中国特色全民医疗保障制度框架特征与政策要点，本文主要内容关键词为：中国论文,全民论文,保障制度论文,要点论文,框架论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2007年7月10日，国务院颁布《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，标志着中国从此进入全民医疗保险时代。为实现建立覆盖城乡全体居民医疗保障体系的目标，国务院决定，从2007年起在全国范围内全面开展城镇居民基本医疗保险试点，2008年扩大试点，2009年试点城市达到80％以上，2010年在全国全面推开，逐步覆盖全体城镇非从业人员，标志中国“跻身”实施全民医疗保险国家的行列，进入全民医疗保险时代①。中国全民医疗保险制度建设是人类社会“前所未有”和“规模空前”的伟大社会试验项目，对世界和平与发展影响是“史无前例”的，而且必须与诸多紧迫、重大的基础理论与政策议题研究“同步进行”。这意味中国全民医疗保险制度建设必然走一条截然不同于欧美福利国家的发展道路和模式，这种独特之处既是中国全民医疗保险制度建设的难点和关键所在，又是吸引全世界目光的最大亮点，还可能是对全人类的最大贡献。因此，中国全民医疗保险制度建设既具有重要的现实、理论和政策意义，又具有特别重要的国际意义，成为中国公共政策、社会政策、卫生政策议程和医疗保障制度建设的核心议题。
一、全民医疗保障制度框架范围内容与结构性体系特征
中国特色医疗保障制度框架，主要由公费医疗、城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、专门针对城市农民工的医疗保险、新型农村合作医疗制度、城乡居民医疗救助六大制度组成。本文主要从时代背景、建立时间、主要政策法规、保障性质、实行地区与适用范围、基本原则、服务对象与参保范围、覆盖范围与覆盖率、筹资水平与缴费标准、保险待遇、现存主要问题等角度，全面系统描述医疗保障制度框架范围内容，为后面分析奠定基础。城镇职工基本医疗保险制度前身是1951年3月1日实行《中华人民共和国劳动保险条例》和“疾病、非因工负伤、残废待遇规定”，俗称“劳保医疗”，开医疗保险先河②。1998年12月国务院颁发《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，建立职工基本医疗保险③。职工基本医疗保险实施范围局限城镇地区机关、各类企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位职工。医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳，用人单位缴费率为职工工资总额6％左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2％，统筹范围和筹资水平以市级单位为主。医疗保险统筹基金起付标准原则为当地职工年平均工资10％左右，最高支付限额原则为当地职工年平均工资4倍左右，起付标准以下费用从个人账户中支付或由个人自付。
公费医疗是医疗保障制度框架中历史最悠久的部分，纵贯改革开放前后两个历史时期。1952年6月27日，政务院发布《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位国家工作人员实行公费医疗预防的指示》，同年8月24日政务院批准《国家工作人员公费医疗预防实施办法》，标志着建立了公费医疗制度。1989年卫生部、财政部下发《公费医疗管理办法》。2000年，劳动保障部、财政部颁布《关于实行国家公务员医疗补助的意见》，规范和完善公费医疗制度④。公费医疗性质不是“社会保险”，而是“职业福利和财政福利”，因享受公费医疗人员不用个人缴费和免费享受医疗服务，公费医疗费用来自财政拨款⑤。公费医疗实施范围是全国各级政府、党派、团体及所属事业单位国家工作人员。《国家工作人员公费医疗预防实施办法》规定，享受公费医疗待遇人员范围主要有四类，即一是全国各级政府、党派、团体在编制的人员；二是全国各级文化、教育、卫生、经济建设事业单位工作人员；三是经政务院核定之各工作队人员；四是受长期抚恤在乡革命残废军人和住荣军院、校的革命残废军人。公费医疗医药费中门诊占30％，住院占70％。《公费医疗管理办法》将享受公费医疗待遇人员细化为12大类，增加“科学、体育、全国总工会和在校大学生”，优抚对象明确为受长期抚恤在乡二等乙级以上革命残废军人和残废军人教养院、荣军院革命残废军人，增加“在军队工作无军籍退休职工”等⑥。公费医疗开支和报销范围包括11类医疗服务全部或部分费用，12类人员100％享受公费医疗待遇。
城镇居民基本医疗保险制度是最晚出现和最新发展的医疗保险制度，有特别重要意义。城镇居民基本医疗保险“是国家为保障城镇户籍非从业人员身体健康实行的社会保险制度”。试点参保范围是不属于城镇职工基本医疗保险范围的中小学阶段的学生(包括职业高中、中专、技校学生)、少年儿童和其他非从业城镇居民，即一老一小群体。全国79个城市试点工作刚开始，覆盖范围和覆盖率偏低。城镇居民基本医疗保险以家庭缴费为主，政府给予适当补助。政府对试点城市参保居民，按每年不低于人均40元补助，对中西部地区按人均20元补助。对低保对象或重度残疾学生和儿童参保所需家庭缴费部分，政府原则每年再按不低于人均10元补助，其中中央财政对中西部地区按人均5元给予补助；对其他低保对象、丧失劳动能力的重度残疾人、低收入家庭60周岁以上老年人等困难居民参保所需家庭缴费，政府每年再按不低于人均60元给予补助，其中中央财政对中西部地区按人均30元给予补助。
农民工社会保险和医疗保险萌芽于20世纪80年代农民工数量最大、社会影响最大的广东和深圳，如2003年颁布的《深圳市城镇职工社会医疗保险》，为农民工(劳务工)办理工伤保险、基本养老、基本医疗保险等社会保险，性质是“社会保险”。农民工医疗保险可以概括为两种模式，一是以广东、北京为代表扩面型社会保险，将农民工作为扩大社会保险覆盖面的对象，纳入城镇职工社会保险体系，农民工享受工伤、养老、医疗保险待遇。二是以上海、成都为农民工独立设计的“综合保险模式”，实行“一种保险三项待遇”(工伤、住院、老年补贴)。农民工基本医疗保险享受范围是农民工，农民工医疗保险的覆盖范围和覆盖率依据地区、行业和时间千差万别，如2005年一项调查发现，北京、深圳、苏州、成都四地农民工生病时医疗费用由谁来承担的状况差别明显，四地受访农民工参加各种医疗保险比例分别是9.9％、30.8％、25.9％和19.5％，四地合计为21％，说明农民工覆盖率偏低⑦。农民工医疗保险缴费标准多样，如以深圳市农民工合作医疗为例，每人每月缴费标准12元，其中用人单位缴纳8元，农民工个人缴纳4元，与工资总额脱钩。农民工医疗保险范围和待遇标准同样多样，以深圳市农民工合作医疗为例，报销范围包括门诊和住院两项，门诊就医免收挂号费，用药按《深圳市劳务工合作医疗用药目录》甲、乙两类分别报销80％和60％，住院费用按照医疗级别不同，实行起付标准和年度最高限额制，由市内一级以下医院最高报销90％，到市外医院最低报销60％，共分四级比例，目的是鼓励参保人员在当地就医。
乡村农民新型合作医疗及其前身农村合作医疗制度是医疗保障制度框架的重要组成部分。2003年1月16日，国务院办公厅转发卫生部、财政部、农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，拉开新型农村合作医疗制度建设的序幕，标志着新型农村合作医疗制度的诞生。按照《意见》规定，新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，医疗保障性质明确。自2003年开展试点工作以来，截至2007年底，全国已有80％的农民参加新型合作医疗制度。按照国家规定，新型农村合作医疗制度实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，农民每人每年缴费标准是10元，地方财政每年对参加新型农村合作医疗的农民资助20元，中央财政对中西部地区参加新型农村合作医疗的农民补助20元，合计50元⑧。农村合作医疗基金主要用于补助参加新型农村合作医疗农民的大额医疗或住院的医疗费用，全国各地规定报销比例和待遇千差万别，合作医疗统筹基金和个人账户使用方法多种多样。
城乡医疗救助制度是中国医疗保障制度框架的基础部分和社会安全网的网底，是医疗保障制度框架中最后出现的部分，也是衡量医疗保障制度框架设计是否科学合理的最佳角度。2003年11月18日，民政部、卫生部、财政部三部委颁布《关于实施农村医疗救助的意见》，2005年3月14日，民政部等四部委颁布《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》，标志城乡医疗救助制度和中国特色医疗保障制度框架最终形成。农村医疗救助是政府拨款和社会各界自愿捐助等多渠道筹资，对患大病农村五保户和贫困农民家庭实行医疗救助制度。换言之，医疗救助是政府对贫困人群提供福利性基本医疗服务，城乡贫困人群、家庭是医疗救助对象。医疗救助覆盖范围和覆盖率不同于医疗保险，是“应保尽保”和所有贫困人群享受医疗救助。截至2007年底，全国城市医疗救助支出水平为306.7元/人。
二、全民医疗保障制度建设若干重大基础理论与政策要点
目前，中国全民医疗保险制度正处于制度框架设计与服务体系建设的关键时期，如何高瞻远瞩、统筹规划，实事求是、追求真理，立足中国、面向国际，因地制宜、分类指导，充分借鉴欧美国家的国际经验，全面总结新中国成立以来近60年和改革开放30年医疗保障事业发展的历史经验，科学合理地设计具有“中国特色”的全民医疗保险制度是首要的重大的战略议题。世界各国的历史经验证明，制度建设和国家政策出台之前和早期的大众参与、全民讨论和社会争论的好处颇多，其中最重要的社会益处是社会争论有利于形成“社会共识”，真理越辩越明。“社会共识”是全社会采取集体行动的社会思想前提，是党和国家方针政策能够“不折不扣”顺利贯彻实施的社会前提，是政府改善人民生活质量和提高全社会总体社会福利水平的良好愿望能够取得人民认同支持的社会保证，是构建和谐社会宏伟战略目标不可缺少的社会过程。
什么是重大基础理论与政策议题，界定它的主要标准是什么？如何在纷繁复杂和五光十色的社会现象中区分真问题与假问题，去伪存真、由表及里、抓住要点，这是实现统筹规划、总揽全局、纲举目张、科学发展、执政兴国和国家富强战略目标的基础。目前，由于社会结构分化和社会结构转型，价值观念、生活方式和阶级结构日益复杂多样，主、客观多种因素导致那些客观真实和事关全局的关键研究问题无人顾及，长期受到忽视，结果是一方面造成浪费大量的人力、物力、财力和精力，大量社会研究默默无闻、作用不大。另一方面制度安排和服务体系运行中结构性与体制性问题长期存在，“制度长期带病工作”，严重影响社会制度积极性功能作用和制度业绩的发挥，不仅无助于解决原有针对的社会问题，反而诱发更多、更复杂、更棘手的新型社会问题，造成更大的社会成本和社会代价。“真问题”是指那些社会发展过程中以社会问题的形式客观存在，有强烈表达的社会需要，已形成社会共识和社会完全有条件、有能力缓解或解决的社会性问题，四个要素缺一不可。重大基础理论与政策问题指那些真实问题中最基础、最重要和最需要优先考虑的战略问题。重大基础理论与政策问题具有鲜明的国家性、民族性、时代性、文化性和相对性特征。这意味我们必须将重大基础理论与政策问题放在特定时空处境下去筛选、思考和分析。本文讨论的“特定时空处境”是全民医疗保险制度建立初期的中国，这意味某些重大基础理论与政策问题可能在若干年后变为“无足轻重”的一般问题，一些目前尚未显现的重大基础理论与政策问题未来将会浮出水面，成为政策议程的核心议题。
第一，全民医疗保险制度框架、医疗保障制度框架设计和医疗卫生服务体系建设的议题。制度框架有广义和狭义之分，广义制度框架是指多种相关制度之间结构性、制度化关系模式，狭义的制度框架是指单一制度构成要素之间和服务体系内部结构性、制度化互动关系模式。制度框架是相关制度或体系之间结构性、制度化关系模式，是制度安排发展到一定阶段产物，反映相关制度安排的成熟和现代化程度，例如中国医疗保障制度框架到2007年才最后形成，从1949-1997年框架形成时间用了将近50年。目前，全民医疗保险和医疗保障制度框架处于制度框架设计和服务体系建设初期，制度框架设计是重大基础理论与政策问题。我们希望建立什么样的全民医疗保险和医疗保障制度框架，如何妥善处理不同医疗保障制度之间的关系和衔接问题，如何妥善处理全民医疗保险、医疗保障制度框架与整个社会保障、社会福利制度框架之间的关系，全民医疗保险、医疗保障制度框架在社会保障、社会福利制度框架中处于什么地位，发挥什么作用？这是全民医疗保险、医疗保障制度框架设计和医疗服务体系建设必须回答的基础问题。制度框架的重要性在于制度框架的设计质量决定制度安排的质量，高起点、高标准、国际接轨和世界一流制度框架将会使医疗保障制度发挥最大的社会福利功能。
第二，全民医疗保险制度的框架设计和服务体系建设“性质”是什么。性质是社会现象与社会事物本质属性的反映，是社会事物的精髓和实质所在。性质决定服务目标、对象、范围、内容和经费来源，如“商业性质”的健康保险和“社会保险性质”的城镇居民基本医疗保险存在诸多本质差别。性质决定一切，“性质决定论”应运而生。“定性”是制度建设的首要问题。目前，困扰全民医疗保险制度框架设计与服务体系建设的性质问题主要有四：一是城镇居民基本医疗保险“制度性质”是什么，社会保险、社会保障与社会福利制度性质间关系是什么。二是全民医疗保险、医疗保障制度和卫生保健体系制度性质模糊不清，呈现“公益与福利”二元制度性质并存的混乱状况，模糊和淡化国家福利责任。如1997年中共中央、国务院《关于卫生改革与发展的决定》指出，“我国卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业”，模糊公益与福利性质本质区别的负面影响深远⑨。三是参保对象参加各种医疗保障制度的方式性质，如城镇居民参加医疗保险和农民参加新型农村合作医疗方式都是“自愿”性质，而非“强制性和法定”性质。众所周知，自愿性质和强制性质存在诸多本质的差别。医疗保障“制度性质”应是自愿性质还是强制性质？哪种更接近医疗保障制度的本质属性？四是医疗保障制度性质界定与实现医疗保障制度目标、手段、方式之间互动关系问题。这个问题的实质是目标与手段的关系，是使用与制度性质、目标性质相同还是不同的手段？城镇居民基本医疗保险筹资机制和基金监管、运行制度，能否采取商业和市场机制？商业市场方法、机制适用于社会保障与社会福利制度目标时的制度背景与前提条件是什么？如何有效避免目的和手段之间的混淆和倒置，确保社会福利制度的性质发挥社会建设性作用？如新型农村合作医疗“自愿”参加性质的消极后果已清晰显现，增大了合作医疗制度的风险和管理成本。
第三，全民医疗保险制度、全民医疗保障制度框架设计和全民健康照顾服务体系建设的“法理基础”是什么，公民是否拥有健康的社会权利，疾病的性质是个人的麻烦、个人倒霉，还是典型的公共政策、社会政策与社会福利政策议题。法理基础是指制度安排与政策框架具有的法学理论支持和理论依据。欧美福利国家普遍走过济贫法，谴责和规管穷人，因病致贫，最初只为男性就业者提供医疗保险的选择性医疗照顾和疾病“性质”属个人不幸、倒霉的历史阶段，保险由就业者扩大到就业者家庭成员，最后走向全民医疗保险时代(10)。全民健康保险制度理论和法理基础是公民权，其奠基人是英国著名社会政策和福利理论大师T.H.马歇尔。他首次将公民权利分为政治、民事公民权利和社会公民权利三类，社会公民权利主要是指公民在生老病死残和丧失劳动能力时，有从国家获得相应服务的权利(11)。这意味“疾病性质”发生根本变化，由个人麻烦、个人责任转变为社会问题、社会责任，意味政府有责任为全体公民提供免费医疗服务，身体健康是所有公民的权利义务。目前，中国尚无《中华人民共和国健康法》，《宪法》也无疾病性质是公共政策议题的陈述。
第四，如何妥善处理全民医疗保险制度框架设计与服务体系建设的价值目标与政策目标、现实目标与长远目标、部门目标与总体目标、任务目标与过程目标、国家与地方发展目标等。目标是人们选择、设定和希望实现的目的，是人们梦寐以求的愿望、满足的需要和努力方向。目前，全民医疗保险制度建设目标议题众多，一是全民医疗保险制度建设价值目标与服务目标的关系，实质是工作与终极目标的关系，精髓是有“灵魂”价值诉求和事务工作(12)。二是全民医疗保险制度建设与经济发展目标间关系，实质是经济与社会发展目标的关系，精髓是社会公平与经济效率目标的关系。三是全民医疗保险建设目标与医药卫生体制改革目标之间的关系，实质是医疗保障和医药卫生体制改革目标的关系，精髓是健康与福利的关系。四是全民医疗保险制度建设直接目标和长远目标的关系，实质是不同医疗保险工作体系建设目标与改善公民健康状况目标的关系，精髓是国家与公民关系。五是全民医疗保险制度建设目标与理想目标间的关系，实质是现实目标与长远目标，精髓是社会现实与理想的关系。
第五，如何选择确立适合国情的全民医疗保险制度框架设计与服务体系建设的基本原则。基本原则是指政府和决策者处理有关问题的基本方针和指导意见，是简化纷繁复杂和多种多样的社会问题的基本标准和角度，是确保制度性质、实现既定目标和解决社会问题的行动准则。概括来说，中国全民医疗保险制度框架设计与医疗照顾服务体系建设应遵循的基本原则众多：一是公民享有社会权利与健康照顾权利的原则，这是全民医疗保险制度建设的法理和理论基础。二是统筹城乡经济社会发展和建立全国统一、全民性医疗保险制度框架与服务体系的原则。三是普及性，而非选择性原则，全民性反对局限城镇就业者的二元化福利原则(13)。四是人性化和个性化服务原则，为病人、家属、亚健康和健康状态的公民提供医疗照顾服务。五是连续性和综合性服务原则，为公民提供覆盖全生命周期和生理、心理、社会照顾服务等。
第六，全民医疗保险范围、内容和保险待遇是什么，以及保险待遇的最佳标准是什么。1998年以来，城镇职工基本医疗保险的“制度性质”和医疗保险的范围内容、保险待遇被确定为“基本医疗保险”，关键词是“基本”和“医疗保险”。如何理解和界定基本医疗，界定基本医疗的基本角度和主要标准是什么，是个长期争论不休的问题，严重困扰全民医疗保险制度。概括来说，目前界定基本医疗的角度和标准主要有六：一是按照国家财力“可能”原则界定，即按照“费用支出和财政、企业、个人负担能力”，这是官方界定标准(14)。二是按“可负担费用”和各地实际承受能力的属地原则确定基本医疗的范围(15)。三是按照“病种”确定，即什么病算“基本医疗”的范围，什么病不算“基本医疗”的范围？这种界定角度通常体现为有关“大病”和“小病”的争论，大病与小病的界定直接影响政策。四是按“医疗条件”确定，从医疗条件角度看基本医疗的对应物是“特殊医疗”(16)。五是从人类需要和健康需要角度确定基本医疗的范围内容和保险待遇(17)。六是从患病与健康、健康需要、病种、费用和承受能力、国际惯例和政策模式等多种角度，系统性、综合性界定什么是基本医疗。与此同时，也有学者呼吁放弃“基本医疗”的界定，借鉴欧美经验，直接建立全民医疗保险、全民健康保险或全民健康服务体系(18)。目前改变按照“可能”，而不是按照“需要”界定基本医疗状况的社会环境、条件已经成熟。
第七，全民医疗保险各种筹资渠道的性质、优劣之处、主要筹资机制和保险待遇水平等。资金来源的渠道和金钱的“性质”是医药卫生体制改革和全民医疗保险制度建设的核心议题。全民医疗保险和医疗卫生服务经费的“性质”属于“大卫生财政”范畴，属于社会保险财政、社会保障、社会福利财政和公共财政的重要部分，反映财税福利和政府的责任(19)。目前，全民医疗保险制度建设面临的筹资渠道、基金监管、分配和保险待遇水平问题众多：一是全民医疗保险筹资渠道的性质是什么，社会保险财政渠道处于什么地位，扮演什么角色；二是各种不同筹资渠道和模式的优劣之处是什么，各种不同筹资渠道之间相互关系是什么；三是医疗保险基金的性质是现收现付，还是积累制性质，这涉及医保的大量沉淀资金问题；四是医疗保险基金的统筹层次、基金的征缴方式、监管体制、基金组织结构功能、运营模式、保值增值途径、风险管理、分配模式，以及保险基金的动态监测、评估、调整和发展趋势；五是医疗保险统筹基金和个人账户的问题，这包括大病统筹基金和门诊看病费用报销问题；六是起付线和封顶线问题，这包括门诊费用和住院费用的报销比例和最佳比例关系的问题；七是如何整合有限的资源，建立全国性真正单一的付费机制，使有限资源发挥最大的作用；八是城镇职工、居民、农民工、新农合等不同医疗待遇标准之间统一的问题(20)；九是如何科学划分国家、企业和个人责任，多高的医疗保险待遇水平和报销比例是最佳的；十是定点医疗机构、药店和非定点医疗机构、药店，医保诊疗项目和药品目录增减的问题；十一是医疗保险费用结算方式、报销程序、报销手续和什么样的报销方式社会效果最佳的问题等。显而易见，医疗保险筹资渠道和开支经费是个核心问题，存在的问题最多、最大和最棘手。
第八，全民医疗保险制度建设行政管理模式与管理体制改革。改革开放以来，医疗卫生行政管理体制改革和行政协调问题越来越尖锐，迫切需要重构医疗管理体制(21)。一是政府医疗保险立法、规划、决策、实施、基金监管、研究评估和政策调整活动间的协调；二是医疗保险、不同医疗保障制度和医疗卫生之间沟通、协调、衔接和统一的管理；三是全民医疗保险制度、医疗保障制度框架设计和医药卫生体制总体改革方案的总体规划；四是全民医疗保险制度、医疗保障制度框架设计和医药卫生体制改革的总体时间表的安排；五是全民医疗保险制度、医疗保障制度框架设计和医药卫生体制改革中中央与地方的关系；六是医疗保险基金监管方、医疗卫生服务提供方、服务使用者和政府之间的结构性关系；七是如何整合现有的医疗卫生服务，将时点性医疗卫生服务转变为连续性、综合性服务体系；八是全民医疗保险流动性和参保者在全国范围内保险关系接续、衔接和费用结算系统问题；九是如何将全民医保与医务社会工作、职业健康社会工作等制度结合起来(22)；十是如何科学系统监测、监管、评估和调整全民医疗保险制度的建设状况，构建全国信息系统。
第九，全民医疗保险制度与医疗保障制度、劳动市场与就业政策、人口政策与计划生育服务、教育政策与终身学习服务、住房政策与房屋保障等社会政策和社会福利制度的关系。1998年以来越来越多的人们意识到，医药卫生体制改革是一项错综复杂的社会系统工程，城镇职工基本医疗保险、医疗卫生体制和药品生产流通体制三项改革迫切需要“三医联动”，医疗保障制度建设、医药卫生体制改革迫切需要与就业政策、人口政策与计划生育服务、教育政策、住房政策与房屋保障、环境保护与职业健康、市政工程建设与公共服务等公共政策、社会政策、福利政策密切联系在一起，将医疗保险制度建设议题放在公共政策与社会政策框架中通盘考虑，社会系统管理与系统建设思想成“社会共识”。20世纪90年代末期以来，职工基本医疗保险制度建设和福利体制改革，引发了学术界对社会保障与社会福利制度关系的争论，“社会政策”理论产生(23)。社会政策是政府、社会有关社会福利事业的原则、方针和立场。人类社会发展规律显示，各国普遍经历了由“社会保障制度典范”向“社会福利制度典范”升级、转型、过渡的现象，人类的衣食住行用等基本生活需要让位于健康需要，由社会救助、社会保险和遗属津贴组成的社会保障制度的“收入保障”功能让位于医疗卫生、教育、住房、福利服务等“服务保障”功能，贫困让位于健康问题，健康成为最大的福利。
第十，如何进一步加强基础理论研究、宏观政策框架设计与医疗卫生服务体系建设步伐，实现科学化、民主化决策和提高制度学习能力，建立快速反应和回应性的制度安排和政策。改革开放以来，中国社会的性质发生重大变化，社会管理模式需要制度创新(24)。总体来说，研究的基本目的是探索特定问题领域的普世性发展规律、发展过程和发展趋势，在此基础上根据特定处境下的问题，制订政策模式和设计制度，解决社会问题(25)。
一般来说，研究、决策与制度建设的关系模式可以划分为四种基本类型，反映了社会结构质量。一是高瞻远瞩、统筹规划、未雨绸缪，在制度建设尚未开始之前就超前规划好相应制度安排；二是防微杜渐、亡羊补牢，在问题刚出现某种苗头的时候，及时采取措施，避免更大损失；三是问题和其造成的社会危害已非常明显、清晰地暴露出来，但是仍然自欺欺人和置之不理；四是问题和其造成的社会危害已威胁到现有制度生存，引发某种程度危机，被迫被动应对。显而易见，未雨绸缪和防微杜渐的模式最值得提倡，也是现代化的决策模式(26)，这意味决策者、专家学者和管理者在社会管理过程中都具有某些“不可缺少和替代”的角色，意味决策越民主、越科学、大众参与程度越高，社会共识程度越高和社会反应机制越灵敏，意味社会治理模式越好，社会运行的社会成本越低，国家利益与人民利益的吻合程度越高，意味社会团结、社会合作与社会和谐程度越高，个人福利、社会福利与执政能力水平越高。
三、简要讨论与基本结论
2007年全国城镇居民基本医疗保险试点工作具有特别重要的国际、现实、理论、政策意义，标志着中国接纳医疗保障和社会福利制度建设的国际惯例，探索中国特色的全民医保制度，标志着发展为了人民、发展依靠人民和发展成果由全体人民共享的发展理论和福利哲学诞生，标志着具有中国特色的全民医疗保险、全民社会保障和社会福利政策框架与服务体系已经形成，标志着中国在实现工业化、城市化、现代化建设和构建和谐社会宏伟战略目标上取得实质突破，标志着中国公民价值观念、需要结构、生活方式、个人福利和社会总体福利状况发生重大变化，标志着中国公共政策、社会政策、社会福利、社会保障和医疗保障多种政策并存时代的来临，标志着中国经济社会发展、改革开放政策模式、体制改革和制度建设状况进入崭新的新时代。中国特色医疗保障制度框架主要由公费医疗和公务员医疗补助、城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、农民工基本医疗保险或综合保险制度、新型农村合作医疗、城乡医疗救助六种制度组成。它们已客观存在，但是它们之间尚未形成有机的统一，医疗保障与福利制度之间沟通协调、衔接过渡尚不顺畅，全民医疗保险存在诸多可改善地方。现在，我们有条件获得各国医疗保障制度建设的经验、教训和制度创新的发展趋势(27)。最为重要的是，建立全民医疗保险和全民福利制度是最广大人民的根本利益和最高生活目标。中国特色社会主义实质精髓是“福利-民主-市场社会主义”，改善人民生活(28)。这意味我们应高举“社会福利”大旗，因为“福利”最基本的涵义是“幸福美好的生活”。这意味人民生活是否幸福美满、安康和谐，是衡量政策质量和执政能力高低的唯一标准。
实际上，全民医疗保险制度建设的重大基础理论与政策要点的核心就是人民群众“最关心、最直接、最迫切需要解决的问题”，实质就是如何科学处理国家与市场、国家与个人、经济政策与社会政策、个人利益与社会利益、现实利益与长远利益、健康与福利等重大关系。全民医疗保险制度建设若干重大基础理论与政策要点，是关系和谐社会建设的关键性问题。如全民医疗保险、医疗保障制度框架设计和健康福利服务体系建设，“性质”，“法理基础”，“目标”，“基本原则”，“保险范围、内容和待遇”，“筹资渠道性质和保险待遇水平”，“行政管理模式与管理体制改革”，“全民医疗保险制度与就业政策、人口政策、教育政策、住房政策等社会政策和福利制度关系”，“基础理论研究、政策框架设计与服务体系建设关系”议题。这些“问题清单”主观价值判断色彩浓厚，反映了作者的观点看法，涉及制度建设的方方面面。这意味中国社会正处于“劳动就业、社会保障、健康照顾与社会福利”四位一体的新时代，意味中国社会正在经历由“社会保障制度典范”向“社会福利制度典范”升级转型的过渡时期。
注释：
①《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，《医院领导决策参考》2007年第15期。
②劳动部保险福利司编：《我国职工保险福利史料》，北京：中国食品出版社，1987年。
③杜俭主编：《职工医疗保险制度改革实用手册》，北京：经济科学出版社，1999年。
④金袋鼠丛书编委会：《医疗与生育保险法律手册》，北京：中国劳动社会保障出版社，2005年。
⑤R.M.蒂特马斯：《福利的社会划分：对追寻公平的一些反思》，《社会保障研究》2007年第2期。
⑥卫生部政策法规司编：《中华人民共和国卫生法规汇编(1989-1991)》，北京：法律出版社，1993年。
⑦郑功成、黄黎若莲等：《中国农民工问题与社会保护》，北京：人民出版社，2007年，第373-385页。
⑧卫生部政策法规司编：《中华人民共和国卫生法规汇编(2001-2003)》，北京：法律出版社，2004年。
⑨刘继同：《卫生事业公益性与福利性定性的本质区别是什么？》，《中国医院管理》2007年第7期。
⑩刘继同：《个人疾病痛苦与公共政策议题：重塑公共卫生政策角色》，《卫生经济研究》2005年第10期。
(11)T.H.马歇尔：《公民权与社会阶级》，《国外社会学》2003年第1期。
(12)刘继同：《卫生改革的价值基础与价值目标的宏观战略思考》，《卫生经济研究》2006年第3期。
(13)刘继同：《普及性原则的基本涵义与公平性卫生政策模式》，《卫生经济研究》2004年第11期。
(14)劳动保障部编：《新时期劳动和社会保障重要文献选编》，北京：中国劳动社会保障出版社，2002年。
(15)袁长海：《基本医疗界定的模式和层次》，《中国卫生经济研究》1999年第1期。
(16)徐盛鑫：《论如何界定基本医疗与特殊医疗》，《中国卫生事业管理》1994年第1期。
(17)Doyal,L.& Gough,I.,A Theory of Human Need,New York:The Guilford,1991.
(18)刘继同：《健康需要的基本特点与医疗卫生政策涵义》，《中国卫生事业管理》2005年第2期。
(19)刘继同：《卫生财政学概念的涵义、范围领域、基本特征与地位作用》，《中国卫生经济研究》2008年第1期。
(20)刘继同：《“一个制度、多种标准”与全民性基本医疗保险制度框架》，《人文杂志》2006年第3期。
(21)蔡江南：《中国医疗卫生领域面临的十大课题》，《解放日报》2005年4月10日。
(22)刘继同：《构建和谐医患关系：医务社会工作的专业使命》，《中国医院》2005年第11期。
(23)尚晓援：《“社会保障”与“社会福利”的再认识》，《中国社会科学》2005年第1期。
(24)刘继同：《由静态管理到动态管理：中国社会管理模式的战略转变》，《管理世界》2002年第10期。
(25)乌日图：《医疗保障制度国际比较》，北京：化学工业出版社，2003年。
(26)刘继同：《统筹城乡卫生事业发展与全民医疗保险制度建设的核心理论政策议题》，《人文杂志》2007年第2期。
(27)艾维瓦·罗恩等编：《医疗保障政策创新》，王金龙译，北京：中国劳动保障出版社，2004年。
(28)刘继同：《试论福利—民主—市场社会主义》，《中共福建省委党校学报》2005年第5期。
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