澳大利亚生态问责制述评，本文主要内容关键词为：澳大利亚论文,述评论文,生态论文,问责制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D7611.34 文献标志码：A 文章编号：1672-8505(2016)01-0075-07 一、澳大利亚生态问责制的由来 澳大利亚经济发达，是全球第12大经济体，同时也是世界上生态环境最好的国家之一。地广人稀，资源丰富，开发历史较短，这都为澳大利亚保护生态环境提供了有利条件，但它也面临着沙漠地带广布、淡水资源缺乏等严峻的挑战[1]。澳大利亚在生态环境保护的建设和发展过程中，其较为完善的生态问责制起到了不可替代的作用。所谓生态问责制，是指相关权益主体以实现社会公共生态环境利益和生态绩效改进为目标，依据一定的规则、标准和程序对各级政府部门及其所属人员在生态环境保护和治理中所承担的责任和义务的履行情况进行监督、质询和评价，并要求其承担否定性后果的一种生态责任追究制度。 随着生态问题的日益严峻，20世纪70年代初的西欧最早开始了一场绿色运动，由此而来的绿色政治也成为了一些发达国家的全新政治思潮。澳大利亚在工业革命以来，其生态环境遭到了严重的影响和破坏，自然灾害频发、生物多样性减少、海洋污染严重。澳大利亚工党和工会组织在20世纪70年代初响应国际上的绿色运动，在国内开展了一场影响深远的生态环境保护运动。到了80年代，澳大利亚的绿色运动逐步发展成为了一场以生态环境保护为旗帜的政治社会变革运动，绿色政治力量对大选的结果产生了显著的影响[2]。政府重视与各个环保组织之间的合作，利用权威性、针对性的生态环境保护政策在公众心中树立了良好的形象。然而90年代之后，由于一系列的绿色运动制约了国内经济的发展，当时倡导实用主义的澳大利亚工党不得不放弃了绿色战略。绿色运动的开展，为澳大利亚政府赢得了更多的支持，也为其在新的领域开展政治、社会活动夯实了基础，促成了政府早期生态环境保护意识的形成，这对后来澳大利亚政府制定和推行生态环境保护政策产生了较大的影响。我们从历届澳大利亚工党的政纲可以看出，生态环境保护问题一直是其重点内容，并保持了较好的继承性、实用性和前瞻性。尤其到了陆克文时代，其进一步提升了环境保护问题在国家政策中的地位，在陆克文政府2009年的国家政纲中，生态环境保护问题以及政策占据了重要篇幅。新世纪以来，澳大利亚政府在生态问责方面能够做到主动承担生态环境保护责任，保持一种诚实和积极面对的态度，设置了环境部、水资源部等一系列负责统筹和治理生态环境问题的机构，特别是注重发挥非政府组织和私人组织的力量，形成了一套权责分明、密切协作、相对完善的生态问责制度体系。 二、澳大利亚生态问责制度体系及主要问责形式 政府生态问责制的完善是生态文明制度建设的首要任务和要求[3]。有效的生态问责制保证了澳大利亚政府能够在生态环境保护工作中明确和积极履行自身的生态责任，在生态环境保护的各项工作中密切协作、有效分工，推动了澳大利亚生态环境保护事业的良性、高效发展。 (一)基本制度体系 澳大利亚的生态问责，包括议会问责、法制问责、社会问责、专门职能部门问责、审计问责、监察专员问责、专业评估机构问责等多种形式，它们之间密切协作，形成了一套权责明确、有效分工的生态问责运行机制，这是澳大利亚生态问责制得以真正发挥作用的重要保障。涉及生态责任问题各利益相关者，如议会、公众、审计署等，关键在于他们之间需要保持一种高度透明公开的状态，实现信息互动，才能让问责真正得以进行[4]。针对生态环境保护方面的问题，问责制要求澳大利亚政府必须具有积极的回应性，满足社会和公民的一些基本要求；所有的政府行为须在法律的轨道中运行，增强政府的自我约束性，并接受专门机构和公众的监督与制约，对于生态环境保护方面的失职行为承担相应后果和责任。 在澳大利亚，履行生态环境保护职责、提供完善的公共服务是政府的基本责任。澳大利亚各级政府要根据实际情况制定和实施适宜的生态环境保护法律法规并确保其实施。治理过程中，联邦政府、州政府以及其他地方政府在生态环境保护方面应该通力协作，可以行使其他法律没有明确禁止的权力，但均不能与联邦法律的规定及原则相冲突[5]。政府有责任评估生态环境的变化以及其带来的后果，并制定适宜的治理政策。生态环境的改变会在各个方面影响着各级政府的规划与管理，将这种改变及潜在的影响纳入到政府的风险管理和战略规划活动中，将有利于其更好地适应和治理生态环境[6]。这一点在澳大利亚的地方政府中体现得十分明显，如维多利亚州政府推行的气候变化适应项目，对整个澳大利亚都产生了重要的影响，起到了很好的示范作用[7]。除此之外，澳大利亚各级政府还要承担生态环境保护普法的宣传和推广职责。政府因没有尽职而导致一些错误的治理方法应承担赔偿或者普通法中的疏忽责任[8]。完善的法制体系是澳大利亚生态问责的基本保障，各项生态环境保护工作需纳入到法律的框架之内，整个过程的法制化程度较高。在生态问责制的运行过程中，坚持以人为本的基本理念，强调发挥社会组织的重要作用。社会组织被认为是“小政府，大社会”治理格局中的“第三支柱”，是政府重要的合作伙伴，而问责制使社会组织的这种作用得到了真正的发挥[9]。充分体现公众和社会组织在生态环境保护中的关键角色，又让其共同有效监督政府，对政府进行问责，增强政府在生态环境保护方面的透明度、互动性与回应性，强调权责一致。 (二)主要问责形式 1.议会问责 生态问责方面，议会对于政府的问责主要通过质询和财政监督的方式进行。质询分为议会辩论和休会辩论两个部分，前者的主要议题是一些生态环境领域中的立法问题。对于这类辩论的议题，政府及反对党往往要经过长时间的准备，对可能涉及的问题进行精心预演，政府经常会因此而对拟立的生态环境法律进行更改。议员利用质询直接向政府部长提问，问题可以涉及其所负责的各个方面，以此质询部长们履行职责的情况。所有部长必须出席质询，如不出席，要事先向众议院说明原因[10]。议会将对政府生态环境方面年度财政预算进行审议，由审议长以及其他委员会负责审议政府的支出情况，如果发现问题则需要予以否决或者对原有预算进行修改。 2.法制问责 (1)完善的法律法规。澳大利亚作为一个联邦制国家，其法律与普通法系契合度较高，然而在生态保护以及问责方面，多数为成文法。其中，各州的生态环境法律法规因其数量之多而发挥“主角”的作用，联邦政府只对一定范围内的生态环境保护事务负责。澳大利亚是世界上最早制定出台和实施生态环境保护法律的国家之一。早在20世纪50年代，澳大利亚就颁布了一系列旨在加强生态环境保护的法律法规，如1952年的《渔业法》、1953年的《原子能法》等。特别是20世纪80年代以后，澳大利亚又相继制定和实施了越来越多的、更加完善的生态环境保护法律法规，其单项法与综合法、联邦法与地方法相互交叉，理念先进，具有较好的系统性。在澳大利亚，联邦、州、地方三级政府都制定了生态环境相关的法律法规。其中，联邦生态环境立法有五十多个，如《生态控制法》《碳税法》《渔业行政法》《航运(海洋保护)修正法》等。此外，联邦政府还有《清洁空气法规》等二十多个专门的行政法规。各州生态环境相应立法多达百余个，像新南威尔士州的《环境违法与处罚法》《海洋公园法》，昆士兰州的《地方管理(环境与规划)法》等[11]。特别值得一提的是，澳大利亚生态环境保护立法强调事前控制，以预防为主。每个法律法规条款详细，比较易于理解和掌握，可行性和操作性强。比如新南威尔士州的环境保护法律，一共17章201条，加上附件总共有15万字之多。通过立法的方式，澳大利亚基本上将法制涵盖了涉及生态环境保护的各个领域，明确了生态问责的具体内容。 (2)严格的法律执行。健全的法律体系需要配以严格的执行来保障其在实际运作中得以真正实施。在澳大利亚，联邦和州都有负责环境法实施的机构，这些机构包括环保、计划、资源等部门及各种专门的委员会。对于违反环境法行为的制裁措施主要有通报、禁止令、恢复原状、赔偿损失、罚金、履行劳务和监禁等。各级政府设有环境法相关部门，由环境部长负责，同时规定该部长必须是相应议会的议员，其主要负责生态环境方面法律的实施。法律授予了其工作人员较为广泛的调查权和应急权，并要求其承担一定责任。澳大利亚在各州还设置有“环保警察”，他们统一制服，带有鲜明的臂章，主要职责就是确保生态环境保护的执法，他们具有很大的环境执法和处置权，权威性很高。 (3)专门化的审判机构。澳大利亚在1980年建立了世界第一家专门化的生态环境法院——新南威尔士州土地与环境法院。在级别上，该法院与州最高法院地位一致，由此实现了生态环境保护案件审理的合理化和专业化。法院由法官和技术专家委员共同组成，这些专家需要有生态维护、环境科学等方面的专业资格和经验。土地与环境法院的成立促进了生态环境方面案件的合理解决，也可以发挥其集中效应，起到宣示和教育的作用。土地与环境法院采取减免部分诉讼费用等一系列措施来放宽对生态环境诉讼原告的条件限制，还对具有英美法系国家特色的“专家证人制度”进行了改善，明确和强调专家对法院的义务，提升了公众以及其他组织对于生态环境方面诉讼的自信心和积极性[12]。这都对于澳大利亚生态问责实效性的提升起到了很好的推动作用。 3.社会问责 澳大利亚在生态问责方面重视扩大社会参与，倡导多元治理。澳大利亚生态环境保护方面全民参与程度很高，公民有着较强的生态环境保护意识，能够自觉地、积极主动地参与到生态环境保护行动中。这也要得益于澳大利亚政府的引导作用，通过全面的宣传，营造出全民参与的社会氛围，并在行动上予以鼓励。政府与各种社会力量形成一种互动合作机制，充分调动多元力量的积极性，让更多的社会力量参与问责。特别是在生态环境保护立法方面，澳大利亚政府需要把相关的法律法规草案发给公众，广泛接受公众的反馈建议，而且澳大利亚的环保部门还会开办一些生态环境保护的课程，以此帮助公众提升生态环境保护的知识和技术，从而促进了决策的质量的提升，也保证了生态问责的有效性。 澳大利亚城市的绿化以及园林管理是开放的，无论是民间组织、学校还是志愿团体等都可以广泛参与到生态环境保护中来。公众往往都会自觉参与绿化、植树、清理垃圾污染、园林维护等活动。像澳大利亚一些城市居民房屋周围的花园绿地，都严格按照政府的统一规划和要求，政府会提供一些必需的设备，派专人进行指导，然后由居民负责日常的管理和维护。澳大利亚政府会专门规划一些学校园林作为学生的实践课堂、老年人种花养草的社交场所等。公民广泛参与生态环境保护事业，才能更好地了解政府在这一过程中发挥的作用，对生态问责起到真正的监督作用。 4.内部职能部门问责 澳大利亚环境部(The Department of the Environment and Heritage，DEH)是联邦政府主要的负责生态环境建设与改进的机构，它负责联邦政府相关生态环境目标的实现。联邦与各州两级政府都设置有特定的部门来负责生态环境事务。改善政府部门在生态环境保护方面的能力是澳大利亚环境部的主要职能之一。环境部能够为政府部门提供良好的建议，并通过多种途径获取国际上先进的生态环境保护实践经验、技术。在国际生态环境问题上，环境部可以代表澳大利亚联邦政府作出承诺和采取行动。其一直致力于生态环境保护教育，提升社会公众的生态环境保护意识和专业化水平。澳大利亚环境部可以有效促进政府间在生态环境保护问题方面的合作，促成和协调政府间的共同行动，保障生态相关法律法规的落实，并提供咨询和指导[13]。 5.审计问责 澳大利亚联邦审计署(The Australian National Audit Office，ANAO)和部分州的审计局都设有专门的生态环境保护审计部门。澳大利亚的环保专项资金主要来自政府向私营企业和公司征收的排污税和政府的预算拨款。近年来，澳大利亚关于生态环境保护资金使用效益的审计内容不断深化和完善。澳大利亚的联邦审计署设有专门负责生态环境保护审计的工作人员，他们会对一些重大的环保项目设计可行性投资方案，审核项目计划，组织协调各州生态环境保护审计工作，监督执行相关法律法规。由此我们可以看出，联邦审计署的生态环境保护审计侧重整体性和指导性的工作。像新南威尔士州的审计局，他们除了按要求对联邦审计署制定的部分项目进行审计之外，还要按照州政府的需要进行一些具体的审计工作。而关于生态环境保护的管理监测工作，则部分由州环保部门来承担。州环保局会建立和维护生态环境监测系统，评估环境质量，对生态方面的问题进行跟踪调查并及时治理，制定地方的生态环境发展战略和目标。我们可以看出，在生态环境保护审计、监测和执法方面，州审计局和环保局承担的任务往往会更加具体和繁重。就目前来讲，在澳大利亚生态环境保护审计是一个新概念，也存在着缺乏定型的审计标准、缺少专业化人才等问题。 6.监察专员问责 澳大利亚一直倡导建设和发展责任政府，强调政府的回应性，建立了相对完备的监督和问责制度。澳大利亚最早推行监察专员制度的是新南威尔士州，它在1975年制定和实施了监察专员法。监察专员的任命需要经过一定的程序，首先是州政府根据广泛调查和考核提出监察专员的人选，然后再交由州议会商议表决通过。澳大利亚监察专员享有较大的调查、监督、建议和责任追究等权力，并通过制度保证其行使权力的独立性。虽然这种监察专员问责的方式并不是针对生态环境问题而专门确立的，但对生态问责制的顺利推进起到了很大的作用。监察专员在实际的监察过程中，针对州政府的工作人员或部门不利于生态环境保护的行为进行调查取证，向相关部门提出质疑，相关部门需要及时予以回复并举证。确定该行为不当甚至违法之后，监察专员将材料提交该部门的主要负责人，给出一定的建议，要求其采取措施进行整改。但有时这种建议并不能得到及时的回应，监察专员有权对于失职的政府工作人员或部门提出警告，并采取责任追究等措施。 7.绩效评估问责 澳大利亚在生态问责方面取得的突出成绩，很大程度上要依靠其健全的评估问责模式。特别是在澳大利亚的新南威尔士州，经过将近二十年的评估问责实践和探索，“政府部门财政支出和服务质量评议会”(Council on the Cost and Quality of Government，简称CCQG)[14]现在已经发展成为了一种较为健全的对政府进行绩效评估的模式，有效促进了政府公共责任的履行以及公共服务质量的提升。对于生态环境保护方面的评估问责，其主体往往多元化，既有政府内部的评估问责，也包括联邦审计署等外部的评估问责。CCQG中的成员包括一些非政府部门的专家顾问，约占到总成员数的三分之一，其他则是政府相关部门的官员[15]。CCQG主席由非政府部门的专家担任，但根据规定必须由州总理任命，并向州总理负责。这样一来，确保了CCQG的公信力和权威。CCQG针对多元化的主体以灵活的方式运行，部门和人员优化组合，项目评估完毕以后即自动解散，避免了各主体之间的职能交叉，也能够达到精简人员的目的。CCQG评估将法规与政策、控制方法、战略计划等12个方面的评估内容分为战略(外部)和管理(内部)两大部分进行运作，并制定了严格的评估程序。 对于生态环境保护方面的评估，CCQG有着科学的评估指标体系。就像新公共管理理论所倡导的那样，CCQG注重对于政府服务结果的评估，综合考量投入(为达到某个目标投入的资源数量)、产出(政府提供服务的数量)和结果(公共服务的质量与效果)，强调经济性、效率性与效益性(如图1)[16]。
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