社区管理中的政府行为及其优化，本文主要内容关键词为：政府论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1004—3160（2006）04—0041—03
一、社区管理中政府行为的地位和作用
社区管理中的政府行为，是指政府对社区管理实施指导和调控的各种具体的行为和过程。它与政府在社区管理的整体职能有着直接的关联[1]。根据我国《街道办事处组织条例》，街道是市或市辖区的派出机构，是我国城市中的最基层的行政组织。因此，本文“社区管理中的政府行为”特指街道及街道以上的政府机构的行为。
由于我国几十年的封建传统和计划经济体制的影响，我国社区是在政府的主导下，由政府力量加以推进而逐渐发展形成的，是一种非原生型的社区。当前我国社区管理刚步入轨道，相关法律法规尚不完善，社区组织发育不成熟，研究和推动社区管理的非政府组织十分缺乏，社区服务的产业化发展刚刚起步，民间资金注入有限，也鲜有专业人员去实质性地参与和推动社区管理的发展，同时，由于市场经济体制的建立和社会转型引发的城市问题，社区自身无法解决，故社区建设和管理还得靠政府的推动。政府推动的非原生型社区决定了我国政府尤其是和社区建设直接联系的基层政府，是社区管理的组织者和推动者，在社区管理中处于主导地位。政府是首要的管理主体，具有法律赋予的管理职责，同时掌握着社区发展的主要政治和经济资源，所以相对于社区内其它组织来说最具有资格和能力主导社区建设的工作。主要体现在，政府制定社区管理的政策和规划，任命和指派社区管理人员，提供社区管理的经费和资源，下达社区管理的指令和任务，检查和考核社区管理的绩效。社区管理的决策权、计划权、组织权和控制权都集中于政府，政府的政策和态度往往被认为是社区管理的第一决定要素。当前我国社区管理仍需要政府的大力推动和支持，以整合社区资源，发挥社会功能。
政府在社区管理中的作用是十分重要的，政府行为作用的发挥将决定社区建设的方向和成果。纵观国内外的社区管理实践，具体地说，社区管理中政府行为有以下几方面的作用：
1.宏观规划。社区经济文化的有序运行，离不开政府的宏观规划，社区资源的合理开发和配置，也离不开科学的规划。这种规划必须由社区行政机构行使，只有政府才能站在全局的高度，从整体和长远的角度来制定社区发展战略，统筹考虑，综合安排，有效地发挥社区资源的整体效益，指导社区制定实现目标的措施和方法。
2.规范引导。政府可以运用行政、经济，法律、教育等手段，对社区中的各种组织行为和个体行为进行规范引导，使社区管理和建设能有序稳定地向前发展。在社区管理中，政府是最具权威性的组织，可以通过法律保障和规范社区居民自治活动，实现有序的政治参与。
3.财力支撑。政府是国家公共资源的主要拥有者和调配者，社区建设和发展在物质和资金方面都需要政府的大力支持。特别是由政府主导社区发展的国家，社区建设和发展的大部分经费都来自国家的财政拨款。近年来，由于国家大力倡导加快社区建设和发展，对加大社区物力和资金上的投入在政策上都做出了相关的规定和措施。运用国家财政资金投入社区建设，可以不断提高社区硬件建设水平，改善社区环境，促进社区的稳定发展。
4.组织协调。社区管理是一项复杂的社会系统工程，牵动着政府、社会各个环节的利益关系。政府通过对各业务部门的管理，指导各业务部门，从不同的侧面参与、支持来促进社区建设。
5.动员参与。在社区管理中，政府不仅在宏观规划、规范引导、财力支撑、组织协调等方面起着重要作用，在动员社区居民参与社区事务管理方面也起着重要的引导和推动作用。居民参与的热情是社区建设和发展的根本动力。近年来，我国政府加大对社区非政府非营利组织培育的力度，完善各种居民参与渠道，旨在提高居民对社区管理的参与意识和参与率。
二、我国社区管理中政府行为方面存在的问题
面对剧烈的社会变迁和城市管理的复杂化，由于传统文化、管理体制、法律制度等因素的影响，从总体上看，在全国各地的社区管理实践中，政府行为方面存在着不同程度的问题。这些问题可以归纳为以下几点：
第一，政府的社区规划行为缺乏足够的科学性。社区规划是对社区建设与发展的整体部署与设计，包括社区发展的目标、社区的结构与功能的总体计划。社区规划是社区建设的龙头，也是影响社区建设成效的关键因素。科学合理的社区规划应反映社区建设未来发展的要求，反映居民生活的要求，反映经济发展对社区空间容量规模的要求。科学的社区规划是社区有效管理的基础。当前各地政府基本上都制定出了社区的总体规划和控制性的详细规划。但从总体上看，某些规划程度不同地存在与社区发展不相协调的问题，缺乏足够的科学性。其具体表现为：某些社区规划未达到一定的战略高度，未能充分考虑未来的发展趋势，未能充分考虑近期发展与未来发展趋势的吻合度和衔接度，注重社区设施和社区形态的硬件建设，而忽视文化、教育等公共服务设施的建设，等等。
第二，政府与社区关系的失衡。社区管理是政府自上而下的行政管理和社区自上而下的自治管理的有机结合。在社区管理中，政府作为执掌公共权力的代表，履行对社区公共事务管理的职能，维护的是社区的公共利益。但是，政府部门作为社会利益群体的一部分，本身也有着自身独立的利益，所以政府部门利益和社区公共利益的关系既有一致性也有矛盾性。这种利益关系的一致性和矛盾性决定了政府和社区的关系是一种合作与监督的关系。由于传统行政理念的制约、管理体制的不完善、法制的不健全等因素的影响，政府和社区的合作与监督的关系异化为政府对社区的单向控制和单向监督的关系，政府部门的利益覆盖了社区的公共利益。社区的利益被侵犯，政府与社区的关系出现失衡现象。具体表现为：传统行政理念的制约导致的政府与社区关系的失衡，纵向控制的组织体制导致的政府与社区关系的失衡，以及法律滞后所导致的政府与社区关系的失衡等等。
第三，社区管理中政府行为方式的失当。在社区管理中存在着四大管理主体，即政府、企业、中介组织和居委会。这四大管理主体的强弱，决定了社区管理的方向和方式[2]。从目前来看，政府行政性的管理方式有着一定的合理性。因为在我国大部分城市社区中，企业和中介组织发育不良，居委会仍带有浓厚的行政色彩，政府组织力量最强大，所以实施行政性管理发挥政府的主导作用是有必要的。但从长远发展来看，这种管理方式不符合城市社区发展的要求，因为过于强调政府的作用会抑制其他管理主体的发育，这和社区自治目标的方向是相悖的。同时，用同一种政策来衡量和管理形态迥异的各个社区，难以适应各种差异和变化了的局面。
三、优化我国社区管理中政府行为的构想
（一）优化我国社区管理中政府行为的理念和模式
政府在社区管理中要以构建“和谐社区”为指导理念，摒弃传统的行政垄断的作风，准确把握自身在社区管理中的角色定位，与居民一起共同构筑“人、自然、社区”和谐发展的社区。所谓“和谐社区”，是指基于法律框架和道德约束，以人为中心的人、自然与社区的协调统一。
树立和谐社区理念，为创新我国社区管理中政府行为的运行模式提供了目标决策框架。基于和谐社区的理念，我们应当构造以人为本、以可持续发展为中心、以服务为手段、以制度为保障、以道德为支撑的政府行为运行模式。
首先，和谐社区以人为中心。因为人既是社区发展的核心动力，也是社区发展的终极目的。在实现社区经济、社区政治、社区文化和人的全面发展的逻辑关系中，社区经济、政治和文化发展是手段，而人的发展是目的。所以政府必须从过去重经济的硬件管理而忽视以人为中心的软件管理转移到以人为本的管理上来，把人的全面发展置于首位、着力推进人的发展的社会化、个性化和现代化。
其次，和谐社区是人和自然的和谐。它主要是指尊重自然规律，爱护、保护居民赖以生存的环境，以及居民最大限度地合理利用社区资源，而不能过度地掠夺、破坏社区资源[3]。这就要求政府改变过去以社区经济发展为中心的战略思维，坚持社区经济、社区资源、社区环境和社区人口的可持续发展，保护居民的生存空间，使居民能在有限的资源下推进自身的全面发展。
再次，和谐社区是利益协调的社区，构建和谐社区应当倡导和促进利益关系的一致性。这决定政府与社区关系应当是一种服务与合作的信任关系，这就要求政府树立公共服务的意识，把手中的职权看作是为社区服务的职责，把社区组织和个人当作行政的主人或参与者。只有这样，才能在政府与社区之间建立一种和谐的新关系。
第四，尽管和谐社区追求的是利益关系的一致性，但是利益关系的冲突与矛盾在现实中却总是不可避免的。在此种情况下，就需要法律和制度发挥其平衡利益冲突的功能，以协调政府部门利益与社区利益之间、社区与社区利益之间和社区内部各种组织和个人之间的关系。和谐社区只有在法律和制度的保障下，才能实现。
第五，和谐社区的本质精神是互相帮助、互相照顾，奉献爱心。和谐社区的发展是社区居民归属感、认同感、责任感培育的过程，所以政府要加强社区道德建设，培育社区意识，以弘扬中华民族诚、信、善、爱的优秀传统美德为己任，有意识去创建社区居民精神寄托的平台，营造一个团结友爱、互助互利、民主和谐的氛围。
（二）优化我国城市社区管理中政府行为的路径选择
第一，确保社区规划的科学性。制定科学的社区规划能减少社区发展进程的盲目性，使社区能在自觉自为中按预定的目标发展，从而可以降低社区发展成本，提高社区发展所需的资金和人力资源的社会效益。要制定科学的社区规划，必须从以下几个方面着手：
1.提升社区规划的战略高度。城市社区作为城市的基本单元，其发展是城市和地区经济社会发展的重要组成部分。因此，社区要想获得长足的发展，必须树立社区规划的全局观，从整个城市发展的战略高度来制定本区的发展规划。具体来说，我们在制定城市社区规划时，必须以城市经济社会发展规划为主要依据，才能确保社区与整个城市的同步发展。
2.确保社区规划的前瞻性。要确保社区规划的前瞻性，就要从政府和居民两个层面来防止社区规划中短期行为的发生。首先，政府要强化自身意识，要认识到社区发展的综合性很强，涉及经济和社会发展多个方面，要把社区规划纳入宏观视野，推动社区建设必须着眼于经济和社会的长远发展，做好前瞻性的系统规划。其次，通过完善社区规划中的公众参与机制，让社区组织和个人有机会参与对社区的规划，在一定程度上制约政府当权者把短期规划当作他们追求政绩的垫脚石，避免损害广大社区居民长远利益行为的发生。
3.确保社区规划的全面性。社区规划要充分考虑社区居民的各种需求，不仅要体现满足社区居民的物质需要，还要满足居民的精神需要，要体现提高社区成员物质和精神文化生活质量和整体生活素质的目标。一方面要做好硬件设施的规划。硬件设施是社区精神赖以生存的物质载体，通过良好的硬件设施，来繁荣社区的文化生活，进而提升人的精神面貌。另一方面，要注重社区内的软件建设规划。社区的软件是指社区的文化传统、历史渊源、风俗习惯、合作精神、价值、信仰、情操、知识、公约及其他一切的社区规范与控制力量。[4]
第二，再造政府与社区的关系。再造政府与社区的关系，就是要彻底改变过去二者之间存在的单向控制和单向监督的行政关系，形成政府与社区的合作与监督的双向互动新关系。
1.树立科学的社区观。要改变过去认为实现社区自治和政府管理相矛盾的认识误区，就要正确把握社区建设和政府的责任关系。中国特色的城市社区的形成是一种非原生型的社区，所以政府的行政推动和支持仍将是社区建设的重要资源。在当前我国社区建设基础力量薄弱的特定历史条件下，要充分发挥政府的带动作用，培育社区和发展社区。同时，社区的产生和发展有其内在的动力、内容和规律，它需要在一个尽可能宽松的环境中发育、发展、成熟，这一过程的实现同样需要来自政府的理解。
2.建立政府与社区的横向互动网络。建立政府与社区的横向互动网络是满足社区多元化的需求，化解社区矛盾的基础。在这个网络中，政府组织主要功能是对全局性的社区公共事务和公益事业进行组织和管理；而局部性的社区公共事务和公益事业交由社区组织来组织和管理。这两个组织之间不是垂直式的控制关系，而是水平式的互动关系。
3.完善法制，明确政府与社区组织各自的地位。和谐社区追求利益关系的一致性，而法律是平衡利益冲突的有力工具和保障。社区发展的法制化，是政府行政系统和社区自治系统正常运作的基础，也是协调政府部门利益和社区利益，实现社区稳定有序发展的保证。首先要加快立法，进一步明确社区组织的自治性的内涵和外延以及政府的职责范围，从而使社区自治与政府行政管理有个合理的明确边界；其次，要加快制定指导性文件和部门操作性方案，明确政府与社区的权利关系；再次，完善法制监督机制。只有通过客观、具体的法律、法规，才能理清各监督主体的关系，使社区组织摆脱束缚，快速成长，增强对政府的监督力量。
第三，优化社区管理中的政府行为方式。这可以从以下二方面入手：
1.立足社区区情，实行分类式管理。城市社区因形成原因不同、发展时期和发展条件不同，特别是所居住的居民的文化素质、社会地位、收入水平、居住状况和生活质量的差异，可以划分为物业管理型、非物业管理型和混合管理型三种类型。物业管理型社区多为近年来房地产商开发的纯商品房社区，社区居民多数为中产以上社会阶层，受教育程度高，经济收入高。非物业管理型社区多为近三、四十年以来的居民住宅区，社区内基础设施差，居民受教育水平低，整体收入低，在现阶段是企业和中介组织难以进入的“盲区”。部分物业管理型社区为前两者社区的混合，即非物业管理型社区中有某一部分是被围隔起来的物业管理小区，多为开发商在旧有居住区或居住区边缘开发建设的小片居住区。构建和谐社区要求在社区管理中遵循因地制宜的原则。所以政府应针对不同类型的社区采取不同的管理方式，在政策倾斜、财力投入和人员安排等方面都应有所差异。
2.优化政府引导社区参与的行为。和谐社区的发展要求坚持以人为本，以社区居民为主导和中心，通过居民以自主、自助的方式参与到社区管理中来，不断给困难群体以关怀，让社区内所有的成员都能分享共同创造的成果，才能从根本上适应社会主义市场经济、社会全面发展和城市重塑的需要。因此，要高度重视社区居民的参与问题，把社区居民参与作为检验和衡量和谐社区发展成熟度的标尺，从多方面采取积极措施，推进社区居民参与的有效进行。为此，应当完善社区参与机制，依据社区的实际情况制定一套详细的、操作性强的参与程序，以保证社区居民参与的规范进行；应当努力培育社区参与意识，把社区参与意识的提升看作是铸造现代化社区的健康灵魂、融洽人际关系、凝聚社区力量、动员社区成员、实现居民共同利益、促进社区的和谐发展的重要前提。
收稿日期：2006—04—16
标签：社区管理论文; 社区建设论文; 社会管理论文; 城市经济论文; 社区功能论文; 利益关系论文; 社会资源论文; 经济学论文;