完善财政投融资体系 协调我国财政政策与货币政策，本文主要内容关键词为：财政政策论文,货币政策论文,投融资论文,财政论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政政策与货币政策作为我国宏观调控两大政策有许多的相通之处，其最大的相通之处就是两者都是通过调控资金流动来发挥作用的。财政投融资作为政府的金融活动具有财政和金融双重性质，因此其也就成为联系财政政策和货币政策的纽带。如何完善我国的财政投融资体系以增进两大政策的协调性是充分发挥两大政策效力的一个重要课题。
一、我国财政政策与货币政策在投融资方面不协调的表现
（一）财政资金进入竞争性领域
我国财政资金总量较小，各级政府和财政部门受利益驱动以至于财政资金过多地进入竞争性领域与商业银行争饭吃。财政资金过多地进入竞争性领域也使货币政策的调控难度加大同时也破坏了财政政策和货币政策的协调性。这方面最突出的例子就是政策性银行缺乏清晰的定位。政策性银行是财政投融资体系的重要组成，本质上属于财政的范畴。但自诞生的那一天起，就存在着财政、银行两家对它认识上的分歧，致使运营中出现很多问题，而且不能得到妥善解决，实际政策效应未能得到应有发挥。政策性银行资金运用潜伏着很大风险，资金来源得不到保证，其生存与发展已到了难以为继的地步。于是其迫不得已进入竞争性领域，事实上已变成了准商业银行。
（二）两大政策投融资总量受到限制
投融资总量的大小直接关系到两大政策在其相互配合领域的协调性以及效力的发挥。目前我国两大政策的投融资总量受到限制主要原因有以下几个方面。
1.财政风险加大。1998-2002年我国共发行长期建设国债6600亿元，总投资规模32800亿元，到2002年底累计完成投资24600亿元。国债负担率过高。目前，我国国债余额是18700亿元，占CDP的比重为18.3%，还没有逼近国际公认的警戒线。但是，如果考虑一些暗债的因素，包括社会保障资金、国有商业银行的不良资产、欠发的工资等，我国的现实国债规模大约在4万亿元以上，按此计算，我国的债务负担率已达到60%或60%以上，这样的负担率对于一个国家的经济来说是很危险的。赤字占GDP的比重已经达到了临界点。1997年我国财政收入占CDP的比重仅为11.6%，最近几年这一比例有了很大提高，到2002年也不过为18.6%，能够用于宏观调控的财力是非常有限的。这几年实施积极财政政策，扩大政府投资，基本上是依靠扩大财政赤字、发行国债来进行的，但长期实行下去是难以为继的。
2.商业银行惜贷现象严重，无法给予财政投资项目足够的支持。财政投资项目大多是大型的基础设施建设工程，属于非竞争领域，具有明显的低投资回报率的特点，而且建设周期长，因此商业银行没有贷款的动力。然而这些大型的基础设施建设工程光靠财政投资是无法完成的。如果得不到商业银行的贷款将成为“半拉子”工程。到目前为止，我国国债项目已动工8600多个，其中包括西气东输、西电东送、南水北调、青藏铁路等重大基础设施建设项目，占用投资额高达3万多亿元，要保证这些在建项目竣工，至少还需要五六千亿元的资金。这些资金的缺口亟需商业银行贷款的支持。
二、财政投融资体系的科学定位
（一）财政投融资与国家财政信用的关系
财政投融资作为政府财政的一项特殊行为，它与财政的一般分配行为，是有联系又有区别的不同事物。它们之间的联系主要表现在，都是政府用来配置社会资源的手段，其目标也是一致的，从地位来说，财政投融资乃是一般财政分配的补充。然而，两者又是必须严格分开不可相互替代的不同事物，其基本区别点有三：第一，运作范围和对象不同。一般财政分配是为了满足社会共同需要，它同市场配置一样，都是社会资源配置的主体，是日常社会资源配置的有机组成部分。而财政投融资，虽然也是一种资源配置行为，但它是专门为纠正市场配置失灵的手段，是为了满足政府实施宏观调控政策的需要。就是说，财政一般分配是主，财政政策性投融资是从。第二，补偿方式不同。一般财政分配是无偿的，不能以盈利为目的，也不能进入市场。财政投融资则是有偿的，虽然它同样不能以盈利为目的，但它的活动可以进入市场配置领域，为了实现某种政策目的，它可以向以盈利为目的的民间企业贷款。第三，投融资渠道不同。一般财政资金来源于税收、公债、国有企业上交利润和预算拨款这些国家预算环节。而财政投融资的资金来源有二：其一是财政预拨的资本金。其二是其他的非财政资金，具体包括社会保障体系的闲置资金；邮政储蓄系统借款；国有企业上交利润；由政府担保发行金融债券筹集的社会资金和向国际金融机构（如世行、亚行等）和外国政府筹措一些优惠借款；以及政府通过BOT，TOT等方式吸引的国内外资金。
（二）财政投融资体系与商业银行的关系
财政投融资体系的资金流动和商业银行的资金流动虽然有许多相似之处，但二者却有本质上的不同，主要表现在：1.两者的信用主体不同。财政投融资的主体是政府（财政），银行信用的主体是经营货币信用的企业（商业银行）。2.资金来源不同。财政投融资来源主要是国家预算拨入和那些不适宜由银行受信的社会资金，一般不包含企业的经营性、周转性存款，而银行信用的资金来源则比较广泛。3.资金投向的决定性因素不同。财政投融资的资金投向依政府的产业政策和财政政策而定，社会效益优先，不以盈利为首要目标；银行信用的投向则主要视受信一方的经济效益状况而定，以最大盈利为目标。4.资金投放对货币供应量的影响不同。财政投融资的资金来源应回避由金融机构贷款后形成的派生存款，这样财政投融资就不具备直接的信用扩张功能，对货币供应量的影响是曲折和微小的；银行信用则不可避免地要吸收派生存款，具备直接的信用扩张功能，对货币供应量的影响是直接和巨大的。
综上，财政投融资是政府为实现特定领域内的社会经济职能，以信用方式，有偿营运部分财政资金和其它财政可利用资金的一种活动。它反映了以政府为主体，按照信用原则参与部分社会产品分配所形成的，介于传统财政和金融信用之间的特定分配关系，本质上属财政范畴。
三、财政投融资体系对增进两大政策协调性的作用
由于财政政策和货币政策都是通过对资金流动的调控来发挥作用的，因此资金流动量的大小就决定了两大政策的作用强度、作用范围以及相互的协调性。我国的财政和货币政策由于资金总量受到限制造成了二者缺乏协调的配合。财政投融资作为一种不同于一般的财政投融资和银行信用的投融资方式可以增强两大政策的作用强度，扩大两大政策的作用范围以协调两大政策的相互配合。
（一）增强两大政策的作用强度
1.PPP模式有利于减轻政府投资风险。PPP(Public-PrivatePartnerships)，即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于项目而形成的相互合作关系的形式。政府与私人企业合作建设公共基础设施，吸引私人企业参与公共基础设施建设，由私人企业负责项目的融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给私人企业，从而减轻政府的风险。
2.诱导社会投资和银行贷款沿政府意图方向发展。用日本人的话说，财政投融资，可以对企业和银行起到带头羊作用，财政投融资体现着政府意志，反映政府扶持重点产业的意图，凡能得到政府投融资支持的产业，表明这些产业很有发展前途，因此，财政投融资重点投入的产业，就会引起商业银行和私人资本关注，跟随其后进行投资，从而拉动社会资本投向与政府资源配置意图相一致，起到宏观调控作用。
（二）增进两大政策在其公共领域的协调性
社会各投资领域可按照投资获利水平高低粗略地划分为三类：第一类为资金利润率高于社会平均利润率的领域，即竞争性行业或部门，这是市场有效的地方，显然不属财政投融资的活动范围；第二类为非盈利性公益性领域，这是市场失效而政府有效的地方，但因无直接经济效益可言，其资金供给主要由政府用财政资金无偿安排，故也不属财政投融资的活动范围；第三类为低于社会平均利润率的领域，是市场失效或低效的地方，因其具有明显的社会效益和不够明显的经济效益，市场运行的结果将不可避免地在这些领域形成资金供给的诸多缺口。又因其毕竟具有一定的经济效益，可以保本或保本微利，其所需资金若依靠财政无偿安排，则不符合财政支出范畴，也没有这么大财力，这就要求政府运用财政投融资以优惠方式提供有偿资金，使该领域内的行业或部门能得到平均利润，以保持其长期发展，进而可以吸引商业银行的贷款进入，这也就改变了一般财政投资项目缺少银行贷款配合的现状。
总之，在财政政策与货币政策之间插入一个政策投融资体系，就可以更好地使两大政策协调配合，当需要加大结构调整力度，更需财政政策多出力时，通过财政投融资体系，可以更多地把社会储蓄吸引到结构调整方面来，从而将货币政策转化为结构调整手段，配合财政政策调节；当需要加大总量调节、扩大需求或供给，更需要加大货币政策的总量调节作用时，通过财政投融资体系加大投融资规模，又可以有效地配合货币政策。
四、构建完善的财政投融资体系增进两大政策的协调性
（一）改革政策性银行
1.清理历史包袱。由于历史原因，政策性银行成立之初就背上先天不足的包袱。为使其轻装上阵必须将新老债务严格划清，逐步清理。将所有亏空部分以及债务不能落实的部分从中划分出来，弄清亏空不落实的责任界限和形态，分别落实责任，逐步消化盘活。对于无法搞活的可挂帐停息或核销。
2.科学设定政策性银行融资方式，使之体现国家投资政策的意向。目前，国家政策银行实行以金融债券为主的筹资方式，筹资成本高，筹资期限短，难以体现国家的产业政策和区域政策。从增强政策性银行的实力出发，建议采取如下四条措施。(1)按照8%的资本充足率，由财政增加资本金的投入。(2)增加政策性贴息规模，包括增加使用金融债券的贴息。(3)将国家财政安排的经营性资金，以低息贷款形式交由政策性银行运作。(4)由政府财政部门提供担保，扩大政策性银行在海内外资本市场上直接融资的规模。
3.规范资金的投向。政策性银行贷款主要投向国家重点扶植发展的基础产业和新兴产业，体现政府经济政策取向，不以盈利为目的，不与商业银行竞争。
（二）实现财政投融资方式的多元化
1.打破各种垄断，允许民间资本进入。应对一些投资前景看好而且安全、可靠的大型建设项目放开，允许民间资本进入，特别是一些传统上由国有资本垄断的现在已经对外资开放的项目，更应对民间资本开放，这也是启动民间资本的重要方面。国债资金要退出一般竞争性领域。首先，由于国债的投入基本上是政府的投资，拉动经济增长的主要是国有资本，这就削弱了民间资本的投入，从而使达11万多亿元的民间储蓄资本不能充分发挥作用。完善财政投融资体制的重点任务之一，就是要充分发掘民间资本的发展空间，使投资主体多元化，而现在积极财政政策的实施效果与此相悖。首先，由于商业银行和投资银行与政府有千丝万缕的联系，政府国债投资需要银行信贷和证券市场的支持，当融资资金有限时，商业银行和证券市场势必压缩其他所有制企业或个人投资需求。其次，通信、邮电、交通等基础设施行业，存在着严重的行政性垄断现象，限制其他投资主体的进入，即使进入也对业务范围进行严格限制，从而损害了民间投资者的积极性，降低了私人投资在相关行业扩张的可能性。
2.扩展融资渠道构建完善的融资体系。第一，扩大政府提供资金渠道。我国发展市场经济的目标已定，但市场发育仍不成熟，市场合理配置资金的功效仍较弱，这就决定了我国现阶段财政投融资的资金来源将依然以政府提供资金为主。对财政预算外资金要纳入专户统一管理，对其暂时沉淀资金要大胆启用；对各种财政周转金的财政间歇资金要由财政投融资机构统一管理运用。只有如此，财政投融资资金才能形成资金的“合力”优势，保证政策性目标的实现。第二，吸收社会保障体系的闲置资金。社会保险基金、养老基金或退休基金等，在本身正常运作的情况下，总会有一定的余额沉淀。由于这些基金大都是在政府倡导和推进下建立并运作的，因而也应理所当然地由财政投融资机构进行使用。第三，向邮政储蓄系统借款。吸收邮政储蓄作为财政投融资的资金来源，条件已十分具备且潜力巨大：由于其营运费用很低而且邮政储蓄部门原则上不是资金运用部门，本身不能发放贷款，因此邮政储蓄长期稳定的存款余额，在收取吸储费用和核定的费用后，完全可以交由财政投融资机构加以运用。第四，国有企业上交利润也可作为财政投融资的一项稳定来源。由于国有企业的财产全部或大部分归国家所有，国家就可根据企业经营状况，以所有者身份参与企业利润分配。企业上交的利润，与国家税收有着实质的不同，具有不稳定性和风险性，不宜纳入经常性预算，而更适合于进行政策性的财政投融资活动。第五，从国内金融市场筹措资金。财政投融资机构面向金融市场筹资，一般是按照市场价格进行操作的，其筹资成本与商业银行及其他金融机构大致相同，所不同的是财政投融资机构所筹资金一般都取得政府担保，甚至直接作为政府借款或政府债券。因此，积极参与金融市场运作，努力通过发行国债和地方债取得信用资金，这将是未来财政投融资的主要资金来源。第六，向国外市场筹资。主要是向国际金融机构（如世行、亚行等）和外国政府筹措一些优惠借款，以降低筹资成本，但这些借款的取得往往要附加其他一些政治或经济条件。第七，充分利用新兴的融资方式筹集资金。积极开拓BOT、TOT等融资方式的空间，引导越来越多的非政府资金、民间资金进入政府政策所希望其流入的项目和领域。
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