财政形势与财政政策取向，本文主要内容关键词为：财政政策论文,取向论文,形势论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于财政的定位及财政所面临的任务
近几年，中央对财政工作非常重视。1997年，江泽民总书记在党的十五大报告中提出，要集中财力，振兴国家财政，要建立一个稳固、平衡的国家财政。1999年8月， 江泽民总书记为财政部部长项怀诚主编的《领导干部财政知识读本》写了批语，对财政工作的重要性，对财政在国家政治经济生活中的重要作用做了高度概括，要求建立适应社会主义市场经济的财政体制和稳固、平衡、强大的国家财政。在今年1 月的高级干部财税学习班上，江泽民总书记和其他中央领导同志讲的一个突出问题，就是要建立一个稳固、平衡、强大的国家财政。江泽民总书记的批示和讲话是对十五大报告的坚持和发展，还有创新：稳固、平衡的财政是坚持，强大的财政是发展和创新，是对财政提出的更高的要求，对财政改革和发展指出了方向。
怎样理解稳定、平衡、强大的财政？我理解包括三层含义。
第一个含义就是要提高两个比重。两个比重或者说两个比例关系是我国两个重要的数量关系，财政收入包括中央财政收入或者说中央财政是国家宏观调控的基础。宏观调控主要靠两个手段：财政政策和货币政策或者说银行信贷政策。两者都很重要，但侧重点不同，该是谁的责任谁负，该谁拿钱谁拿钱。我们财政现在很困难，但该拿的钱必须拿。比如财政应该供给的人员的工资靠财政，加强国防、部队的支出靠财政，社保“三条线”也要靠财政，银行不可代替。
加强宏观调控必须加强财政，必须提高两个比重。两个比重中最重要的是第一个比重，第一个比重上不去，财政困难，就处理不好中央和地方的关系；而第二个比重上不去，中央财政的比重达不到相当比例，就难以充分发挥宏观调控的作用。
第二个含义是，从长期趋势看，财政赤字和国家债务的规模不能太大。赤字和债务不仅可弥补中央财力的不足，而且是政府调控经济的重要手段（财政调控经济一靠税收政策，二靠赤字、债务政策），但是，赤字和债务的规模不能太大，太大了有风险。赤字和债务规模的确定一要考虑经济发展的需要，考虑宏观调控的需要，二要考虑财政可持续发展，考虑财政风险。1998年的积极财政政策，实质就是扩大赤字，扩大债务，用扩大基础产业、基础设施的投资拉动经济增长，效果非常好。我国今后几年很可能继续实施积极的财政政策。但时间也不能长。强大的财政是建立在稳定、平衡的财政基础上的，主要靠税收，而不是靠赤字、靠借债。
第三个含义是应该有一个防范财政风险的制度、体制和办法。当前不但应注意到国家财政风险，而且银行也有风险。主要表现在：银行不良贷款比例高，非银行金融机构很多资不抵债，非法集资多，最为紧迫的是农村合作基金会的非法集资数额巨大。银行风险与财政风险的联系紧密，因为银行发生危机，老百姓要找政府，而政府只有找财政。因此，建立强大的财政，保证国家的经济安全，一方面要发展，一方面要注意安全，防范风险。
为什么要建立稳定、平衡、强大的财政？这要从两个方面理解。
首先，这一提法是从我国当前国民经济形势出发，从未来的大局出发做出的重要判断。当前最大的问题是企业不景气，下岗职工多。中国未来的经济形势怎样呢？世界银行的研究报告认为，中国未来20年的前景不错，但可能会遇到四个问题：一是经济增长问题，或经济增长波动问题。通货紧缩不仅是中国的问题，而且是世界性难题。只是中国在发展中遇到这一问题时间早，对经济增长、发展的压力大。经济增长对我国很重要，因为没有增长财政收入就没有增长的来源，没有增长就没有就业，没有就业就没有社会稳定。二是粮食安全问题。这个判断与我们的感受有差别。我们的感受是粮食太多，卖不出去，粮食库存爆满，顺价销售难实现。如何解决粮食问题，我们正在研究粮食政策。世界银行是从中国未来发展趋势看待粮食问题的，主要是中国人口和资源的矛盾尖锐。2030年，中国人口将达16亿，每年增加1000多万，而同时人均耕地逐年下降，目前人均不足1亩，粮食满足不了需求是基本趋势。 三是就业和收入的风险。当前的就业矛盾很大，一方面是人口增加，另一方面是机构改革和经济结构调整造成的职工下岗。中国最大的问题是人口问题，并且越往前走，这个矛盾越突出。没有就业，就没有收入，就业下降，收入也下降。再一方面是收入差别越来越大。世界银行的报告提出：在中国经济发展中，如何建立一个既充满竞争，又充满关怀的社会，这非常重要。说得非常好。竞争可以提高效率，提高素质；而对失业者、残疾者、老年人以关怀，则可保证稳定。四是环保问题。我国今年的沙尘暴之严重，有目共睹。在世界十大污染城市中，中国有七个，北京排第三。沈阳原来也在“十大”之列，近几年由于工业萎缩，已退出排行榜。这也反证了经济发展与环境污染的矛盾。对这四个难题，世界银行的基本判断是很有道理的。我们在看到改革开放的成绩的同时，也要正视这些困难和问题。
建立强大的财政也是国际经验的借鉴。美国从1900年至1930年，财政收入占GDP的比重为10%～15%。大危机后， 美国开始对经济进行干预。三四十年代，财政收入的比重提高到20%～25%。60年代开始，美国的财政情况进一步发生变化，70年代末，财政收入比重提高到35%左右。现在是34%。这就是说政府的钱越来越多，政府管的也越来越多。
建立强大的财政要解决的问题就是我们财政面临的任务。
二、对中国财政改革的基本看法
从1994年开始的分税制、税制改革总体上看进展顺利，取得了很大成绩，主要表现在三方面：
（一）初步建立起了适应市场经济的财政体制的基本框架。按市场经济的要求，财政改革本质上一要规范，二要公平，三要合理。新税制在公平税负方面有很大进步：一是税种结构有很大改进，克服了产品税税目多、重复征税多的弊端；二是统一了内外资企业流转税；三是统一了三资企业所得税。另外，对税制也进行了简化，由31个税种简化为17个税种。分税制财政体制改革的方向是正确的。当时的包干制财政体制不规范，对中央来讲也造成一种收入累退的机制，每年增加的财政收入中央得到的是一小部分，大头在地方。这一体制是与宏观调控的任务相矛盾的。分税制的实施则解决了这一问题。
（二）促进了财政收入的增长。分税制改革以前，我国财政收入每年增长200多亿，1994年以来，每年增长1000多亿，1992 年全国财政收入只有3483亿，1999年达到了1万多亿（不含债务收入）。
（三）财政改革加上近两年的积极财政政策，使我国避免了过大的经济波动。去年我国经济增长增幅虽然下降，但没有财政改革，没有积极的财政政策，经济增长不会达到7%。
当前的问题，有五个比较突出：1.地方税体系很不完善。主要表现在两方面。一是地方税税种改革进展不大，不适应地方经济发展，很多税种老化。二是地方税权不足。立法权、税政权（调控权）、征管权中，地方只有征管权，立法权及主要税政权集中于中央。我们不可能走美国联邦制的道路，但改革的趋势应该是大权集中，适当放权，与地方关系密切的税种下放地方；也可以确定一个税率幅度，具体税率由地方自定。
2.中外两套税制，税制不统一的问题仍没得到完全解决。外资企业所得税总体上比内地优惠。
3.税收征管领域问题较大。一是增值税问题多。开始时是开假票，现在是真票假开，即税票是真的，但数字是假的，进项税额比销项税额大，造成零税甚至负税。二是外部人与税务人员勾结，偷逃税款。这不能说很普遍，但问题严重。三是偷漏个人所得税问题很普遍，个人所得税调节收入差别的功能也没有充分发挥。
4.企业所得税按行政隶属关系划分，这不是市场经济的做法，要改成共享税。发展趋势是或分成，或分率，各级各征各的，各管各的。
5.转移支付制度不完善。最大的问题是税收返还（年约3000亿元）过多地考虑既得利益，结果，发达的、基数大的地区税收返还多，中西部贫困地区基数小，返还少。转移支付的本来目的是防止差距拉大，实际上却拉大了差距。另外，专项转移支付透明度不高，“跑部钱进”问题比较严重。
三、当前中国财政运行的主要矛盾
（一）财政收入占GDP的比重下降。1980年财政收入占GDP的23.3%，1985年为20.8%，1991年为16.6%，1995年为10.7%。近两年有所提高，1996—1999年分别为10.7%、11.5%、12.4%、13.7%，但总体上是历史上最低的。财政收入占GDP的比重低，一是发不了工资， 使政府机器难以运转，二是没钱发展社会公共事业，没钱保证文教、科学技术的发展。
（二）中央财力比重不断下降，财政赤字和债务加速膨胀，中央财政债务依存度不断提高。目前，中央财力仅3000多亿元，难保支出，只好借债。中央财政债务依存度目前大致上升到60%左右。这说明中央所花的钱中，每100元中就有60元靠借钱。
（三）财政支出领域存在问题较多，最大的问题是支出总量不足与损失浪费并存。一方面是经济建设投资领域决策失误，一方面是行政事业经费管理不严，浪费严重，再一方面是财政养人太多。1978—1996年，全国总人口增加27.7%，财政供养人员增加80.3%；1978年，财政供养人员占全国总人口的2.1%，1996年上升到3.0%。这说明，1978年我们50个人养一个吃财政饭的人，到1996年，变成30个人养一个吃财政饭的人。
（四）当前财政矛盾最大、最集中的在两头：中央和县乡，但中央财政困难有手段解决：一是发行国债，二是发行货币；而县乡没办法，致使财政困难问题非常突出，并且越往西部走，财政越困难。1999年，全国最发达的广东省顺德财政收入达20多亿，财力13亿，也发生赤字。不过，他们的赤字是发展的赤字：上了很多项目，建了很多基础设施；而中西部则是贫困的赤字：没钱发工资，更不能修路、搞建设，形成恶性循环。因此，对贫困的赤字要通过转移支付满足其公务员、教师、教育等的基本保障。
四、未来财政形势和财政政策取向
当前和未来的很长一个时期，对我们中国财政来说，既有机遇，也有挑战。
有利条件有三：
1.中国经济增长潜力很大，为财政发展奠定了很好的基础。中国未来二三十年还可保持一个很高的增长速度。第一个原因在于我国的需求潜力很大，发展中要做的事情很多。去过美国的人都有一个共同的感受，美国好像没有什么事情可做了：高速公路、机场、基础设施、居民设施等完好无缺。我们是发展中国家，要做的事情太多太多：高速公路规划七横五纵、西部开发等等。这就是需求。过剩经济的观点是错误的，关键是通过改革和宏观政策，把潜在的需求变成现实的需求。
2.通过改革，我们已经找到了财政发展的方向，即公共财政。如何建立社会主义市场经济的公共财政，我认为主要有三个思路。（一）要准确界定政府与市场的关系，政府应该管什么，不该管什么。在市场经济条件下，政府的职能主要是解决市场失灵、失效问题。（二）财政不能仅仅管公共开支。现在的公共财政已不是西方早期的公共财政。 200年前，亚当·斯密提出，政府只应该管行政、司法和公共工程，而现在已有很大变化，政府应该管的范围要宽得多。（三）要考虑我国的国情。包括三个方面：一是我国经济还很落后，工业化的任务很重；二是国有经济比重高，还占主导地位；三是市场化改革正在进行，市场机制还不完善，与西方相比，我们宏观调控的任务很重。
3.中央很重视财政问题，为建立强大的财政奠定了很好的政治基础。
我们也面临三个方面的挑战：
1.国有经济改革和发展趋势对财政有不利影响，我们要寻求新的对策。国有企业的一系列效益指标下降，亏损严重，对财政影响很大。当然，这不仅仅影响财政，也关系到中国的前途和命运，关系到就业，关系到增长。
2.我们现在还处于还债高峰，财政还本付息的压力很大。
3.财政改革中面临一系列新的支出压力。一是教育发展对财政的要求很高。《教育法》要求，财政对教育的投入要达到GDP的4%，而实际只有2.6%。二是农业越往前走越困难。三是水利设施建设、 大江大河治理等任务艰巨。还有国防、高科技发展等。总之是形势不容乐观，需要引导、改革和发展。
关于未来的财政政策取向，我有五个看法：
1.运用财政政策支持经济发展。财政有义务、也有责任把支持经济发展放在第一位，自觉运用反周期手段，促进经济增长，促进结构调整，特别是对农业、基础产业、基础设施、支柱产业、高新技术的支持力度要加大，在这些领域财政要担负重任。财政不能搞“吃饭财政”，对一些重大的领域不但要参与，而且要强化。
2.进一步改革、完善税制。在完善流转税方面，要深化增值税改革：由生产性增值税改为消费性增值税，以鼓励企业技术进步。在完善个人所得税方面，要研究、创新税种，如财产税、个人消费税、遗产税、赠予税等，完善个人所得税体系。另外，还要统一内外资企业所得税，完善地方税体系。
3.规范政府分配行为。所有政府收入都要纳入预算，并加以规范。政权包括军权、人（事）权和财权，财权分散对政权稳定有很大威胁，现在的机构改革是改人权，下一步是统一财权，即费改税。
4.完善分税制。一是进行转移支付制度改革。当前的重点是完善过渡期的办法，向中西部倾斜。从长远看，要改革税收返还制度，打破既得利益格局，重新测算收入能力和支出，确定转移支付数额。二是在税种划分上，要将企业所得税改为共享税。
5.强化预算管理。基本趋势是规范化，特别是支出管理。一是预算编制要早。二是要编制部门预算。三是改革预算支付制度：建立国库集中支付制度，凡财政支出，统统集中于一个部门支出，一个部门只在银行设一个账户。四是强化预算执行。通过预算执行使预算管理规范化是市场经济的基本要求。