“环评风暴”的制度困境解析——以水电项目为例，本文主要内容关键词为：为例论文,困境论文,水电论文,环评论文,风暴论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2009年6月11日，国家环境保护部紧急叫停“鲁地拉水电站”、“龙开口水电站”等五个未通过环境影响评价（以下简称环评）擅自建设或没有严格遵守环评要求的项目，并全面中止“金沙江中游水电开发项目”以及华能、华电、山钢等“肇事集团”除新能源及污染防治项目外所有建设项目的环评审批。①此次处罚涉及规模大、②方式严，被普遍解读为新一轮“环评风暴”。在金融危机引发的一片投资狂潮下，“风暴”显示了政府不忘环境、力抓环境保护（以下简称环保）的决心，具有很好的警示作用，其积极意义值得肯定。
然而，欣喜之余，“风暴”凸显的实践中的环评制度仍然得不到有效执行的状况却又让人倍感困惑与忧虑。从2003年《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）实施以来，环保部门在环评领域动作频频、“风暴”不断。③但是，为何环评制度的执行情况仍如此不容乐观呢？尤其在目前几乎已把环保部门的权力用到极致的情况下，④“风暴”的效应还能持续多久？现行环评法制究竟存在什么缺失？到底是什么导致了形式上看似完备的环评制度在实践中得不到良好执行？这些问题笔者将尝试作出解答。鉴于水电项目向来是“环评风暴”的查处重点，也是当前环评制度执行问题最突出的领域之一，故笔者将主要以水电项目为例，对我国“环评风暴”的制度困境进行解析，以期对我国环保事业的健康发展有所助益。
一、战略环评薄弱蓄积违法冲动
从评价对象的角度而言，环评可分为项目环评和战略环评两类。前者针对单个建设项目，后者针对政策、计划、规划等宏观决策。单一的项目环评具有很大的局限性，如处于决策链末端而只能对项目做被动的反映性评估，难以结合地区总体状况全面考虑替代方案和减缓措施。⑤对此，必须通过战略环评予以弥补。只有建立一个项目与战略、微观与宏观彼此协调、互为参考的环评体系，才能保证众多零散的项目在总体上遵循共同的环保要求，实现整体效果的“环境友好性”。
遗憾的是，在我国现行环评体系中战略环评恰恰十分薄弱，具体表现为：
（一）政策、计划环评缺失
从形式上看，战略分为政策、计划与规划三种。⑥相应的，战略环评也应该涵盖这三种形式。美国1969年《国家环境政策》即规定，凡是联邦政府对人类环境质量具有重大影响的每一项建议或者立法报告、规划、决定和其他重大的联邦行动，都应当进行环境影响评价。加拿大、丹麦、芬兰等国也都要求对政策和规划甚至法律草案进行环评。在我国，虽然《环境影响评价法》在起草过程中曾有较为充分的战略环评设计，但在立法过程中却被逐步削减。《环境影响评价法》“征求意见稿”中有关“计划”的环评内容在“草案”阶段即被删除，⑦而“草案”关于“政策环评”的内容在正式立法中又被删除，⑧以至于这两种对我国经济活动具有根本意义的重要决策形式游离于环评之外。
(--)综合性规划环评流于形式
依现行法律，我国的规划环评分为综合性规划环评与专项规划环评两类。综合性规划指“一地三域”——土地、区域、流域、海域——相关规划，其环评方式是“在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明”。⑨目前法律对综合性规划环评的规定较为笼统，其“评价”的形式意义大于实质意义，主要体现在：
首先，由规划编制机关“自我编制”，这就导致难以保证客观、公正。
其次，环评程序不独立，对环境影响篇章或说明的编制极易与规划本身的编制混为一谈，难以起到“评价规划”的效果。因为在规划的编制过程中本来就要考虑环境资源因素，如果环境篇章的编制与规划本身的编制同步，难保两者不混同。甚至有可能出现环境篇章已制作完毕，规划整体尚未形成的情况，此时的所谓“规划环评”更名不副实。《环境影响评价法》在综合性规划环评的启动时间上未作明确规定，无法确保真正意义上的“规划环评”。
再次，法律没有对环境影响篇章或者说明的审查标准与程序作出具体规定，综合性规划的审批机关又非环境专业机关，难以保证审查的专业性。依照目前的法律规定，综合性规划的审批机关对环境篇章的审批仅限于“形式审查”，只审查环评文件之“有无”而不涉及内容“是否适当”，⑩难以真正起到把关的效果。
（三）专项规划环评不尽合理
对于工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等“专项规划”，法律虽然要求单独编写环境影响评价报告书，并明确规定了报告书的预审程序、审核条件等具体内容，操作性较强，但也存在以下诸多问题：
首先，在编制主体上，评价仍由规划编制部门自己组织进行。在实践中究竟是由规划编制部门自我编制环境影响报告书还是委托专业机构编写环境影响报告书完全由规划编制部门自己决定，这难以保证环评结果的客观。(11)实践中还有一些部门往往把制订规划作为争取部门利益的手段，环评工作如果完全由其主导，难免流于形式。
其次，从进行环评的具体时间段上来看，《环境影响评价法（草案）》曾明确规定专项规划“组织环评”的时间是“形成初步方案至上报审批之前”，(12)但在正式通过的法律中，该内容已变更为“草案上报审批前”。(13)表面上看，没有了对“形成初步方案”这一时间起点的限制，似乎符合“越早越好”的原则，但在实践中却造成很大的疏漏。因为对规划的环评只有在“规划”初步形成之后才有可能进行。“如果未形成初步方案就开始进行环境影响评价，势必出现‘空对空’的现象，没有实际意义。”(14)特别是在规划编制部门出于“赶时间”之类的原因而将规划的编制与环评报告书的编制同步进行的情况下，则难免会出现如综合性规划中那样以“规划对环境资源的考虑”代替“对规划的环评”的情形。
再次，从审批环节来看，专项规划的编制机关与审批机关虽然在形式上相互独立，但实践中编制机关对规划的编制往往会主动迎合作为其上级主管机关的审批者的战略意图，审批机关很难主动否定依其意图制定的规划，且在客观上也不具备环境审查的专业能力。虽然法律规定由环保部门“召集有关部门代表和专家组成审查小组”进行预审，但其审查意见仅供参考，并非必须采纳。(15)更何况，同为行政体系之一分子的环保部门在面对体现其他部门甚或政府意愿的规划时能够保持多少独立性也值得怀疑。规划编制机关、评价单位、预审机关和审批机关相互之间缺少独立和制衡，难免影响环评审查的客观性。(16)
最后，从责任规定上看，法律虽然规定了在规划环评的组织或审批过程中违法行为者的个人责任，(17)但对因违法行为而产生的环评文件和规划的效力却没有作任何规定。这不能不说是“抓了芝麻，丢了西瓜”。一方面追究违法者的个人责任貌似合理，实际却难以实施。“由政府审批的规划，其直接负责的主管人员通常都是政府的正职或者副职领导人，要由其所属的监察机关给予行政处分是很难做到的。况且，规划的批准，往往都是集体决策，不可能一人签字批准。集体的决定，让一个人承担责任，也有失公平。”(18)另一方面，如允许违法通过的环评文件和规划继续有效，无异于放任错误蔓延、危害扩大。另外，法律只规定了规划编制者在环评文件编制过程中弄虚作假的失职责任，却没有规定在“应该编制时不编制”的不作为责任。这也是一个疏漏，并不可避免地影响到规划编制机关的环评积极性。
以上种种因素造成我国战略环评制度的薄弱，而这又直接导致具体项目在设计依据上的“源头不正”，成为建设者违反环评制度的“原动力”。在我国，宏观决策对经济生活的影响非常大，几乎任何一个大型建设项目都要受到各种规划、经济计划、产业政策的层层制约。而由于战略环评制度薄弱，各项政策、计划、规划在制订时往往没有充分考虑环境因素，无法确保自身内容的“环境友好性”，以此为依据设计的项目也就难免不符合环保的要求，从而在根子上埋下了与环评制度冲突的种子。更重要的是，这些项目由于符合相关政策或计划、规划，并受到后者的认可和支持，因此，至少在建设者个人看来具有相当程度的“合法性”，成为他们对抗环评的“正当理据”。而在实际建设中，项目在准备阶段通常都要与规划、国土、经济、建设等部门事先沟通并取得它们的支持。在“万事俱备”的情况下，建设者视最后把关的环评制度为“走过场”也就在所难免了，而且确实不是一点道理都没有。由此可见，战略环评制度看似与建设项目没有直接关系，实际上却有着重要影响。可以说，正是战略环评制度薄弱导致的各种未充分考虑环保的宏观决策，人为制造了项目与环评制度之间的紧张关系并为建设者轻视乃至对抗环评制度提供着某种合法性支持，成为环评违法的“源头活水”。例如，在水电领域，无论我国的能源政策还是经济计划，无论是《全国水利发展第十个五年计划和2010年规划》还是《可再生能源中长期发展规划》都把水电列为发展重点，并提出了非常宏伟的目标。(19)在这种大背景下，无论是流域规划还是专项规划对水电开发的态度难免过于积极。例如，作为此次风暴中被叫停的两座大型水电站之建设依据的《金沙江中游水电开发规划报告》仅在金沙江中游就规划了8个水电站，下游更有12座之多。若依此实施，金沙江流域的水库总库容将达到径流量的83%，远远超过国际公认40%的水资源开发利用程度警戒线，可谓严重过度。(20)显然，依这样的规划设计的项目，势必会存在“经济合法”、“环境违法”的状况。而这样的项目，因为符合政策、规划，甚至多数已取得了行业部门的许可，(21)建设者在面对环保部门的查处时“理直气壮”甚至“倍感委屈”也就毫不奇怪了。
尤其值得注意的是，我国过去制定的许多规划“中心是开发自然资源和进行经济生产活动，对环境的影响如何或造成什么样的环境后果，并未进行过认真的研究或论证；有的甚至根本就没有考虑过行业以外的其他问题。以这样的规划为依据的环评不仅不能有效地保护环境和自然资源，甚至可能会得出完全错误的结论”。(22)但是，出于各种原因，这些指导思想已落伍、内容已不合时宜的规划仍然在现实中发挥着作用，为不当项目提供着法律依据。例如，目前的《长江流域综合利用规划》是1990年修订的，部分内容甚至早在1982年就已确定，其基本上以防洪、发电、航运为主要目标，生态功能处于次要地位，导致金沙江过度开发的《金沙江中游水电开发规划报告》就是依据这个规划制定的。(23)这种早在科学发展观提出十数年前制定的规划对当前实践的指导意义值得怀疑，但从法律的角度来看，在正式修订之前，其效力又似乎不容置疑。而2007年国家启动新一轮“长江流域综合管理规划”的修订工作，反而招致了更加猛烈的水电建设狂潮——水电公司拼命在新规划完成之前按原规划上马项目，更加不惜代价、铤而走险。(24)
二、制度不严密为“倒逼”环评提供便利
环评是“在实施对环境可能有重大影响的活动之前，就该活动所发生的环境影响进行调查、分析与评价，并在此基础上提出回避、减轻重大环境影响的措施与方案，经过对各项结果综合考虑和判断并公开审查后，决定是否实施该活动的一系列程序的总称”。(25)在拟定活动“实施之前”进行是环评的必要条件，也是其能够发挥“预防”功能的关键之所在。因为只有此时，才有可能对各种方案进行充分探讨并选择最佳者，才有可能在建设之中实施环保方案并最大限度地减免项目建设过程中的环境危害，也才有可能否定那些不应实施的项目。而一旦项目付诸实施甚至建设完毕，就不可能再有真正意义上的环评了。因为对环境的不利影响已经发生且往往不可逆，难以再从根本上否定项目或选择最佳方案。此时的“环评”为既成事实所“绑架”，只能对修补或减缓环境损害提出意见，实质已沦为“补救手段”而非“预防措施”。也正是基于这一点，现实生活中，项目建设者（尤其是对环境影响重大、环评难以通过者）常常不经环评擅自建设，企图以既成事实“倒逼”环评通过，强行获得项目许可。因此，一个有效的环评制度，必须明确规定并以各种手段确保环评在项目动工之前进行，尽量降低建设者在环评之前进行实际建设的可能。
遗憾的是，我国法律在这方面的规定却非常不尽如人意。通常而言，一个基本建设项目大致可分为四个阶段，其关系如图1所示：
图1 基本项目建设流程图
1998年出台的《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《条例》）第9条曾规定，一般项目应在“项目可行性研究阶段”报批环评文件，这样的规定是比较合理的。但是，《环境影响评价法》没有对环评文件的具体报批时间作出明确规定，只在该法第25条进行了委婉表达：“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设”。依该条规定的意思，环评审批的时间实际被延长到“开工建设之前”，跳过了“设计任务书—选择厂址—初步设计—施工图设计—施工准备”等诸多环节。这样一来，本应为前置程序的环评实际上沦为项目建设的最后把关者，从根本上改变了环评程序的性质，消解了其“预防”价值。从实践的角度看，这意味着建设者在报批环评文件之前就可以堂而皇之地进行各种开工准备，大张旗鼓地积蓄实际建设的能力而不受环保部门的干预，从而为其“倒逼”环评创造条件。尤其是由于目前人们对环评普遍持有“走过场”的心理预期，实践中建设者主要关心的是实际建设能力而不是能否通过环评，往往直到各种条件已经齐备、只欠开工许可的最后一刻才提请环评。这意味着建设者在报批环评之前已经为项目投入了大量的人力、物力、精力，此时其不顾环评结果强行上马、铤而走险的内在冲动客观上也势必非常强烈。
更有问题的是，建设项目所涉及的活动范围非常广泛，而法律和立法部门并没有对所谓“开工建设”作出一个明确的权威性解释。在实践中，这一规定被广泛理解为“主体工程建设”，并继而推导出“主体工程建设”之前的“前期工作”可不受环评制约，进一步压缩了环评的作用空间。而由于究竟何为“主体工程”、何为“前期工作”实际上并无权威法律依据，各部门的认识也不一致，从而又人为造成一块“监管真空”，为项目建设者“倒逼”环评提供了更进一步的便利。
在水电领域，根据2005年原国家环境保护总局、国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）联合发布的《关于加强水电建设环境保护工作的通知》，水电项目的主体工程是指大坝、厂房等，而在此之前包括“三通一平”在内的各种“准备活动”，均被视为“前期工作”，只要经当地环保部门批准即可开展。2007年，国家发改委发出《关于金沙江中游梨园、阿海、龙开口和鲁地拉水电站开展前期工作的复函》同意这些电站开展“前期工作”，但未对“前期工作”的具体内容作出详细界定，以至于建设者把导流洞建设也纳入进来。(26)实际上，这些活动对环境的影响即使通常项目的主体工程也望尘莫及，却可打着“前期工作”的旗号脱离监管，岂不荒谬？尤其是这些工程一旦完成，即意味着动辄数十亿的资金投入、生态环境的巨大改变，甚至规模庞大的移民。在这种情况下，环保部门还有可能对项目投反对票吗？即便可以借“风暴”之机偶发壮士断腕之威，但工程对生态环境已然造成的巨大损害又如何弥补？事实上，实践中还从来没有出现过已经“三通一平”的项目被最终下马的。(27)而且，对于水电开发而言，这些所谓“前期工作”完毕之后，建设大坝、进行截流已是“小菜一碟”。离主体工程完工只有“一步之遥”之际，再要开发者不逾越界限，眼巴巴地看着大江奔涌（意味着可得利益的损失），耐心等待环评批复就更难了，(28)而且也失去了实质意义。
三、责任体系不合理起到“反激励”作用
科学、合理的责任体系是法制得以良好执行的基本保证。在项目环评领域，法律虽然规定了诸多义务，但作为其最终保障的责任体系状况如何呢？对此，一个为人所熟知的评价是“板子高高举起，轻轻落下”。其实，若仅如此也还罢了，最坏的是“守法成本大于违法成本”带来的反向激励。
《环境影响评价法》在项目环评方面主要规定了项目建设者、项目审批部门、环评服务机构、环评审批部门四类主体的责任。这里重点讨论项目建设者责任，即《环境影响评价法》第31条规定的责任。依该条之规定，项目建设者遭受惩罚的情形分为两类，一是“未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第24条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设”（以下简称“不评先建”），其责任为“责令停止建设，限期补办手续”；如“逾期不补办”，则“可以处5万元以上20万元以下的罚款”。二是“建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的”（以下简称“评而未决先建”），其责任为“责令停止建设，可以处5万元以上20万元以下的罚款”。这里存在的问题是：
首先，环评的理念在于“事先预防”，防患于未然是环评的根本价值之所在，《环境影响评价法》所有条文共同致力的也正是这一点。但是，对此公然违反的“不评先建”的责任竟然只是“停建”和“补办手续”，只要不顽抗到底，甚至连罚款都免了。这无异于昭告天下，虽然环评在“名义”上必须“事先”进行，但实际上什么时候都一样，因为可随时“补办手续”而不受任何实质性惩罚。这就在事实上否定了环评程序的“前置性”，废除了“审批”的意义，消解了环评的“把关”功能。
其次，“不评先建”与“评而未决先建”相比，前者完全无视法律，后者属于部分违法；前者可能建成后投产数年甚至永远都不会被查到，后者则因已报批而不存在长久漏网的可能。相比之下，无论主观恶性还是客观危害，显然前者更大。然而，现实责任却是前者只要没有恶到“逾期不补办”，基本上就不受任何实质性处罚；而后者却直接面临罚款和行政处分，显然轻重失当。
再次，无论是“不评先建”还是“评而未决先建”，针对的都是“建设之中”被查获者，对于“不评”或“评而未决”但项目已完工并正式投产运营的情形，法律几乎未作任何规定，从而造成法律漏洞，并且导致实践处理的困难。比如，在此次“环评风暴”中，山东日照钢铁和潍坊钢铁的建设项目就存在“未经环评审批擅自开工建设并投产”的现象，国家环境保护部“责令停止建设”的处罚在“其余主体设备均已建成投产”的情况下实际意义已经不大，而“责令未经环评审批已投产的项目停止生产”的处罚实际上欠缺法律依据。(29)更重要的是，停产之后再怎么办呢？已然造成的环境损害如何补救？不得而知。
最后，也是最重要的问题，如果被停止建设的项目最终无法通过环评，应当如何处理？法律对此未作明确规定。也许是由于实践中这种情形几乎不存在，多数项目都能通过补充环评的原因吧。(30)这样一来，环评的意义就更显“走过场”了。值得注意的是，《条例》第25条曾规定了“限期恢复原状”的责任形式，这是非常必要也是具有相当威慑力的，但在《环境影响评价法》中，该责任形式已不见踪影。
另外，最高罚款额的区区20万在今天对于任何可被称之为“项目”的工程能产生什么震慑力，更是一个无须多谈的问题。即便如此，对罚款的实施还是选择性的“可以”而不是必然的“应当”。
这样的责任体系对环评制度的执行会产生什么样的效果呢？如果不是把项目建设者都假设为珍惜环境、法性极强的“生态公民”（如果真那样的话，法律本身都可有可无了），而是从追求个人利益最大化的“理性人”角度观察，就会发现：对于建设者而言，不申报环评而偷偷建设并争取投产运营最合算。侥幸者永逃惩罚，如果被发现，也没有什么大不了的，反正“在项目开工之前履行环境影响评价审批义务与在其后履行该义务几乎不存在实质性的区别”。(31)尤其对于项目已经建成者而言，至少“出生关”是闯过了。而对于正在建设中被查获的，也顶多是像“没有违法一样”重走一遍程序，只要不顽抗到底，连罚款都不用交。对“评而未决先建”而言，他们比较“吃亏”的一点是一旦被发现，马上就有被罚款的“可能”，而不像压根不进行环评者仅需“补办手续”。但有利的一点是，他们仍可以通过工程基本建成的事实来“倒逼”环评的通过。最不划算的则是那些遵纪守法者，他们不会因依法办事而获得什么便利，反而由于没有既成事实，没有可同环保部门博弈的“筹码”而只能任其“宰割”；一旦环评被拒，不仅项目就此无望，巨额先期投入也打了水漂。
很显然，这样的责任体系无异于鼓励企业违法，其效果比仅仅责任不明或缺失还要差。而在这种制度之下，什么样的企业更有冒险冲动呢？当然是投资总额越大（违法成本越微不足道）、对环境的影响越大（越“难以恢复原状”）、正常环评通过率越低（合法无门，违法有路）的企业越有冲动。如此一来，也就不难理解为何环评违法尤以水电领域为甚了。
四、完善立法：走出环评困境的几点建议
作为项目设计主要依据的宏观战略甚少考虑环境因素，制度不严、概念不清为“先上车后补票”大开方便之门，责任畸轻而且总是“老实人吃亏”，如此制度，怎能指望被良好执行？由此可见，当前环评制度执行之不力，绝非所谓“法制良好但得不到执行”这么简单，而是有其深刻的制度根源。也正因为如此，环评制度要想走出困境，不是仅靠“风暴式”的加强执法就能根本解决的，而必须从问题的根源入手，从制度的完善做起。
就法制完善而言，笔者认为，当务之急是做好以下三个方面的工作：
（一）加强战略环评制度建设
本文落笔之际，酝酿3年多的《规划环境影响评价条例》（以下简称《环评条例》）终于获得通过并于2009年10月1日开始施行，这无疑是一个令人振奋的好消息。《环评条例》通过明确审查主体，确立审查原则和要点，细化审查程序，明晰编制机关、审批机关、环保部门、公众、专家等相关主体的权利和义务，建立环评社会监督机制等举措，使规划环评的规范化、程序化、可操作性和公众参与程度大为增强，是环评立法迈出的重要一步。但是，我们也要看到，作为对上位法之细化、补充，《环评条例》的作用空间终究有限，诸如“自我评价”、“着手环评的时间起点”、“编制机关的不作为责任”，尤其是“违法审批之规划的效力及后续处理”等关键问题仍未得到解决，政策、计划等宏观决策形式仍游离于环评制度之外。这些都必须也只能通过对《环境影响评价法》本身的修订加以完善。
在主体方面，法律应尽量使规划环评文件的编制者与规划本身的编制者保持独立。对于专业规划，法律应规定除内容涉及国家秘密本身又具有较强环评专业能力的部门所编制的规划之外，一般应由规划编制者委托专业环评机构进行环评并编写环境影响报告书，环评机构对环境影响报告书内容的客观性承担责任。对于综合性规划，由于涉及政府综合决策，交由专业机构进行评价目前尚难做到，但法律至少应保证具体编制人员之间的独立，如规定“编制环境影响篇章”的人员与编制规划其他部分的人员相互独立、各自负责，并把分工情况和不同意见写入规划编写说明，作为规划报批材料的一部分呈交审批机关。
在时间方面，法律应明确规定组织规划环评的时间为“规划形成初步方案至上报审批之前”，确保进行环评之时有对象可评。
在责任方面，法律要明确规定规划编制机关“该环评时不环评”的不作为责任，增加规划编制机关在不经环评或环评不力致使规划不能及时通过或通过后产生不良环境影响时的“集体责任”，并将之纳入部门考核指标体系。
在瑕疵规划的效力方面，对于经由弄虚作假、徇私舞弊等不正当手段通过审批的规划，以及非法批准的“依法应当编写环境影响篇章或说明而未编写”或“依法应当附送环境影响报告书而未附送”的规划，法律应当规定中止其效力，并及时补充环评、重新报批。
另外，为最大限度地减少不当规划的消极影响，法律还应当授权环保部门对在《环境影响评价法》实施之前制定的、可能对地区环境产生重大影响的规划进行清理。对于那些指导思想或具体内容不合时宜的规划或实践中产生严重不良环境影响的规划，由环保部门向原规划编制部门提出修改建议，并经由原规划审批部门决定，在修改期间中止规划的效力，避免继续为不当项目提供支持。
（二）严密制度体系，规范概念用语，减少建设者通过打“擦边球”来“倒逼”环评的机会，恢复环评的“预防”和“前置”本色
在时间上，法律应限定报批环境影响报告书的具体时间为“项目可行性研究”阶段，并明确“设计任务书”、“选择厂址”、“设计施工图”、“施工准备”等活动的开展都要以通过环评为前提并须严格依照环境影响报告书的要求进行。法律应明确规定，对于未通过环评或具体内容不符合报告书要求的项目，建设部门不得批准可行性研究报告，国土部门不得批准用地要求，施工者不得擅自设计施工图纸、进行实际施工准备。
在责任上，《环境影响评价法》第32条规定了擅自批准未通过环评项目建设管理人员的行政责任，但过于笼统，缺乏可操作性。“从2004年北京‘西—上—六输电线路违法开工工程’到2005年‘环保风暴’涉及的30个违法审批项目，再到‘圆明园东部湖底的违法防渗工程’，在每个工程项目的查处环节，似乎对于违法审批的政府官员均未追究其相应的行政责任。”(32)对此，应当通过立法解释对该条内容加以细化，增强可操作性。要明确规定该条适用的责任主体不仅是最后批准项目“开工建设”的“项目审批部门”，(33)而且包括从项目设计到施工准备各个环节涉及的所有审批部门，如建设、国土、经济等部门。这些审批部门只要未严格遵守环评程序擅自审批，即应承担责任。要明确规定责任追究的具体程序和职权部门，应授予环保部门在其他部门违规审批时“提请”上级机关或监察机关予以查处的权力，以使责任追究程序能够真正得以启动。要增加违法审批单位的“集体责任”，把行政审批的“环评程序遵守率”纳入单位绩效考核指标之列。另外，法律还应增加建设者未经环评擅自“报批”的责任，对不严格遵守环评程序擅自报批其他手续或者进行开工准备的，予以罚款和警告，撤销违法获得的行政许可，责令依法定程序重新进行环评和其他环节的审批；对逾期不改正者，可考虑取消其项目审批资格。
在概念上，应通过立法解释明确规定“开工建设”为一切对环境产生实质性影响的活动。这不仅包括“主体工程”，还应包括对环境具有实际影响的各种准备活动。为进一步明确起见，法律应授权环保部门联合各行业主管部门针对不同项目类型明确列出被禁止的建设活动的具体范围，如水电项目中的导流洞建设、“三通一平”等重要的“前期工程”。而筹划厂址、设计图纸、施工勘探等准备活动虽然对环境无实质影响，但对防止建设者在环评之前即形成特定偏好进而不顾环评结果强行上马项目具有重要作用，也应严格限定在环评文件获批之后进行。
为确保各项制度得到认真执行，还必须建立环评违法的行政查处机制和社会监督机制。法律应明确赋予环保部门查处各种环评违法行为的权力。这包括：不仅有叫停“擅自开工建设”的权力，还要有叫停“擅自进行开工准备”的权力；不仅有查处项目建设者的权力，还要有对其他行政部门“违法审批”的异议权和建议查处权。另外，为协助同时也督促环保部门忠于职守，法律还应赋予民众对各种环评违法活动的社会监督权，明确规定环保部门设立专门机构或安排专门人员以网络、电话、信件、接访等形式接受民众举报，及时调查、处理，并规定其不及时查处时的“不作为”责任。
（三）科学设置违法建设者责任制度，建立高效、公平、差异化的责任体系
处罚力度是否适当对责任效力乃至法律的整体威信至关重要。(34)《环境影响评价法》处罚力度偏轻，收不到起码的“惩罚”效果，必须予以加强。为实现公平，也为了保证制度的效率，法律责任范围必须尽量全面，确保涵盖各种违法情形，不给违法者钻法律空子的机会。同时，一个真正科学的责任体系还应当细致区别不同违法情形的具体差异，根据主观恶性和客观危害性的不同设立差异化的梯级责任体系，保证“危害大一点、责任重一分”、“惩罚与危害相适应”，才能起到正向激励的作用。
综合上述几点，《环境影响评价法》在违法建设者的责任规定方面，应考虑做以下几点调整：
首先，提高罚款额度，采取更加灵活的罚款数额计算方法。一方面针对一般项目的罚款，至少要把最低罚款额度提高到10万元，最高额提高到100万元；另一方面，对那些投资额巨大（如规模在1000万以上）的项目，要按照投资额的特定比例（如10%）确定罚款数额，形成投入越大、罚款额越高的处罚格局，才能对大项目建设者起到震慑效果。另外，有关罚款的条款中的“可以”一词要改为“应当”，把罚款的“可选择性”变为必须。
其次，增加责任形式。对于资本雄厚、利润回报率高的项目，仅仅实行高额罚款难以起到阻遏作用，法律还必须明确规定被查处项目如通不过“补充环评”须承担“恢复原状”的责任，从根本上杜绝建设者“冒险闯关”的侥幸心理。另外，对因违反环评擅自建设造成较大环境破坏的项目，还应当追究单位主管人员和直接责任人员的“个人责任”，给予警告、罚款乃至拘留等行政处罚，对有公务员身份的（如国有企业高级管理人员）给予行政处分；情节严重者依刑法的相关规定予以刑事处罚。
再次，明确增加两类责任，一类是对“尚未开工建设但违反环评程序提请审批项目文件或进行开工准备”者的责任，另一类是对项目“未经审批但已建成并投产运营”者的责任。前者的危害性相对较小，可主要考虑对其办理项目建设各项手续的资格进行限制，并加处一定数额的罚款；后者是所有环评违法行为中危害性最大的，要处以最为严厉的处罚，即不仅要按投资额的更高比例（如20%）进行罚款，处罚直接责任人，还可以对其生产所得进行罚没或按经营所得的一定比例追缴罚款。
最后，修改《环境影响评价法》第31条的规定，改变“评而未决先建”的责任反而比“不评先建”责任要重的畸形现象。具而言之，一方面应规定“不评先建”者不论是否“补办手续”，都要同时承担停止建设、罚款和追究责任人员的责任；对于“逾期不补办手续”者，则直接处以终止项目审批、责令恢复原状的责任。另一方面，在罚款的额度上，对“不评先建”者的处罚也应比“评而未决先建”者更高。
五、结语
作为环保与经济增长之冲突在现实层面的集中体现，环评制度的作用非同小可。一个得到充分执行好的环评制度，对环境治理将起到事半功倍的效果。也正因为如此，正如《环境影响评价法》及《环评条例》的艰难诞生过程所显示的那样，《环境影响评价法》的修订和环评制度的充分完善必将是一个激烈博弈的长期过程，不可能一蹴而就。对此，我们要有心理准备。
尤其需要注意的是，对于法律的修订，除理想目标和纯粹制度理性的考量之外，制度的实施条件和社会基础也是需要考虑的重要因素。据悉，在《环评条例》制订过程中，一条较有代表性的反对理由是“我国目前尚未建立科学的、定量化的环境承载能力指标体系，规划环评工作缺乏依据，在条件尚不完全成熟的情况下，不宜急于出台法律法规进行具体规定”。(35)结论或许值得商榷，但理由并非毫无道理，值得制度设计者深思。相对于一些理念先进、理论上近乎完美的法律草案在实际立法过程中往往被删改得面目全非，或勉强通过却遭实施者阳奉阴违的“理想主义”立法宿命，在进行制度设计时即充分考虑利益各方的可接受性和现实可行性，并着力通过技术细节的完善保证既有制度发挥切实功效，或许是在难以“一步到位”的不完美现实中尽可能多地推进实践的务实选择。
实际上，正如前面分析所示，相对于《条例》和《环境影响评价法（草案）》，现行法律在一些重要方面不无“倒退”，而起到关键作用的，不过是技术上的、细节上的小小变动。这不能不说是一个遗憾。这也提醒我们，对于法律的修订，还是要少几分浪漫主义的期盼，多一些技术层面的务实。
注释：
①(28)参见《环境保护部决定暂停审批金沙江中游水电开发项目、华能集团和华电集团（除新能源及污染防治项目外）建设项目、山东省钢铁行业建设项目环境影响评价遏制违法建设及“两高一资”重复建设项目》，http://WWW.zhb.gov.cn/xcjy/zwhb/200906/t20090611_152671.htm。
②“金沙江中游水电开发项目”涉及8个水电大坝，其中仅“鲁地拉水电站”和“龙开口水电站”的总投资就已近300亿元。
③近年来，由国家环境保护部主导的具有较大社会影响的“环评事件”包括：2004年2月在各界援助下使怒江建坝方案搁置；12月通报68家不合格环评单位的处理情况，全面整顿环评行业秩序。2005年1月叫停长江三峡总公司“金沙江溪洛渡水电站”等13个省、市的30个违法开工项目；4月紧急叫停“圆明园东部湖底的违法防渗工程”并主持召开环境影响公众听证会。2006年2月，对9省11家环境问题突出企业实施挂牌督办，对127个总投资约4 500亿元的化工、石化类项目进行环境风险排查，对10个总投资约290亿元的违法建设项目进行查处。2007年1月，通报总投资额1 123亿元的82个严重违规项目，并首次使用“区域限批”办法，对唐山市、吕梁市、莱芜市、六盘水市等4个城市及国电集团等4家电力企业予以制裁；7月，在蓝藻大面积爆发的背景下，对长江、黄河、淮河、海河四大流域部分水污染严重、环境违法问题突出的6市2县5个工业园区实行“流域限批”。
④采用了“流域限批”和“集团限批”之后，几次风暴的幕后推手——国家环境保护部副部长潘岳对记者坦言，“再狠一些的我们没有了”。参见唐勇林：《投资潮中，环保安在？》，《南方周末》2009年6月18日。
⑤参见孙艳军等；《规划环境影响评价的发展机遇与挑战》，《环境保护》2005年第8期。
⑥⑦(31)参见汪劲：《中外环境影响评价制度比较研究》，北京大学出版社2006年版，第121-123页，第229页，第355页。
⑧参见《全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国环境影响评价法（草案）〉修改情况的汇报——2002年8月23日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2002年第6期。
⑨⑩(13)(15)(17)(33)参见《中华人民共和国环境影响评价法》第7条第1款，第7条第3款，第8条，第14条第2款，第29、30条，第25条。
(11)即使有个别部门委托专业机构代为环评，也难以保证评价的客观性。因为在对第三方评价没有明确法律依据和强制性要求的情况下，政府部门完全可以不采纳对己不利的环评而另聘他人。
(12)(14)参见《关于〈中华人民共和国环境影响评价法（草案）〉的说明——2000年12月22日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议上》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2002年第6期。
(16)参见陈蓉：《浅论我国规划环境影响评价制度及其完善》，《城市规划》2004年第8期。
(18)王灿发：《“战略环评”法律问题研究》，《法学论坛》2004年第3期。
(19)参见原二军：《环境保护部叫停鲁地拉水电站和龙开口水电站建设，再次凸显当前环保面临的窘境》，http://WWW.zhb.gov.cn/hjyw08/200906/t20090626_153246.htm。
(20)据记者调查，从2005年1月的“环保风暴”到2007年的“区域限批”，所有被国家环保部门叫停的大型项目，没有一个不是获得行业部门许可的“准生证”的。参见原二军：《环保面临的窘境：制度缺失致环保部门成最后把关者》，《中国环境报》2009年6月29日。
(21)参见毛文永：《流域开发规划环境影响评价的战略意义—以岷江上游紫坪铺水库工程与都江堰保护问题为例》，《中国人口·资源与环境》2001年第3期。
(22)陈宏伟：《金沙江中游水能资源开发备忘录》，http://WWW.jjxww.com/html/show.aspx? id＝151555&cid=117。
(23)参见曹海东：《西南水电为何疯狂》，《南方周末》2008年4月9日。
(24)参见汪劲：《环境影响评价程序之公众参与问题研究—兼论我国〈环境影响评价法〉相关规定的施行》，《法学评论》2004年第2期。
(25)陆玉书：《环境影响评价》，高等教育出版社2001年版，第27页。
(26)此次“风暴”所重点查处的“鲁地拉水电站”和“龙开口水电站”无不是2007年被许可进行“前期工作”且准备“太充分”，最后失去了等待的耐心而“一不小心”跨越了界限的。
(27)参见朱谦：《环境影响评价法第31条法律适用之困境分析》，《甘肃政法学院学报》2008年第2期。
(29)类似情况下可以“责令停产”的明确法律依据只有《建设项目环境保护管理条例》第28条关于违反“三同时”的责任规定，但“三同时”的依据是已合法通过的环评文件，而这些项目未经环评何来“三同时”义务及相关责任？更何况该处罚明确指出违法事实是“未经环评审批”而只字未提“三同时”。
(30)例如，2005年首次“环评风暴”中叫停的水电项目，最后全都补充环评轻松过关。
(32)王灿发、于文轩：《“圆明园铺膜事件”对环境影响评价法的拷问》，《中州学刊》2005年第5期。
(34)责任过轻起不到惩罚效果，法律规定形同虚设，将严重损害法律的威信；责任过重难以普遍实施同样损害法律的威信。
(35)章轲：《“规划环评条例”从酝酿到通过的三年攻坚战》，http://finance.qq.com/a/20090819/000516.htm。
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