加强公共财政法制建设构建和谐的中央与地方关系，本文主要内容关键词为：构建和谐论文,法制建设论文,公共财政论文,中央论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调指出，“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。进一步明确中央与地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制。完善中央和地方共享税分成办法，加大财政转移支付力度，促进转移支付规范化、法制化。”从我国目前中央与地方关系的现状来看，虽然《中华人民共和国宪法》第3条第4款规定“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，但是具有操作性的相关法律却一直没有出台，导致我国中央与地方的关系，特别是中央政府与地方政府之间的财权和事权关系一直没有理顺，这已严重影响到我国目前政府自身体制的改革和公共财政职能的转变，各级政府行为中的“错位”、“越位”与“缺位”现象非常严重。为此，笔者认为应当从以下四个方面加强我国公共财政制度的法制建设。
第一，进一步完善税收法制，实现中央和地方合理的财政分权。我国1993年的分税制改革，主要侧重于中央政府与省级地方政府的财权划分，对于省级以下各级地方政府职能的界定、收入的来源却没有明确的规定。在实际操作中，省、市级政府参照分税制模式处理与下级政府之间的关系，形成了财力层层集中、事权逐级下放、财权与事权严重失衡的局面。特别是县、乡两级政府履行事权所需要的财力，同其可支配财力之间存在严重的不对称，据统计，1993～2004年，地方政府的财政收入从78%下降到42.7%，而地方政府的财政支出的比重却一直在70%左右。这样地方政府只能用43%左右的财政收入支撑70%的财政支出责任。地方政府为了提供地方性的公共物品只能通过非规范途径，造成“三乱”现象有增无减。据调查：目前县乡开支的40%，甚至60%只能靠预算外收费和罚款来维持。市、地、县经济中大量的个体户、微型和中小企业因政府的税收外罚款、收费行为而倒闭。因此，为了调动地方政府积极履行公共财政职能，应当实现中央与地方合理的财政分权：一是宪法或法律应赋予地方政府一定的税收立法权、浮动幅度的税率调整权。在中央的授权范围内，地方政府可以开征具有地方特色的税源自行设立地方性税种，并制定具体的征税办法，以地方法规的形式发布实施，然后报全国人民代表大会常务委员会备案。二是改革现行的营业税和房地产税等财产税，将其作为地方的主体税，由地方政府来征收。
第二， 应尽快颁布《财政转移支付法》，扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长的长效机制。由于目前我国中央政府与地方政府还没有建立规范的财政转移支付制度，以至于地方政府为了获得中央更多的财政支持，只好“跑部钱进”，这又成为滋生政府腐败的温床。从理论上分析，全国性公共产品应由中央政府提供，地方性公共产品应由地方政府来提供。但面对县乡财政普遍是“吃饭”财政的事实，如果再让基层政府提供全国性公共产品（农村基础教育）和超越基层政府职能范围的地区性公共产品（农村基础设施建设等），其结果只能是画饼充饥，不符合实际。所以，目前应通过中央对省级财政的转移支付，再以省级政府为主提供农村的基础教育，至于乡村道路建设等，应通过省级政府对县级政府的转移支付来解决。中央和省级财政对农村的转移支付应通过一般补助金和专项补助金的立法形式来实现。一般补助金应按该地区居民的人数和人均收入水平来确定，由地方政府统筹；专项补助金必须明确规定用途，专款专用。
第三，尽快颁布《中华人民共和国中央与地方关系法》，明确划分中央与地方的事权和支出职责范围。改革开放以后，我国“条块”管理的政府体制虽然有所松动，但实践中的自上而下的“条”的管理和“块”的对口领导关系决定了高度集权的政府体制及其权威具有很大的分散性，这不仅造成行政效能低下，而且已严重地制约了地方经济的发展。例如，在“条块”结构中，几乎所有的有关部门都以行政执法的名义对厂家的同一种商品重复检验以收取“服务费”，造成企业难以承担的制度成本和交易费用。就政府部门之间的关系而言，作为县政府职能部门的县水利局不但要服从县政府，还要服从省水利厅。近几年来，县乡关系中的矛盾增多，主要表现为“块块管不住条条”所带来的利益冲突。所以，理顺政府体制的“条块”关系，必须实现中央与地方权限关系的合理化、科学化与法治化。
具体说来，地方政府的事权和支出责任主要是：管理与本地区经济与社会发展相关的公共事务和公益性事业，如地方文化、教育、卫生、科学事业，地方固定资产投资、各种区域性补贴和支农支出、维护地方治安等，所支出的费用由地方财政来承担；中央政府的事权和支出责任主要是：管理全国性公共事务，如外交、国防、环保、跨地区贸易管理、宏观经济调控、全国性教育、文化、卫生、体育和社会保障等事业，所支出的费用由中央财政来承担；对于涉及环境保护、交通等跨地区性的准全国性公共产品是中央政府与地方政府的共同职责，由中央和地方政府共同安排财政支出，具体事权和支出职责划分可采取法律列举的方法加以规定。事权和职责划分清楚之后，要彻底解决各职能部门对口设置双重领导问题。中央政府为了行使自己的事权，在各地区设立的各职能部门应实行单一的垂直领导，不再接受地方政府的领导。与此相适应，地方政府则应根据本地经济和社会发展需要自行决定机构设置和人员编制，各大部委无权对地方政府及其设立的机构发号施令。这样，就不会出现中央财政与地方财政以及上下级财政之间讨价还价、相互扯皮的现象。
第四，完善我国的《预算法》，实现政府预算的阳光监督。从根本上说，政府所掌握的财政收入，是由人民通过纳税等方式让渡部分财产给国家所形成的。人民将其创造的财产的一部分依照法律的规定让渡给国家，其前提是国家以公共利益代表的身份向全体社会成员提供公共物品，促进社会福祉。因此，纳税人完全有权知道政府的钱花在什么地方，花得是否合理，这就需要通过一定的法律程序，由人民的代议制机关予以决定（在我国是各级人民代表大会）。但是，我国现行的财政体制还具有很强的行政本位主义的特征，没有完全体现人民的意志，主要表现为财政权力过分集中于政府，人民代表大会对财政的监督只是停留在预算法律条文上，具体体现在：一是在编制预算阶段，民众无法参与；二是在预算的审批阶段，政府送给人大的审批报告往往是草草几张纸，缺乏必要的细节，导致人大无法监督；三是在预算的执行阶段，政府未经法定程序任意扩大开支范围，提高开支标准，改变支出用途等等更改预算的情况屡见不鲜。四是“预算外资金”制度成为缺乏监管的“黑洞”。据有关数据表明，仅2005年全国财政超收收入就超过3000亿元左右。总之，我国预算制度的缺陷概括起来存在着“缺、慢、散、粗、软、黑”六大毛病。纵观我国近年来居高不下的腐败案件，几乎都与预算法律制度的不透明、不民主有关。因此，建立健全让政府接受公众问责的“阳光监督”预算法律体系是遏制政府财政职能“越位”、“错位”和“缺位”的治本之策。