新常态下我国PPP项目发展能力提升研究
沈 蕾 陈 戎 孙春晓 史东杰
摘 要： 近年来，随着我国经济发展进入新常态，公共基础设施及服务项目不断扩张的建设需求与政府资金紧张、负债增加之间的不匹配性也日益增强。在此契机下，PPP项目凭借社会资本投资、风险分担、专业分工强等优势成为城市基础建设项目发展的重要助力。但是自2017年后PPP项目在发展过程中也出现了诸多问题。文章通过介绍新常态背景下PPP项目发展的政策背景，在分析我国PPP项目应用状况的基础上总结了发展过程中存在的问题，并提出新常态下PPP项目发展能力提升建议。
关键词： 新常态；PPP项目；资产证券化
一、新常态下PPP模式发展的政策背景
近年来，大型建设项目发展迅速，国家大力推广政府与社会资本合作PPP（Public-Private Partnerships）模式。国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》定义的“PPP”是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。从2014年国家正式推进PPP项目发展到2019年2月末，全国各地政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台中的管理库项目累计8780个、投资额13.3万亿元。PPP现已发展成为大型基础建设项目节省政府投资、提高项目功能服务水平、节约工期、提升工程质量的重要途径。
2014年至2017年是PPP项目发展的繁荣时期，国家各部委发文明确提出全面建立健全PPP机制，推进PPP项目的发展。在此期间，国家及地方政府发布相关文件及指导意见推进、发展、引导、规范PPP项目的健康实施。截至2017年10月末，全国入库项目合计14220个，累计投资额17.8万亿元，覆盖31个省份。2017年11月，财政部出台了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，要求进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量。国资委印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，规定“纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团，累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%”，明确了相关企业PPP业务规模的上限；而“资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目”，又对参与投资PPP项目的企业进行了限制。自此，我国进入了对PPP项目施行规范性管控的新阶段。
二、PPP模式在我国的应用现状
目前，国家财政部已经成立了政府与私营企业合作中心，对我国PPP项目进行统一管理。截至2018年3月末，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目管理库信息摘要如下：
1.管理库项目执行情况：新增项目数稳步增加，市政工程类项目稳居榜首
据财政部PPP中心数据显示，2019年以来管理库项目净增126个、投资额1480亿元；管理库项目累计8780个、投资额13.3万亿元。落地项目环比净增106个、投资额1494亿元，落地率环比上升0.9个百分点。累计项目数前3位是山东（含青岛）、河南、贵州，分别为760个、649个、529个；累计投资额前3位是云南、贵州、浙江，分别为11257亿元、10967亿元、9849亿元。行业方面，环比净增项目数前3位是市政工程、交通运输、城镇综合开发；环比净增投资额前3位是交通运输、城镇综合开发、生态建设和环境保护。累计项目总数前3位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，分别为3444个、1257个、841个；累计投资额前3位是市政工程、交通运输、城镇综合开发，分别为4.0万亿元、3.9万亿元、1.8万亿元。
其三，从演进脉络来看，武术文化研究从武术非物质文化遗产保护、武术文化国际化传播等主题展开，进入中期阶段后，研究重点集中在了武术文化冲突、民间武术文化传承等方面。直至近年来，武术文化研究主题更加多样化，包括武术精神、武术段位制、武术赛事等主题。
抽取患者空腹血3-5ml,在采集完成后及时将其置于生化试管中,并第一时间完成检验。此次检验中应用的全自动生化分析仪为东芝TB-120,并使用传统离心机对患者及健康者血液样本作离心处理,取得上层血清。血清胆红素水平运用常规钒酸盐氧化法进行测定,并运用尿酸酶法对尿酸进行检验。
2.示范项目落地数持续增长，云南、山东、河南落地项目数位列前3
一是完善我国已建成城市基础建设PPP项目、正在建设中的城市基础建设PPP项目和正在评价识别阶段的城市基础建设PPP项目数据。增强财政部和社会资本合作中心（PPP）网上数据库的公开性与全面性，为将来建设相似的城市基础设施项目提供数据参考。
三、存在问题分析
1.项目相关法律法规、立法框架和政策管理体系缺乏
反观我国PPP项目相关资料数据，在运营过程中大多被当作商业机密或政府机密不予公开，进而造成数据库建立缓慢，不同省份的PPP项目难以实现相互参考。目前，财政部建立了政府和社会资本合作（PPP）研究中心，但研究中心收集的PPP项目数据和案例基本信息较少，涉及建设成本、运维成本、风险成本等可提供有效参考的案例更是有限。尽管大数据技术发展迅猛，但PPP项目的大数据应用仍然面临技术基础薄弱、数据整合与挖掘难度高、应用需求和策略不明晰等挑战。PPP项目大数据应用的普及程度在总体上还不能满足不同参建方的需求。
2.已完PPP项目资料公开性与系统性欠缺
基于城市基础建设的特性，公民参与制度的引入势在必行。公民参与城市基础建设融资模式的选择，有利于PPP项目市场机制的完善，也有利于公民直接参与城市基础建设的监督。公民参与城市基础建设PPP项目的主要方式有项目有关的听证会、政府有关机构发布的信息等方式。
经过实地走访发现，农村的商业银行在小额信贷的发放方面，并未达到预期的目标，主要由于年利率高出了农户的预期值。同时，受产业投资回报率的限制,农业产业的平均回报率不高，农业生产收益也有很大不确定性，银行对农户及农业制定的贷款利率普遍偏高，这种高利率提高了农户的生产融资成本，加剧了农户融资难的现状[3]，影响了农民的贷款积极性，不利于乡村振兴战略的实施。
PPP政策和法律是PPP项目实施的基本条件和保障。自2014年至今，国家及地方已出台相关政策文件近50个。但现有文件基本集中于政策性指导及地方性激励促进文件，对于PPP项目建设程序、PPP项目纠纷处理、PPP项目社会资本选择、PPP项目合同等都少有提及，造成现有PPP法律法规落地性较差。
3.PPP项目生态系统不成熟
PPP项目生态系统包括PPP项目环境（比如，政治、经济、文化、法律、行业）、项目关联方（比如，政府相关部门、社会资本方、金融机构、工程参建单位、运营管理单位等）、项目管理智能与目标、项目协议时间、项目价值链、项目知识等组成部分。只有建立健康、和谐的PPP生态系统，才能保证项目成功实施。但是，目前还存在较多问题。我国PPP项目大多比较关注项目融资阶段，缺少对项目全寿命周期运作模式的构建。同时，融资渠道较少，金融机构融资时对各类保证条款较为严苛，社会资本方以国有企业为主，经营管理效率有限，民营资本积极性较高，项目管理运营能力不足，国际资本进入门槛高、难度大。
建设国家智能水网工程 提升我国水安全保障能力…………………………………………… 匡尚富，王建华(19.27)
4.PPP项目定量评价方式有待改善
二是定期对PPP评审专家进行培训，协调组织全国范围内PPP专家，对PPP项目评价体系进行统一的研究和推广，将PPP项目的评价体系进行量化统一，进而在全国范围内进行推广，降低PPP项目物有所值评价的地区性差异与人为因素干扰。
四、新常态下我国PPP项目发展能力提升建议
1.引入公民参与机制
纵观国内外PPP发展历史不难发现，PPP模式较为先进的国家在对项目融资模式选择上都极为重视与历史类似项目进行对比分析，既要进行定性分析，也要采用定量的方法对项目横向、纵向数据进行数量型评判。因此，PPP项目历史资料信息的公开以及已完PPP项目数据库建立对后续新项目成功实施尤为重要。
2.完善政府与社会资本（PPP）中心的建设
截至2019年2月末，4批示范项目共计987个，投资额2.2万亿元。落地示范项目环比净增3个、投资额24亿元，落地率环比上升0.5个百分点。累计落地示范项目905个、投资额2.0万亿元，落地率91.7%；其中，开工示范项目543个、投资额1.1万亿元，开工率60.0%。地区方面，累计落地示范项目数居于前3位的是山东（含青岛）、河南、云南，分别为75个、74个、73个；累计落地示范项目投资额前3位是云南、河北、北京，分别为2819亿元、2092亿元、1414亿元。行业方面，累计落地示范项目数前3位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，分别为397个、93个、86个；累计落地示范项目投资额前3位是市政工程、交通运输、城镇综合开发，分别为7312亿元、6330亿元、2236亿元。
我国处于项目识别阶段的PPP项目，按照规定需使用VFM评价体系对项目进行评价，确定是否适宜运用PPP融资模式实施项目。若通过VFM评价则实施PPP模式，如果不能通过VFM评价，则不适宜实施PPP模式。但在具体实践中，部分PPP项目在项目识别阶段物有所值（VFM）评价不扎实却“强行包装”上马。分析其原因有二：第一，VFM评价体系中PSC值的计算不准确。PSC值的计算涉及基本贴现率、全寿命周期、转移风险和保留风险、全部风险以及竞争性中立因素，但各类因素判定所需的各类建设、运营量化资料不甚清晰。第二，实际评价中的绩效监测机制不健全，不能有效评定项目是否“真正物有所值”。
3.尽快颁布关于PPP实施的法律法规
当前，我国关于PPP的法律少之又少，多为政策性的文件和指导。在没有法律约束之下，PPP项目中产生的法律纠纷没有法律依据，使得在法律纠纷产生之后很难得到妥善解决，也不利于PPP模式在我国的推广。因此，加强有关PPP的立法势在必行。
4.完善PPP项目大数据建设
2015年3月，财政部组建的全国PPP综合信息平台上线。该平台目前已经实现了对2013年以来全国所有PPP项目实现线上监管、动态数据分析、案例分享等。但是，现有数据分析较为单一，不能满足不同参与方的多样化需求。因此，应该针对政府部门、参建企业等不同参与对象的具体需求，通过科学系统的问卷调查及分析，做好PPP项目数据分类，形成国家PPP数据管理范式，进而引导各省市PPP项目大数据的应用普及水平提升。最终实现，以大数据为支撑，通过分析历史数据积累经验，降低PPP项目实施风险，推进全国PPP项目健康发展。
齐人伐燕，胜之。宣王问曰：“或谓寡人勿取，或谓寡人取之。……取之，何如？”孟子对曰：“取之而燕民悦，则取之。古之人有行之者，武王是也。取之而燕民不悦，则勿取，古之人有行之者，文王是也。以万乘之国伐万乘之国，箪食壶浆，以迎王师，岂有他哉？避水火也。如水益深，如火益热，亦运而已矣。”[4](P222)
5.合理推进PPP项目资产证券化
资产证券化融入PPP项目的运营模式与路径优化是全球关注的热点问题。随着我国经济新常态的发展，更上升为盘活存量PPP项目的有效手段。资产证券化融入PPP项目模式因其能有效降低融资成本、激励私人资本投资公共基础建设及服务项目，在各国得到了广泛应用。英国、加拿大、澳大利亚等PPP应用先导型国家纷纷推进PPP项目资产证券化。目前，我国PPP项目也开始了资产证券化进程。在推进PPP项目资产证券化过程中，应建立完善的法律体系与征信体系作为保障，合理释放特许经营权，明确股东资产证券化权益、募集资金用途及回流途径，完善二级市场交易机制，促进资产证券化产品流通。
五、结论
为了实现新常态下城市基础建设PPP项目健康可持续开展，本文对我国PPP项目发展政策背景及应用现状进行了梳理，并通过分析提出新常态下PPP项目在实施过程中存在政策管理体系缺乏、已完成PPP项目资料公开性与系统性欠缺、PPP项目生态系统不成熟等问题，最后提出了PPP项目发展能力提升建议。
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DOI： 10.16653/j.cnki.32-1034/f.2019.009.002
[基金项目： 浙江省软科学课题（项目编号：2017C35010）]
（作者单位：浙江工业大学之江学院、杭州市第七人民医院、浙江省三建建设集团有限公司）
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