基本的福利保障，形成积极的社会关系和自身不断发展进步的能力来解决。因此，保障散居少数民族权利，改变少数民族的弱势地位应该是促进流动少数民族社会融入的重要政策方向。
(一)健全和完善散居少数民族权益保障法律法规体系，使少数民族流动社会融入有法可依，有章可循
目前，散居少数民族权益法律法规体系并不完善，还难以发挥有效保护城乡少数民族流动社会融入的作用。具体来讲：1.体系不完整，立法水平低。迄今为止，中国还没有制定一部完整的《散居少数民族权益保障法》，散居少数民族权益的立法保障主要是由法规、规章和地方性法规来完成，其中政府决定、报告、意见和实施办法等规范性文件起了决定性作用，立法层次较低，权威性不强。2.特色不突出，适用性差。目前，吉林、辽宁、河北、湖北、湖南、重庆、广东等10多个省市相继制订出台了保障散居少数民族权益的地方性法规和政府规章。但纵观这些法规和规章，与《宪法》和《民族区域自治法》的有关规定重复率高，特色不突出，相互之间内容雷同和模仿现象突出，实施效果不明显。3.法律法规体系的保障对象主要是城市世居少数民族，对城乡少数民族流动的权益考虑较少。
鉴于上述问题，目前有必要通过完善散居少数民族权益法律法规体系来加强对城乡流动少数民族权益的立法保障：一是尽快制定《散居少数民族权益保障法》，形成以《散居少数民族权益保障法》为基本法，国务院行政法规和规章以及地方性法规和规章相配套的散居少数民族权益保障法律法规体系，消除当前立法位阶不高，体系不完善，法规规章不协调的弊病。另外，结合城乡户籍制度改革和流动人口管理政策调整，尽快制定《流动人口服务管理条例》，为城乡流动人口(包括流动少数民族人口)的管理工作提供更为有效的规范指引，充分保障各类流动群体的合法权益。二是要加强反歧视立法工作。族群政治的原理表明，在多数人主导的社会中，少数人群体通常处于社会弱势地位，更容易遭受各种社会歧视。从西方国家的经验看，少数人权利的立法保障离不开反歧视立法。中国城乡流动少数民族社会融入有必要学习西方的反歧视立法经验，通过反歧视立法来保护各类流动群体的合法权益，增进他们的社会融入。三是以清理涉嫌就业歧视的各种规范性文件为重点，废除和修改不利于城乡流动少数民族社会融入的各种规定，保障流动少数民族的人身权利、民主权利和其他各种合法权益，为其融入城市社会构建政策平台。四是进一步提高散居少数民族权益保障法规体系的可操作性。各地应将《宪法》、《民族区域自治法》中关于少数民族权益的原则规定与本地散居少数民族的实际情况相结合，进一步细化保障散居少数民族权利的规定，突出地方特色，强化针对性，使流动少数民族权益保障工作有法可依，有章可循。
(二)以劳动权保障为重点，提高流动少数民族社会融入的经济能力
目前，城乡流动少数民族的劳动就业面临压力大，产业分布不均，劳动收入低，人口文化素质差，劳务输出组织化程度低等突出问题，这些问题严重降低了他们融入社会体系的经济能力。因此，有必要通过劳动权的保障，来提高流动少数民族的劳动能力和职业发展能力，增强其融入城市的经济能力。
一是建立开放统一的劳动力市场，为城乡流动少数民族实现平等就业权创造条件。长期以来，由于城乡二元分割，中国劳动力市场一直处于分割封闭的状态，不利于城乡流动少数民族的迁徙就业。建立开放统一的劳动力市场，可以实现城乡人口不分户籍、民族的平等就业，以及同工同酬和各项与劳动相关的社会保障和公共服务的实现。此外，根据流动少数民族的人口特征，建立就业服务平台，实现就业信息的沟通与共享，提供有效的中介服务，也是非常必要的。
二是制定有利于保护流动少数民族劳动权益的就业政策。例如，完善劳资争议处理机制，对劳资关系进行规制，引导企业维护少数民族劳动者的利益；建立完善的工资信息指导制度，实现少数民族劳动者与企业其他职工同工同酬；建立工资稳定增长机制和支付保障机制，提高少数民族劳动者的工资水平和防止出现工资拖欠；严格规范劳动用工行为，减少涉及民族问题的经济纠纷出现；建立劳动权益救济机制，为少数民族劳动权益提供有效的行政保障和司法保障；加强劳动权益的执法检查，严厉打击恶意欠薪等严重侵害少数民族劳动权益行为。
三是强化对流动少数民族的就业培训。例如，通过就地培训与异地培训相结合，职业教育与技能培训相结合的方式，发展多层次的流动少数民族劳动技能培训，持续提高流动少数民族的职业技能水平；根据流入地产业特征和需求情况，将流动少数民族的职业教育培训纳入流入地的职业教育体系；建立和完善流动少数民族劳动技能培训补贴制度，调动社会力量的培训积极性和提高培训成效；关注流动少数民族的职业规划问题，对流动少数民族进行职业生涯规划培训，减少就业的盲目性；等等。
(三)以平等权保障为重点，为流动少数民族建设起与当地居民身份统一、权利一致、地位平等的制度体系
流动少数民族社会融入过程中的平等权主要包括平等的劳动权、社会保障权、选举权和被选举权、受教育权等四个方面的权利。其中，平等的劳动权提供经济保障；平等的社会保障权提供社会福利保障；平等的选举权和被选举权提供政治参与保障；平等的受教育权提供个人能力保障。通过对这四种权利的保障，逐步形成流动少数民族与当地居民身份统一、权利一致、地位平等的制度体系。
一是加快户籍制度改革，保障流动少数民族自由迁徙。流动少数民族在城市安居乐业需要解决多方面的问题，如住房保障、就业培训、子女教育、医疗保健等，这些都与当前的户籍制度存在密切联系。当前，户籍制度已经成为阻碍流动少数民族社会融入的最大体制障碍，改革户籍制度，消除对外来人口的社会排斥和社会歧视，是消除制度性歧视，建立和谐民族关系的首要工作之一。因此，各地方特别是中小城市在考虑城市容纳能力的同时，应积极稳妥地落实《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》的精神，抓紧制定实施户籍管理制度改革的具体办法，推进户籍制度改革。
二是建立完善的社会福利和保障制度，满足流动少数民族社会公共服务方面的需求。与当地居民相比，流动少数民族处于职业层级和收入层级的底层，居住环境恶劣，医疗保健水平低，教育机会匮乏，特别是社会保障项目不全、水平偏低和账户无法自由流转等问题严重影响了少数民族流动人口的社会融入。因此，在就业、入学、社保、经商等方面加大对少数民族流动的政策帮扶力度，为流动少数民族建立相对完善的社会保险、社会救助和社会福利制度具有重要意义。
(四)以选举权和被选举权保障为核心，营造有利于流动少数民族政治和社会参与的社会氛围
一是切实保障少数民族流动选举权和被选举权的实现。目前，因推进户籍制度改革，《选举法》未对流动人口的选举权和被选举权问题做出规定。近些年来，虽然一些地方进行了流动人口选举权和被选举权的改革尝试，但没有发生实质上的改变。事实证明，让外出务工的少数民族流动人员回到户口所在地行使选举权和被选举权，这不仅与他们的各种利益诉求相分离，也失去了宪法赋予他们选举权和被选举权的实际意义。因此，打破必须在户口所在地登记选民的做法。
二是加强和改善社区工作，推动少数民族流动实现社区融入。流动少数民族进入城市后，其生活、工作与其所在的社区产生密切联系，社区成为其生存的主要空间依托。然而，研究发现，流动少数民族人口社会交往封闭，无法参与社区活动、选举以及社区管理，无法享受可及的社区服务，缺乏社区认同感和归属感，居住隔离已经成为阻碍其融入的重要因素。[20](P165)因此，应把加强和改善社区服务工作作为促进流动少数民族社会融入的有效途径。
三是加快发展流动少数民族的民间公益组织。近些年来，各级政府及有关部门在促进流动少数民族的社会融入方面做了大量工作，但面对如此特殊的一个群体，仅仅依靠政府的力量是不够的，应该寻找政府外的资源与力量来为流动少数民族服务，民间公益组织就是其中之一。发展民间公益组织对于流动少数民族的权益维护、法律援助、咨询培训和社会交往将会起到积极作用。因此，各级政府在鼓励现有的工会、共青团、妇联等社团组织积极吸纳流动少数民族加入的同时，还应注意发展服务流动少数民族的社会中介组织，同时指导流动少数民族成立各类自我服务的社会团体。当前，流动少数民族各类公益民间组织发展缓慢，数量少、规模小、自主治理能力有限、社会支持度偏低，需要通过完善非政府组织的立法和改革社团管理体制来促进这些社团组织的发展。
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