论中国公职人员财产申报制度及其完善，本文主要内容关键词为：中国论文,财产论文,公职人员论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导言
反腐倡廉，澄清吏治，为现代各国政府的重要施政目标，亦是各国公民的殷切期望。然而，近些年来，腐败像一个阴魂不散的幽灵，徘徊于世界政坛，困绕着各国政府。此种状况的出现和持续，大大降低了民众对政府的信赖程度，同时亦使政府的形象和权威受到极大的损害。因此，建立完备的吏治制度，规范公职人员的行为，保证廉洁政制，以挽救信赖和权威的危机，乃为各国政府所面临的重大课题。
惩治和防范腐败，是一项运用政治、经济、法律、行政、舆论、社会、教育等各种手段的系统工程。在这一系统工程中，有一项被人们称作“阳光法”的制度， 即公职人员财产申报制度。 此种制度源于英国1883年的《净化选举，防止腐败法》。迄今，英国、美国、墨西哥、法国、德国、意大利、匈牙利、俄罗斯、波兰、罗马尼亚、阿根廷、智利、澳大利亚、新加坡、韩国、泰国、日本、印度、菲律宾以及中国台湾地区和香港，都确立了此种制度。〔1 〕联合国社会发展和人道主义事务中心预防犯罪和刑事司法处编写的《反对腐化实际措施手册》认为，此种制度有两个方面的作用：一是可以事先警告和预报，据此可以看出一个公职人员的消费水平和生活方式是否与其收入相符，如不相符，即可要求其作出解释，或对其进行监督观察；二是在明知公职人员有腐败行为但查不到证据的情况下，仍可就其来源不明的财产对其提起诉讼。
为抗制腐败现象，我国政府近年来进行了不懈的努力。1988年1 月21日，全国人大常委会颁布了《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》，对腐败行为的刑法惩治措施作了较为全面的、严厉的规定；1988年9月9日，国务院又发布了《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》，较为系统地规定了处分腐败行为的行政措施。但由于这些法律、法规注重的是事后的惩罚，而未能防患于未然。1995年5月25日， 中共中央办公厅、中国国务院办公厅又联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》〔2 〕（以下简称《收入申报规定》），在中国首次确立了公职人员财产申报制度。
中国公职人员财产申报制度的确立和实施，将有助于提高公职人员财产收入的透明度，强化对公职人员的经常性监督，预防腐败事情的发生，因而在中国反腐败进程中具有重要意义。本文拟对我国的这一制度予以介述研析，并指出其缺陷和不足，进而提出完善性的建言。
二、《收入申报规定》的内容
《收入申报规定》共计9条，其主要内容为以下几个方面：
（一）宗旨
《收入申报规定》第1条规定， 制定本规定的目的在于：“为了保持党政机关领导干部廉洁从政，密切党和政府同人民群众的关系，加强党风廉政建设。”同其他国家和地区的公职人员财产申报制度相比，本规定的宗旨并不仅仅限于对公职人员廉洁诚信的规范，而是将之提到了执政党和政府同人民群众的关系之高度。在中国，此种关系被认为是国家政权得以建立和保持稳固的基石。由此可见，中国政府对公职人员财产申报制度是极其重视的。
（二）申报主体
各国政府公职人员繁多，其地位职权大小不同，腐败的危害性有别，若将公职人员全部纳入财产申报范围，势必需要投入大量人力物力，导致成本过高且效益不佳，亦无此种必要。故多数国家政府一般均对申报主体的范围加以限制，只规定较高层次的公职人员申报财产，以为下级官吏的表率，获得部属的信赖与民众的支持。鉴于我国各级国家工作人员有二千万之巨，若全部进行财产申报，其难度是显而易见的。因此，《收入申报规定》第2条规定， 申报收入的主体为：“各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关中的县（处）级以上（含县处级）领导干部”，“社会团体、事业单位县（处）级以上领导干部，以及国有大、中型企业的负责人。”
（三）申报范围
申报范围乃指公职人员的哪些财产必须申报，此乃公职人员财产申报制度的核心内容，务须明定。尽管各立法例中所规定的申报范围宽窄不一，但大都是能够基本反映申报主体的财产状况及变动情况的。《收入申报规定》第3条所规定的公职人员申报财产的范围为：1.工资；2.各类奖金、津贴、补贴及福利费等；3.从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；4.事业单位的领导干部、企业单位负责人承包、承租经营所得。由此可见，中国公职人员财产申报制度中的申报范围是比较狭窄的，即仅限于收入，并未包括公职人员的所有财产。
（四）申报时间
何时申报财产，是公职人员财产申报程序的重要内容。从其他国家和地区的立法例来看，大多实行一年申报一次的制度。《收入申报规定》第4条规定的是一年申报二次、半年申报一次的制度， 即：申报人于每年7月1日至20日申报本年度上半年的收入；次年1月1日至20日申报前一年下半年的收入。因特殊情况不能按时申报的，经接受申报部门批准，可以适当延长申报时限。
（五）受理机构
有申报就要有受理。公职人员财产申报制度旨在对申报主体的财产状况实行监督，以防舞弊行为之发生。因此，各立法例所确定的受理申报机构，多是拥有相当权威之政纪、法纪监督机构。《收入申报规定》第5条规定：各单位组织人事部门负责接受本单位申报人的收入申报， 并须按照干部管理权限将申报材料送相应的上级组织人事部门备案。此种制度，实际实行的是内部监督。所谓组织部门，是指中共党的干部管理机构；所谓人事部门，则指国家机关、企事业单位的干部管理机构。二者对干部的管理职能中虽含有监督的成份，但并非是专门的政风监督部门。
（六）违反责任
由于各立法例所确立的申报制度内容不同，对违反制度者的处罚范围和轻重亦自然相异。但对拒不申报和不如实申报两种情形予以处罚，则是各立法例的通例。《收入申报规定》第6 条亦规定了对此两种行为的处理方式，即申报人不申报或者不如实申报收入的，由所在党组织、行政部门或纪检监察机关责令其申报、改正，并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分。由此可见，中国现行公职人员财产申报制度对违反者是采取批评教育为主、纪律处分为辅的制度。所谓党纪处分，根据中共党章第39条之规定，包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍等5种；所谓政纪处分，根据1993年8月14日国务院发布的《国家公务员条例》第34条之规定，包括警告、记过、记大过、降级、撤职和开除等6种。
（七）执行监督
对公职人员财产申报制度的执行情况实行监督是必要的。《收入申报规定》采用的是制定机关、执行机关和监督机关相分离的体制，即中共中央办公厅、国务院办公厅拟定，各单位组织人事部门执行，各级纪检监察机关负责对本规定执行情况进行监督检查（第7条）。 纪检机关是中共党内的纪律监督机构，监察机关是政府的行政监督职能部门。在目前，中国这两个党政监督机构实行联合办公。
（八）解释
由于条文的概括性，对其进行解释使之更加明确具体，是当代各国家和地区适用法律或政策的一项重要措施。解释权一般是赋予制定机关、适用机关或独立的监督机关。《收入申报规定》所采用的是监督执行机关负责该规定的解释，即由中共中央纪律检查委员会、监察部负责解释（第8条）。
（九）生效日期
确定生效日期以划定其时间效力范围，乃是各项制度得以顺利运作的主要内容。一般来讲，规定生效日期的方式有以下几种：一是制定之日起生效；二是公布之日起生效；三是明定具体的生效日期；四是待所规定的条件成熟时生效。《收入申报规定》采用的是自公布之日起生效（第9条）。《收入申报规定》是1995年4月30日由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的，但在新闻媒体上公布的日期为1995年5月25日。 〔3〕我们认为，中共中央办公厅、国务院办公厅的印发， 只是作为内部文件传达的，并不是真正的对全民公开宣布，因此，该规定的发布日期应为在新闻媒体上刊载之日期，即1995年5月25日。
三、《收入申报规定》之缺陷和不足
如上所述，《收入申报规定》确立了中国公职人员财产申报制度的基本框架，在中国反腐败的进程中具有里程碑的作用。但勿庸讳言，首创的制度往往存在着某些缺陷和不足。我们认为，《收入申报规定》的缺陷和不足主要表现在以下四个方面：
（一）法律地位不明确
《收入申报规定》是由中共中央、国务院批准而由其制定机构即中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发的。在性质上应属于政策性文件。由于在我国此种政策性文件的法律地位并不明确，从而也影响了该规定的权威性。
从法律的角度观之，公职人员财产申报制度的设立，既涉及到维护廉洁政制的公共利益，又涉及到对公职人员财产隐私权的限制问题。无论从哪方面讲，都不宜使用政策性文件予以调整，而应用更为稳定、权威的国家法律予以规范。
（二）内容过于粗略
作为中国公职人员财产申报的试验性规定，《收入申报规定》的内容大都比较粗略，很不全面。主要表现为：
1.关于申报主体方面
关于申报主体，《收入申报规定》采用了机构罗列和级别概括相结合的方式，即各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关的县（处）级以上领导干部，才申报其收入。如此规定至少有以下数处不妥：
其一，根据我国宪法的规定，军事机关是国家的重要机构之一，军事官员自然亦属于公职人员。在实践中，军事官员贪污腐败的现象也时有发生，对他们的财产状况实行监督亦属必要。而根据现行的《收入申报规定》，军事机构的官员显然并不受其约束，使申报主体的范围出现明显的漏洞。
其二，如本文前述，中国目前公职人员有二千万之巨，全部申报财产并不实际，因此对申报主体应予以适当限制。从各立法例来看，申报主体一般均是限于具有一定职别的领导人。《收入申报规定》确定申报主体范围为县（处）级以上领导干部。对此，我们认为有两点不妥：第一，由于中国党政机构层次较多，在县级以下尚有乡、镇一级基层政权机构，其负责首长最接近广大公众，拥有相当的权力。从近些年来中国查获的腐败案件来看，此级首长占有相当之比例。为强化对此等首长的监督，亦应将其列入财产申报之主体，至于更高级别政权机构中的科级负责官员，若非从事特别的行业，则可不进行财产申报；第二，从行业上讲，一些特别的机构如司法、行政执法机关等最易发生腐败滥权之事，应要求此类机构中的一切公职人员申报其财产。
其三，对符合申报条件的公职人员离退休后的财产收入申报缺乏规定。实践证明，国家公职人员，特别是具有领导或掌握实权的负责人员，在离退休后的相当时期内仍具有相当大的影响力。为防止此类人员利用此种影响而舞弊，亦应要求其在离退休后一定时期内申报自己的收入，以便监督。
其四，对公职人员的亲属申报财产缺乏规定。众所周知，公职人员的亲属利用公职人员的身份进行舞弊者甚多，如只要求公职人员申报收入而不要求其家属申报收入，无疑是财产申报制度上的一个漏洞，因为在此种情况之下，公职人员的非正常收入只要转归于其亲属，就可以顺利地逃避监管。
2.关于申报范围方面
设立财产申报制度，应对申报主体的一切财产收入进行监督，不能有漏项，否则就会降低其作用。《收入申报规定》确定的申报范围，仅限定为4项，即工资；各类奖金、津贴、补贴及福利费等； 从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包、承租经营所得。此种申报范围，既非申报主体收入的全部（如继承的遗产、受赠、偶然所得等均未包括），更不是申报主体的财产的全部。这也是本决定称为“收入申报”而不为“财产申报”的原因。事实上，申报主体的财产状况，包括很多项内容，有动产，也有不动产；有债权，亦有债务。只有将这些财产都予以申报，接受监督，才能真正做到如实申报。因此，《收入申报规定》所规定的申报范围过于狭窄，不足以反映申报主体的财产状况，很难起到监督作用，应予以扩展。
3.受理机构方面
受理公职人员的财产申报，其主要目的是为了监督。因此，当代设立财产申报制度的国家和地区都将受理申报的机构规定为具有监督职权的机关。而《收入申报规定》中所确定的受理申报机构为本单位的组织、人事部门。组织部门是指党内的干部管理机构，人事部门为政府的干部管理机构。这两种机构的主要职责是对中共和国家公职人员予以任免、考核和管理，并不具有独立的监督机能。因此，对其受理申报主体的财产申报也很难起到监督作用。根据《收入申报规定》的规定，负有专门监督职能的党的纪律检查机关和政府的监察机关，则只对本决定的执行情况进行监督检查，并不受理申报。这种受理申报机构与监督机构相分离的机制，大大降低了财产申报制度应有的功效，而且极易使监督流于形式，使之失去对申报主体财产状况实行日常监督的意义。因此，从完善的角度讲，受理申报的机构应由负有监督职能的党的纪检部门和政府的监察部门负责，并向检察机关备案，以便及时发现违法犯罪的线索。
（三）存有漏项
《收入申报规定》不仅存有上述多处粗略之内容，而且尚有一些应当规定而根本未予涉及之事项。这些事项主要是：
第一，申报的种类方面。综观各立法例，公职人员的财产申报种类一般有初任申报、日常申报和离职申报三种。此三种申报将申报主体的财产状况自始至终置于监督之下，为财产申报制度必不可少。但《收入申报规定》只规定了日常申报一种，即每年的7月和1月申报前一个半年的收入，而对监督公职人员财产状况至关重要的初任申报和离职申报却只字未提。
第二，申报资料的转送问题。公职人员的调任是经常发生的事情。因此，许多国家的公职人员财产申报制度中，均规定有申报资料因公职人员的调任而予以转送的程序，以保证申报资料的连贯性。《收入申报规定》对此种程序亦未作规定，致生漏洞。
第三，申报资料是否公开的问题。设立公职人员财产申报制度的目的，是对申报主体的财产收支情况实行监督。但监督的方式如何即公职人员的财产申报资料是否公开，不同的立法例采用不同的形式。有的立法例规定，公职人员的财产申报资料可以公开，如美国、中国台湾地区；有的立法例规定，经受理机构首长许可，申报资料可以查阅、复印，如韩国；也有的立法例规定，申报资料除申报者个人自愿对外公开外，受理机关无权公开其申报资料，如英国、日本等。对于此等事项，《收入申报规定》均未作出明确规定。
（四）罚则问题
罚则是任何制度得以顺利实施的后盾，没有罚则或者罚则过轻便不能为制度的实施提供有力的保证。综观设立公职人员财产申报制度的国家和地区，都规定了对违反申报者予以纪律、行政甚至刑罚制裁，以增加财产申报制度的强制性。《收入申报规定》也规定了违反责任，但由于该规定本身属于中央首脑机关的政策性文件，其所规定的责任形式也只能是纪律处分，并不涉及到刑事责任。与其他国家和地区的公职人员财产申报制度相比，此种处分似嫌偏轻。但从严格意义上讲，此种缺陷并不是本规定本身所具有，而是中国公职人员财产申报制度的一项缺陷。因此，我们认为，在完善中国的公职人员财产申报制度时，应增加违反者的刑事责任之内容。
四、完善中国公职人员财产申报制度的构想
在对中国现行公职人员财产申报制度的缺陷和不足进行分析的基础上，我们借鉴其他国家和地区立法例的经验，并结合中国的实际国情，提出进一步完善中国公职人员财产申报制度的具体构想。
（一）立法方式
如本文上述，公职人员财产申报制度涉及到对国家廉洁政制的维护和对公职人员财产隐私权的限制，事关重大，应以国家立法的形式予以确立。此事亦引起了中国最高立法机关的关注。据报道，全国人大常委会已于1994年初将《公职人员财产申报法》列入立法规划，目前，有关部门亦正抓紧调研、起草工作。〔4 〕一部具有相当权威的《公职人员财产申报法》可望很快会在中国出台。
（二）申报主体的范围
确定合理的申报主体范围，对于建立有效的财产申报、监督制度，是至关重要的。确定申报主体的范围，应坚持两个原则：一是有重点原则，二是有效监督原则。
根据有重点原则，财产申报的主体不应是所有公职人员，而只限于负责首长及一些重点部门的公职人员；至于哪些负责首长及部门的公职人员作为申报的主体，则应考虑是否符合对公职人员财产状况实行有效监督原则。根据这些原则，我们认为，中国公职人员财产申报制度的申报主体可以设定为下列人员：
1.各类党政机关、国有企事业单位中县（处）级以上的在职负责首长，如政府部门的正副县长、正副市长、正副司局长、正副省长、正副总理等。若非负责首长而只是具有相当级别者，不在申报之列；
2.乡、镇党政机构中的负责首长如乡长、镇长、乡党委书记等；
3.军队团级以上建制之负责首长，如团长、师长、团政委、师政委等；
4.法官、检察官，不论其级别高低；
5.公安、财政、工商、税务、海关等特种机关的所有公务员；
6.上列人员离退休后5年内仍应申报财产；
7.上列人员的父母、配偶及未成年子女。
（三）申报财产的范围
确定财产申报范围应坚持一个最基本的原则，即能够较为全面、准确地反映申报主体的财产状况。从各国家和地区的立法例的规定看，既包括动产和不动产，也包括债权和债务。根据中国的实际情况，公职人员财产申报的范围可确定为：
1.不动产；
2.汽车、船舶、航空器；
3.累计一定数额（如500元）以上存款、 有价证券及其他具有相当价值的物品；
4.累计一定数额（如500元）以上的债权、债务、投资及偶然所得；
5.工薪收入；
6.智力成果收入及其他劳务收入；
7.财产减少累计一定数额（如500元）以上的亦应申报， 以准确反映其财产变动情况。
（四）申报的种类及时限
为全面规范和监督公职人员的财产状况，规定初任申报、日常申报和离职申报都是必要的，也是各立法例的通例。中国公职人员财产申报制度中可对申报的种类及期限作如下规定：
1.初任申报。公职人员应于任职后的适当时间内（如1个月或2个月）申报自己的财产状况。
2.日常申报。日常申报可采取现行的《收入申报规定》中的模式，即每年7月1日至20日申报本年度上半年的财产变动情况；次年1月1日至20日申报前一年度下半年的财产变动情况。
3.离职申报。公职人员应于任期届满前3个月， 申报其财产变动情况；被调离的，应在调离前完成财产申报。
（五）受理申报的机构
通观各国家和地区的立法例关于受理申报的机构，大都是享有独立监督职权的政府机构。根据中国的实际情况，我们认为，受理申报的机构可以分别为党的纪律检查机关和政府的行政监察部门，同时应将申报材料向检察机关备案。
在受理财产申报时，受理机关还应当根据申报主体的级别不同进行具体的分工。即纪律检查机关和监察机关不受理同级首长的申报，此类首长的申报应由上一级纪律检查机关和监察机关受理。如省级纪律检查机关和监察机关不受理本省正副省委书记、正副省长的申报，此类首长的申报，应由中央纪律检查监察部门受理。之所以如此构想，是基于对申报主体之财产和行为实行有效监督的考虑，以防止同级首长利用职权在申报财产时对受理机关施加不正当影响。对于国家级领导人如中共总书记、国务院正副总理等等，可考虑在中央设一较为权威的专门机构予以受理。此种特别机构，可在党内、全国人大分设，亦可设统一机构，专理此项事务。
（六）申报资料的公开
申报资料的公开与否，是维护公共利益和保护申报主体财产秘密冲突的焦点。对此，不同的立法例采取了不同的态度，有的强制公开，有的有限制地公开，有的则实行内部监督、对外保密的制度。我们认为，在公共利益与个人私利相冲突时，两种利益均应有所兼顾，不宜厚此薄彼，以免在维护一方利益时过分地限制另一方利益。同时鉴于中国申报财产的公职人员数量较大，在申报资料公开与否的问题上，可采用有限制地公开的原则。即受理机构对申报主体的申报资料不予主动公开，但经主管首长批准，公民可以基于正当目的查阅；申报人自愿公开的，以及公众强烈要求公开或主管首长认为确有公开必要的，则应公开。
（七）申报资料的转送与退还
公职人员在调任时，无需在新单位再次申报财产状况，而应由原受理机构将其财产申报档案转送至新的监督机构，以保证申报资料的连贯性。公职人员因被开除、辞职、离退休等原因停止申报1年以后， 受理申报机构应将其申报资料退还。
（八）违法处罚
本处所指的违法，是指违反财产申报制度本身的行为，而并非因其财产来源方面的违法。因此，处罚的对象仅限于拒不申报或不如实申报之申报人；至于其财产来源构成其他犯罪的，则应适用其他法律予以处罚。
从各立法例的规定来看，违反财产申报制度的处罚有纪律处分、行政处分和刑事处罚三种。中国的公职人员财产申报法中亦应含有此三种处罚。
党纪处分是根据党的纪律对违反财产申报制度情节较轻的公职人员给予的处分。政纪处分是对违反财产申报制度情节较轻的公务人员、法官、检察官、军人等所适用的处分。
刑事处罚适用于违反财产申报制度情节严重的所有人。从各国家和地区的立法例来看，刑事处罚的重点一般为拒不申报或申报不实两种行为。中国的刑罚处罚亦应设置这两种犯罪。
公职人员拒不申报财产罪，是指符合法定条件应当申报其财产的公职人员，无故拒不申报其财产，情节严重的行为。
公职人员不如实申报财产罪，是指符合法定条件应当申报其财产的公职人员，故意弄虚作假，多报或者少报其财产，情节严重的行为。
此两种犯罪应作为较轻犯罪予以处罚。可将其法定刑设为“三年以下有期徒刑或者拘役”。同时为了从经济上对行为人予以制裁，可考虑附设罚金刑。此外，鉴于此类犯罪人不能忠实履行公职义务，法律亦应对其设置资格刑，以剥夺其再次担任公职的机会。
注释：
〔1〕参见梁国庆主编：《中外反腐败实用全书》， 北京新华出版社1994年版，第322-324页；台湾“立法院公报”法律案专辑第164 辑《公职人员财产申报法》（上册），台湾“立法院法制委员会”编辑，台湾“立法院”秘书处1994年2月印行； 何向南：《建立财产申报制度的设想》，载《法治论丛》1994年第1期。
〔2〕〔3〕《人民日报》1995年5月25日，第4版。
〔4 〕参见袁祥：《我国干部收入走向透明》， 载《光明日报》1995年8月1日。