农业税减免后乡镇政府的治理现状及原因——基于东部地区一个经济欠发达县的调查分析，本文主要内容关键词为：达县论文,农业税论文,现状及论文,东部地区论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
农业税的减免，对农民和乡村两级政府都是件大事。农业税虽然在农民总的收入中并不占很高的比例，但是减免它的政治意义总体上大于经济意义。国家出台这一政策，表面看来是为了减轻农民的经济负担，其深层次的含义则是，通过对农村分配关系和经济利益的调整，增进农民对“国家”的信任和拥护。这一目的能否真正达到，很大程度上取决于基层干部的所作所为。对于减免农业税对乡镇政府机构改革影响，乐观者认为，由于农业税的取消使乡级财政进入了真正的枯水期，可以促使乡镇政府机构改革取得突破性进展(薛凯，2005)。相反的观点则认为，农业税对于大多数政府冗员的生存来说，影响很小。因为农业税取消后，乡镇教师和政府行政编制人员的工资，已由上级财政全部转移支付(杨军胜，2005)。国务院发展研究中心研究员赵树凯认为，农业税取消后乡镇治理有三种可能走向：一是政府自觉地实现从管理型政府向服务型政府的良性转变；二是基层政府长期徘徊在“茫然期”，财力、人员与职能逐渐萎缩；三是基层政府在生存危机中千方百计寻找到新的获利渠道，继续维持乡镇臃肿的机构及人员的生存(段羡菊等，2005)。
乡镇级政府是我国行政结构中的基础层级，直接面对广大民众，在农村税费改革进入到减免并最终取消农业税的阶段以后，基层政府机构的问题变得更引人注目，因此，必须加快对改革中一些重要问题的深入而具体的研究探索。农村税费改革已经进入综合配套改革的新阶段，迄今为止对于乡镇政府的治理结构到底产生了哪些影响?日前，笔者专门针对这些问题在山东省My县作了调查。
二、调查情况
(一)My县基本状况与现阶段乡镇政府工作人员“中心工作”
My县是沂蒙山区的一个农业大县，曾经是“国家级”贫困县，1994年宣布“脱贫”，人口接近100万，其中农业人口87万，官方公布的2004年农民人均纯收入为3096元。2004年县财政收入约1.96亿元，在全省140多个县(市、区)中排名80多位，基本属于“吃饭”财政。与县直单位比，乡镇的“吃饭”压力更大，该县主要领导曾经多次强调：各乡镇一定要增强保证工资正常发放的政治敏锐性和政策意义，把确保工资正常发放作为实践“三个代表”重要思想的具体体现来看待。
目前My县乡镇政府应承担的职责和任务主要有以下五项：一是执行从中央到省、地、市、县布置下来的各项任务，如正在开展的“保持共产党员先进性”教育。二是发展经济。农业税取消后，抓发展、保增收、“消赤减债”成为乡镇政府的重要任务，另外一项就是充分利用资源和区位优势，大力实施招商兴工战略。三是抓计划生育。四是综合治理维护稳定。五是发展公益事业。主要包括农村基础建设、九年制义务教育、农村卫生事业、扶贫帮困等任务。
减免农业税之前，乡镇本级税收收入主要有工商税、企业所得税和农业四税(农业税、农业特产税、契税和耕地占用税)，My县每年征收的农业税约为6000万元，约占全县财政收入的1/3。调查中，不少乡镇工作人员说，其实不管有没有农业税，“抓钱”都是乡镇最重要的工作，上述五项任务大多围绕着一个“钱”字进行：发展经济的目的是开辟税源，壮大财政实力；计划生育罚款早已成为乡镇的重要财源；至于综合治理、发展公益事业特别是削减乡镇债务，离了钱更不行。My县2004年乡村两级债务清理结果表明，乡镇政府平均负债400多万元。自从中央宣布逐步减免农业税以来，乡镇的工作量并没有减少，寻找新的“经济增长点”成了各乡镇党委、政府的工作目标。表现在行动上，首先是收费行为有了一些新变化，其次是招商引资的压力加大，另外也加紧了向上级单位“跑”项目的力度。
先说收费。面向农民的收费正在由农业税向行业税费转移，收费的对象由整体向部分农户转移。首先，各项罚没收入尤其是计划生育罚款是基层政府取之不尽、用之不竭的财源。My县所属的地级市是一个有1000多万人口的大市，从2004年开始，全市统一把1991年以后未缴够罚款的“超生户”又补征了一遍。目前全县计划生育罚款仅“补征”这一项年收入约为1500万元，可以部分弥补减免农业税造成的财政损失。
除了传统的收费项目外，为了绕过国家对于乱收费的控制，一些地方把收费行为的重点放在了轻管重罚上。如对于农民违反计生政策的行为，不是努力进行教育和预防，而是放任和默许，等农民造成了违反政策的事实后再进行罚款，执法代替了服务。各类收费行为中暴露出的另一个明显的特点是，部门利益化倾向很严重，政府职能部门已经形成了一个相对独立的利益主体，为其员工的待遇和收入而不断地“创收”。由于可以自主决定收费，乡镇各站所在“创收”上基本是各显其能，发挥自身“优势”，例如，政策已明令禁止收取的农村宅基配套费，乡建站所照收不误。土地、乡建站所工作人员一见农村谁家盖了新房，马上就跑去丈量宅基地面积，准备收费。由于这项收费不在政策允许的范围内，所以干脆不走上级部门的账。这项收费的标准一般是每平方米10元或15元，除了少量费用上缴作为国土资源部门的土地证书工本费及建设部门的《房屋所有权登记证书》工本费外，其余的基本都落入乡建站所手中。
对于My县各部门和乡镇主要领导来说，现阶段主要工作压力来自招商引资。出于对“招商出政绩”和解决财政压力的考虑，包括My县在内的不少地方把招商引资作为取消农业税后工作的“重中之重”，各乡镇在新一轮“招商引资热”中，也形成了“人人头上有指标”的现象。某乡镇出台的《镇机关干部职工招商引资的规定》提出：“四大班子成员要完成30万元以上的招商引资任务，部门负责人完成10万元以上，一般职工完成5万元，完成的发全年工资，否则扣发一个月工资直至完成”。该镇还设立了“干部职工招商引资调度卡”，对项目引资人进行建档管理，定期通报，排列名次。为了提高招商工作的成效，一些乡镇“大胆创新干部管理机制”，将机关干部编为综治政法、计划生育、财税财贸和招商引资4个组，安排40％的干部专门从事招商工作，保证基本工资，其他报酬与招商绩效严格挂钩兑现。
与乡镇政府普通工作人员比，乡镇长、党委书记及各部门负责人还多一项责任：到上级政府部门“跑”项目，这些项目主要是指政府各部门掌握的各种专项拨款、政府直接投资的工程等。项目的多少也是领导干部政绩的重要指标，拿到这些项目既可以办实事，也可以增加政府收入，某些补助款项可以直接转变为农民的税费留在政府。某乡镇党委书记说：“能不能当好乡镇‘一把手’，关键看能不能跑来钱。跑来钱，干部们就拥护，跑不来，家就没法当。”乡镇机关干部评价一个领导的能力，主要依据之一是看他能否弄来钱，且不管这钱是通过税收弄来的，巧立名目从农民那里收来的，跑项目要来的，还是借来的。由于大部分精力与时间都用于“跑”招商、“跑”项目、“跑”收费，一些乡镇干部戏称自己已由“三要”干部，即“要粮(统筹粮)、要钱(集资)、要命(计划生育)”变成了“三跑”干部。
由于资金紧张，加之干部们忙于收费、招商引资，不少农村出现了公益事业没人管、农民遇事找不到人的情况。提起对农民的服务，眼下乡镇干部们也感到迷茫困惑，大家都明白应从“统治型”政府转向“服务型”政府，但具体到服务什么、怎么服务，还没有成型的经验和好的模式借鉴。笔者调研时听到一些养殖专业户抱怨说，以前干部动员大家养这种那，搞养殖技术培训，还帮忙联系销售，现在都无人过问了。一些干部介绍，之所以出现这种现象，原因之一是从2004年起不再征收农业特产税。
(二)曾经进行的机构改革
取消农业税后，乡镇政府收入也会随之减少。一种很有广泛代表性的意见认为，要保证改革后乡镇政权机构的正常运转，除了上级财政的必要转移支付补助外，必须对乡镇机构进行精简，归并设置过多、过散的事业单位，压缩乡镇行政和事业单位人员编制，清退各类临时人员，裁减超编人员。
从2005年开始，山东省乡镇工作人员编制由省进行总量控制，五年之内乡镇机构和人员编制只减不增(《大众日报》，2005)。省里还将出台综合配套政策，推进乡镇党委、政府机构合并设置，机构改革的重点围绕规范机构设置和精简人员编制进行，事业单位的改革是这次改革的重点，今后乡镇将不再设置自收自支事业单位(《大众日报》，2005)。
和全国不少地区一样，My县乡镇工作人员也分三类：行政编制、事业编制和临时聘用人员，从上世纪90年代以来，My县多次进行乡镇机构改革，各乡镇经历了“合久必分，分久必合”的过程，在目前的17个乡镇中，有8个乡镇涉及过乡镇撤并。政府机构和工作人员也进行了“精简”，改革的实际效果如何呢?My县曾经按照省里的部署搞过按乡镇人口确定干部编制，但是由于分流人员工资照拿，清退临时工要补发历年积欠工资，还要给部分补偿费，财政负担依旧。表面看来，机构数量是减少了，实际上政府经费开支并没有减少。
乡镇政府裁员首先需要面对的困难是，各单位职工都与政府有着很强的、天然“亲和力”。与三类身份不同的工作人员相适应，乡镇政府内一般存在三种不同的人事政策：由于近几年国家对于政府行政编制人员数量的严格控制，现在乡镇政府中的行政编制人员一般是在编制限额内配备的，要进入行政人员序列工作，必须参加严格的、全省统一的公务员考试。事业身份人员进入乡镇政府，程序则相对简单的多，前几年常常由本级党委开个会就能定下来，实际上就是通过上级政府领导的“关系”，由乡镇的个别领导说了算。近几年，手续稍微严格一些，必须经过县组织人事部门的同意才行。My县的乡镇行政事业单位职工收入并不高，而且存在工资拖欠情况，一般乡镇长、党委书记每月工资只有八、九百元，但是，由于市场给予的就业与收入方面的机会与资源较少，挤进县乡各级管理机构成了不少人努力的方向，而编制工作欠法制化加剧了这种拥挤现象。在事业编制的控制也严格起来以后，很多人选择了“先进去干着，以后再想办法弄编制”的就业之路，这样一来，乡镇事业单位内就塞进大量临时聘用人员。聘用临时工作人员手续很简单，只要乡镇“一把手”点头就行。不同的人事政策，最终导致了以事业单位职工爆满为特征的庞大乡镇政府，目前乡镇编制的情况是：行政上缺编，全额事业单位、自收自支事业单位超编。在My县南部一个山区乡镇，行政编制总共为45个，实际人数为30个，而该镇事业单位正式职工为260余人，临时聘用人员则为115人。
在My县乡镇事业单位职工构成中，一个值得重视的特征是，籍贯为本乡镇的“本地干部”占有相当大比例，超过40％。这种职工构成的地缘性特征，也强烈地影响着机构改革的实际效果，由关系网带来的人情阻力很多时候超过了政策的威力。而且，在乡镇的债务中，有一部分是拖欠的工资和各种集资款，有的乡镇这笔欠款达到了债务总额的1/3。如果要裁人，不仅要先还清这些债务，而且无论是出于相关法律考虑还是出于稳定的考虑，都要为乡镇干部提供买断工龄或社会保障等退出渠道，而这些都需要大笔的资金支出。如果这笔支出全部由县乡两级出，将是难以承受的。
与一般人设想的情况不同，经济欠发达地区基层政府进行机构改革、裁减冗员的心情并不很迫切。事业单位各站所的工资待遇大部分要靠自己解决，而不是财政，在这些地方，如果大量事业编制或者临时聘用人员被裁减，可能并不意味着乡镇财政负担减轻，而更有可能意味着乡镇财路又断了一条。乡镇一级政府财政是独立的，与上级财政分灶吃饭，除“条管”部门外，人员工资基本都由乡镇自己负责。在广大农村地区，由于税源较少，乡镇的合法收入用来保证教师、行政人员工资和维持政务的正常运转都很勉强，根本没钱养活大量的事业身份人员，更不用说那些临时聘用人员。迫于自身的生存压力，乡镇事业单位工作人员只好寻找各种途径“创收”以“养活自己”，向农民收费就是一条重要而且便捷的路子。乡镇事业单位中的自收自支编制人员和临时聘用人员，不仅不是财政的负担，有时甚至还能为财政“作贡献”。由乡镇事业单位经手的各项罚没收入如宅基配套费，一般还要“走”财政，在这一过程中，要被扣除10％的管理费。这样一来包括临时聘用人员在内的乡镇事业单位工作人员不仅能够通过各项收费获得生存资源，还能据此使乡镇财政得到一些好处。
在My县调研时，笔者发现，本应早已取消的“工作区”建制，其实依然在运转，工作人员基本由乡镇各站所人员兼任。这一介于镇村间的管理层在乡镇各类收费活动中，起着举足轻重的作用：乡镇政府的收费一般都要通过工作区收取。当然，“雁过拔毛”也就成为顺理成章的事情，一个工作区一般有3名工作人员，每年各项收费截留收入达5万元左右，在My县这样一个经济欠发达的山区县，这是一笔不小的收入。这样的“工作区”在My县共有89个。
笔者在调查中接触的一些乡镇干部大多认为乡镇冗员问题不是一天形成的，解决起来很难一蹴而就。对于上级政府“扎口子”的做法他们已有充分的思想准备，大有处变不惊的意思。乡镇存在冗员，主要是因为事业单位职工和自聘人员过多，乡镇之所以能自行聘用人员，主要是因为乡镇财政能解决他们的工资，如果不从乡镇财政上做文章，很难从根本上解决这一问题。
而且，如何摆脱上级部门利益的影响也是乡镇机构改革必须面临的问题。目前基层的真实情况是“上面千根针，下面千条线”，每个上级机构和部门都要在乡一级找到自己的“脚”，都要求在基层政府设置对口机构，配备专人，并通过各种方式施加影响，不设对口机构就不给投资。目前My县乡镇机关中，除政协、统战部门没有单独设立外，其余各部门都与市、县机构一一对应。即使乡镇改了，如果县机关层面的机构没有变化，乡镇各部门只能同时存在、同步运行，难以体现机构改革的成效。
(三)分析
笔者认为，在经济欠发达地区，乡镇治理还没有实现根本转变的迹象，但减免农业税把乡镇治理结构方面的问题都凸显出来却是事实。首先，从资源汲取上看，乡镇党政部门面临着寻找新的财政资源的挑战。其次，从领导方式上看，面临着行政随意性大、行为短期化的问题，表现在公共品筹资上，就是有过度筹资的倾向，因此，乡镇政府面临着转变政府职能、规范政府行为的艰巨任务。
从理论上说，乡镇有两种职能，一是为本社区居民提供公共产品。诸如治安、农村教育、小型水利设施、乡村道路建设、社会救济、防洪救灾、社区环境、卫生防疫等。二是执行从中央到省、地、市、县布置下来的各项任务。由于传统的管理模式和干部考核机制仍占据主导地位，从上到下，对各级政府的管理模式仍是沿用计划经济的办法，用行政命令的手段，把各项经济指标(GDP增长率、财政税收任务、招商引资)和社会指标由上而下，层层分解，把完成任务和政绩、考核以及经济收益挂钩，而且大多实行“一票否决”，带有很强的行政强制性。这种体制运行的结果是造成各级干部为考核而工作，在许多情况下，乡镇政府的活动只与考核有关，而与乡村发展的实质进程无关，这使乡(镇)干部产生了明显的趋利行为——向上负责。减免农业税后乡镇承担的职能并没有根本改观，检查、评比、招商引资硬性任务等工作方式仍在继续，财政收入、经济增长率等几个重要指标依然是对地方政府业绩评价的关键。
仅以My县招商引资为例。受资源和环境等因素影响，经济欠发达地区以乡镇为单位招商引资存在许多困难，各乡镇“一窝蜂”式地招商，形成了比拼政策优惠程度的局面。一些乡镇以一平方米土地一元钱的低价去招徕客商，别的乡镇则推出“零地价”。但是由于预期的商业机会有限，即使以如此低的地价，也难以吸引外来资本进入。与新一轮招商热相伴随，开发区热、“圈地运动”又在一些地方出现，My县一片占地数百亩的“工业园区”长满了荒草。
为完成超出正常资源运作范围的指令，弄虚作假就成为乡镇领导人不得已而为之的事情。各乡镇、各部门变通、作假的花样层出不穷：有的一个项目被好几个部门列入名下，有的干脆就玩一些数字游戏，如让资金在账上“旅行”，有的招回一个400万元的企业，签合同时写成800万元，反正也没人会去查。某镇去年上报的招商引资额为6000万元，引进项目30多个，知情人透露，其中很多项目其实都是“注水工程”，比如，号称产品全部出口美国、总投资1000万元的铸造厂，其实是一个总共只有4个人的作坊。
可以说权小责大、上下压力型的考核体系是乡镇现行治理机制的重要根源，也是目前乡镇债务负担沉重的根源之一(徐增阳等，2002)。My县乡镇债务的相当一部分用于诸如乡村公路、中小学校舍、“普九”工程及乡镇企业的建设等，上述工作在乡镇工作考核评价体系中无一不占有重要权重。
当前大多数乡镇政府都面临着财政资源短缺的现实，这一现象应被看作理解我国乡镇治理特别是经济欠发达地区乡镇治理的入口。1994年的分税制改革形成中央和地方权力的重新划分，总的态势是财权上受，事权下放。上边对下边是光给政策不给钱，这种体制造成了乡镇政府权小责大的矛盾，以及乡村公共产品的过度供给(各个垂直部门为实现政绩而布置下来的各项任务)和严重短缺(该干的事没钱干好)并存的现象(张晓山，2005)。另外，根据1994年以后的税制，私有企业和外资企业一般在市、县、乡的工商部门登记，这些企业除75％的增值税归中央以外，其他税收都进入市、县、乡财政，这一点对于处于“饥渴”状态的县乡财政尤为重要。尽管政府要做的应该是进行社会管理和提供公共服务，由乡镇政府招商引资实际上是一种职能越位，但是，对招商行为带来经济快速增长以及财政收入增加等收益的预期，仍然使得地方政府对这种活动趋之若鹜。
从职责上来说，工商、土地、公安等已经被上级政府部门直接管理或设置为派出机构，这些机构工作地点在乡镇，而人财物和业务管理权都分属上级政府部门，有利的事和权，被“条条”越抓越紧。与此同时，需要花钱的包袱，如教育、卫生、公共设施等，乡镇政府越背越重，不堪承受。从财政上而言，农村财力的分配主要由县决定，从一般原则上看，县应该合理分配财力。但是，目前县级开支增长迅速，从政权首先保证本级政权运行需要的理性原则看，县在财力分配时会首先考虑县财政自身的需要，向县级财政倾斜。以农村义务教育改革为例。2002年税费改革全面推开之时，中央强调，农村义务教育管理体制，要实现两个重大转变。即，农村义务教育的责任，从主要由农民承担转变为主要由政府承担；政府举办义务教育的责任，从主要由乡级政府承担转变为主要由县级政府承担。表面看来，“以县为主”的农村义务教育体制，将管理事务与经费筹措的职责一同交给了县级政府，但是从My县的情况看，由于县级财政基本上是“吃饭”财政，显然无法担当教育经费投入主体的责任。县级政府在全县范围内调度资金，乡镇的税收上缴县财政后再根据实际需要返还乡里，压力最终还要落到乡级财政身上，县乡之间实际上仍是一种事实上的“财政承包体制”。在MY县一次农村税费改革工作会议上，县主要领导一再重申：代发工资后，乡镇党委、政府保证工资发放的责任没有变，资金仍然来源于乡镇财力，所需资金由县财政从各乡镇地方财政收入、体制补助、上级转移支付资金和预算外调入资金中解决。
根据财政结账体制，国税、地税和财政部门的人权、财权、事权均不在乡政府，乡政府对他们的工作根本无法过问，但各类税收与计划有缺口则由乡政府平衡，平衡的办法是县财政用本应拨给乡镇的资金如中央转移支付的资金等抵扣。在My县如果哪个乡镇没有完成当年的地税任务，那么该乡镇机关干部职工的工资都要被扣以进行抵偿，在职职工和离退休职工都不能‘幸免”，My县的每个乡镇都发生过工作人员因本乡镇没完成税收任务而工资被扣的情况。在干部考评中，乡镇的财税上缴情况是最重要的一项，超过计划生育、综合治理等，直接和乡镇党委、政府一把手的“乌纱帽”挂钩。乡镇财力进一步削弱后，要履行的政府任务并没有减少，政绩驱动与财力支撑的矛盾愈来愈突出，缺乏财政自主权的乡镇政府在巨大的支出压力下，不得不千方百计谋求资金收入，在广大以农业收入为主的农村地区，乡镇的这些收入就只能在农民头上直接征收。
三、总结
1．减免农业税只引起了乡镇财政体制的一些变化，但并没有直接影响乡镇职能的转变，因此不能过高估计农业税减免对乡镇职能转变的催化作用。
2．不认真分析并消除妨碍乡镇机构改革的真正阻力，就不可能使乡镇机构改革取得实质性的成功，这也是历次乡镇机构改革不成功的重要原因。乡镇能否完成治理模式的转化，在于能否适时转变政府职能、树立正确的政绩观，而后两者的实现在于形成目前乡镇政府治理机制的政治体制发生根本变化。目前最为紧迫的是改革基层政府只对上负责的现状，建立一种可以使农民对政府官员的施政行为进行有效监督的制约机制。如果上级政府不转变职能，一味强求乡镇政府转变职能，那也只是一句空话。
3．减免农业税不仅是规范乡镇政府行为，调整乡镇政府与农民关系的局部改革，而且是需要触及国家分配政策和政治体制的整体改革，从理论上来说，农村税费制度改革的目的应该是，真正理顺农村公共产品的筹资体制，以便政府能够更好地扮演市场经济环境下公共产品供给者的角色。因此，各项改革间必须相互配套，不能仅仅是政府公共收入的改革，而必须进行政府公共支出和公共管理方式的改革。政府职能的转变应与机构改革、税费改革同时进行。
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