关键词：国土空间规划；公共政策；人工智能；治理能力
引言
近年来，国内城市规划界日益重视和强调城市规划的公共政策属性。但是，对于如何准确理解和把握城市规划的公共政策属性、作为公共政策的城市规划如何与我们传统的城市规划对接等问题仍一直困扰着大家。由于相关理论研究的滞后，我们对城市规划公共政策属性的强调仍停留在口头上，在实际工作中，我们仍然是“穿新鞋，走老路”。本文将从一个新的视角来诠释和解答这一问题。
1国土空间规划
城市规划行业多年的预感因国土空间规划的横空出世突然变成了现实。面对变局，整个行业在亢奋的同时夹杂着不安：亢奋，是因为原以为会在过去城市规划伟大成功之下的我们，突然遇到了前所未有的大“风口”；不安，是因为城市规划并没有为这样一种转变做好理论、方法和行动的准备。而过去数十年城市规划攀登上的高度，正是规划难以转型的原因——因为规划必须完成下山，才能开始攀登。现在新的国土空间规划探索大多还是原有的城市规划和土地利用规划的延伸，规划停留在物理空间的管控上。如果把中国的空间规划比作象棋，目前的规划理论还停留在寻找“最优”布局的层次，但真正的城市从来都不是按照“最优”形成的。正像一盘棋开始时那样，无论最初布局怎样对称、合理，博弈开始，一切都会因市场而变。城市就像战争，陈赓说：“再好的作战计划，枪声一响，作废一半”。真正影响城市进程的，是每一个棋子所必须遵循的“规则”。好的游戏（game）是由规则（rules）决定的，好的城市也一样。但恰好在这个维度，中国的城市规划还处于非常原始的阶段。现实中，最优的用地比例是不存在的，最优的土地用途是变化的，最优的人口密度是不确定的……好的城市不在乎是否有“一张图”，而在于是否能“干到底”。有了好的规则，城市就会根据市场将自己调整到最优，没有好的规划，再完美的图纸，也会在城市竞争中被淘汰。
2提升空间规划政策实施绩效的路径
2.1城市空间政策与城市空间政策体系
要构建城市空间政策体系，首先要明确什么是城市空间政策。我们这里把城市政策中直接作用于空间利用、空间秩序构建和直接产生空间效应的政策称为城市空间政策。如果要为其下一个定义的话，笔者认为城市空间政策是城市政府在特定时期为实现或服务于一定的城市发展目标而制定的引导和规范城市空间利用、空间秩序构建和空间关系协调的行为准则。所谓城市空间政策体系，是指城市空间政策内部及与其他政策通过有机联系并与政策环境相互作用的有机整体。城市公共政策体系的建构要遵循公共政策体系的整体性、相关性、层次性、有序开放性等特点从纵向、横向和过程三个向度进行建构。
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2.2推动经验判断转向情景演算
规划政策、行为活动、空间环境密切关联，三者的逻辑关系可以用“算法”来揭示与度量，“算法指的是进行计算、解决问题、做出决定的一套有条理的步骤。所以，算法并不是单指某次计算，而是计算时采用的方法”。不过，算法与人工智能的关键是人，只有充分理解了城市发展规律和政策机理，才能提炼出正确的算法[13]（表4）。理论上，城市发展规律指引着规则、策略的制定，但城市发展规律可能仍局限于经验层次，尤其是城乡规划因果链条异常复杂，政策与后果并不是“有A必然有B，有B必然有C”的映射关系。即便是物理学，量子领域与宏观领域的规律也尚未统一，城市发展规律距离大一统的终极规律更是遥遥无期。从社会科学属性角度，城市发展可能也并不存在终极真理，而只有局部时空内正确的规律。虽然如此，对于学理和机理的认知，仍然可以渐进开展。例如，可以运用人工智能的优势，通过深度学习过滤“噪音”，避免情绪、偏见等因素的干扰，快速迭代升级出城市发展规则，此前提是有足够数量和充分结构化的数据。在这些前提下，进行数据采集与清洗，通过合理算法的构建与进化，培育出进化能力。因而，可以结合规则演绎与直观直觉，通过人工智能方法进行情景演算与结果预判，搭建过去、现在到未来的桥梁，以推导出较优的政策安排和政策转译，启迪城市理论与规划理论的科学化方向。同时，还需要结合情景分析开展公共政策模拟仿真，提高预见性，形成有效的纠错能力，提升政策实施绩效。不过，也应认知到规划的局限性，毕竟“城市是一个物理存在、开放复杂、快速进化的巨系统，与边界明确、规则清晰的棋类游戏或者IT软硬件系统有明显差异”。同时，规划决策的目标模糊多元，因果链条不清晰，决策责任难以判定，这些限制条件框定了人工智能的优势空间，在未来相当长时期内可能仅仅只能发挥辅助决策作用。
2.3城市公共开放空间规划方案方法
（1）基于公共政策的城市公共开放空间规划方法，先要在做好对当地的整体调研工作，主要通过现场调研与问卷调查相结合的形式，使相关专业人员在对现状调研的基础上能够通过问卷调查，对当地市民实际需求有一个大致的了解，以此为根本来设立后续的规划框架。（2）做好各方数据信息的处理分析工作，比如对定性分析与定量分析的结合，采用归纳描述与数理统计结合的方法，运用对应的相关专业判断软件，做好相应的资源报备方案。
2.4城市空间政策体系的纵向建构
前已提及，一般将公共政策的纵向结构分为总政策、基本政策和具体政策三个层次。这里借用这三个层次的分类，将城市空间政策也相应的分为总政策、基本政策和具体政策。城市空间政策体系的总政策是关于城市空间发展目标、任务、路线、原则、基本方针等内容，具有概括性、综合性、长期性和全局性特点，属于目的型政策。具体政策是为实现目的型政策得以贯彻制定的具有针对性的政策，属于手段型政策。基本政策是介于总政策和具体政策之间的，属于目的——手段兼顾型政策。
结语
实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园是城乡规划的初心，是将规划整合进国土空间规划体系的落脚点，也是不断革新的目标指向。对于学科与行业发展来说，话语权、管辖权都不是根本，创造价值才是规划学科与行业的立身之本，同时也是学科和行业获得坚韧生命力和自信的源泉。根据2018年国民经济和社会发展统计公报，我国常住人口城镇化率达到59.58%，而户籍人口城镇化率仅为43.37%，城镇化的数量与质量都还有巨大提升空间，规划可作为的空间非常广阔，因而，加紧夯实学科与行业理论基础，创新方法工具，探索如何更好地发挥积极作用才是当务之急。空间规划政策是从规划理论到规划实践的桥梁，是两者互动的力量支点，也是城乡规划成为国土空间规划有机组成部分的积极作为所在。
参考文献
[1]张庭伟.1950—2050年美国城市变化的因素分析及借鉴（上）[J].城市规划,2010(8):39-47.
[2]吴唯佳,吴良镛,石楠,等.空间规划体系变革与学科发展[J].城市规划,2019,43(1):17-24.
论文作者:张磊
论文发表刊物:《工程管理前沿》2019年22期
论文发表时间:2019/12/12
标签：政策论文; 城市论文; 空间规划论文; 空间论文; 城市规划论文; 公共政策论文; 体系论文; 《工程管理前沿》2019年22期论文;